中国高等教育改革与发展的政策工具分析

　　一、引言
　　改革开放以来，中国高等教育经历了巨大的变化，逐步从计划体制向市场体制转型，并从精英化阶段步人大众化阶段。20世纪90年代中期以来，中国政府把科教兴国和人才强国作为国家战略，对高等教育的改革与发展不断做出新的部署。从2007年开始，中国高等教育规模已经排名世界第一。教育规模扩大的同时，教育质量保障体系和教育结构也在不断健全和优化发展。在中国高等教育的改革与发展过程中，政策工具的应用发挥了重要的作用。
　　豪利特（howlett）将政策工具看作政府赖以推行政策的手段。赵德余将政策工具看作实现某个具体或特定政策目标的方式或机制。朱春奎等指出，政策工具是联结政策目标和政策执行最重要的环节，良好的政策目标必须选择适当的政策工具。政策工具是政策目标和政策行动的联结，恰当的工具的选择对于公共政策的成功有重要作用。吴合文使用英格拉姆与施耐德（ingram&schneider）的政策工具理论对中国高等教育政策工具的使用情况进行了初步的分析，认为政策工具的增长和创新是高等教育政策领域的一个突出特征。
　　本文从政策工具使用和创新的视角，根据豪利特和拉米什（ramesh）的政策工具分类，对中国主要的高等教育政策文本进行编码和统计分析，并进行文本内容分析。该分类根据政府介入公共物品与服务提供的程度把政策工具分为自愿性工具、混合型工具和强制性工具。自愿性政策工具是指通过个人、家庭、社会组织或市场发挥作用，在自愿的基础上解决公共问题的手段、途径和方法；强制性政策工具借助国家或政府的权威及强制力推行公共政策，解决社会公共问题；混合型政策工具兼有自愿性工具和强制性工具的特征。WwW.11665.com该分类方法在政策工具研究领域获得了广泛的引用。
　　本文重点考察高等教育体制四次重要改革中的政策工具运用情况，对新时期高等教育政策工具运用的改善和创新提出政策建议。编码结果在10名研究人员中进行了充分的研讨，达成了共识，具有较好的效度和信度。
　　二、中国高等教育改革与发展的主要政策回顾
　　改革开放以来，中国国家层面高等教育改革与发展标志性的文件主要包括1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》（以下简称《1985决定》）、1993年《中国教育改革和发展纲要》（以下简称《1993纲要》）、1999年《深化教育改革，全面推进素质教育决定》（以下简称《1999决定》）和2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（以下简称《2010纲要》）。
　　《1985决定》是在经济体制改革的大背景下推动教育体制的简政放权。放权主要有两个指向：一是中央向地方放权；二是政府向学校放权。谈松华等指出，1985年教育体制改革意味着将决策权和管理权下放到各级政府，中央一级教育规划的功能由指令性计划向趋势性、指导性规划转化。杨东平认为，1985年教育体制改革在高等教育领域将扩大高校的办学自主权、实行校长负责制作为主要任务。
　　《1993纲要》提出要重视高等教育质量，针对新时期高等教育发展面临的形势和任务，提出高等教育发展的战略目标、战略方针和具体改革思路，强调在经济体制改革的总体背景下，积极推进高等教育体制改革，使高等学校真正成为面向社会办学的法人实体。谈松华指出，《1993纲要》的目标是建立与社会主义市场经济体制、政治体制相适应的教育体制，就是要在合理界定政府与市场作用边界的基础上，建立起既遵循教育规律，又适应市场经济体制的教育新体制。教育管理体制改革在解决“条块分割、部门办学”等方面取得了进展，但是政府职能和管理方式未有根本改变。周远清指出，为了顺应经济体制改革的走向，国家对国务院部门办的大学进行了重大调整，一部分划转为教育部部属院校，大部分划转给各省、自治区、直辖市实行共建，以地方管理为主，从而使这些学校由过去的为行业服务变为为社会服务、为区域经济服务。
　　《1999决定》的背景是知识经济已见端倪，国力竞争日趋激烈，人才作为至关重要的要素受到空前重视，高等教育改革与发展显得尤为迫切。周远清认为，《1999决定》提出既传授知识、又培养能力，同时又提高素质，从知识、能力到素质，是教育思想的又一大突破。更为重要的是，《1999决定》加快了高等教育改革和发展的步骤。史朝认为，《1999决定》主要产生了三个方面的影响：一是促使中国高等教育在规模上迅速进入了大众化阶段；二是作为国家发展战略，推动高水平大学建设；三是推动中国高等教育从重视规模向重视质量转型。
　　《2010纲要》的重点是提升高等教育质量，深化高等教育体制改革，教育质量与体制改革成为重中之重。张力指出，根据《2010纲要》的思路，2020年前高等教育规模扩张已不是重点，将进入发展理念战略性转变、创新培养模式和深化体制改革、全方位注重教育质量的新阶段。
　　三、中国高等教育改革与发展的政策工具分析
　　（一）政策工具由单一向多元化转变，但政策工具箱仍不够丰富
　　1985年以前，受计划经济体制的限制，高等教育领域主要使用的是单一的命令性和权威性工具。1985年以来，政策工具的使用逐渐多元化，信息与劝诫工具、诱因型工具等得到了一定程度的使用，对自愿性政策工具进行了尝试。如表2所示，四次高等教育改革和发展的政策文本总共使用了22种政策工具，其中《1985决定》共使用了9种政策工具，《1993纲要》共计使用了14种政策工具，《1999决定》共使用了8种政策工具，《2010纲要》共使用了11种政策工具。

　　（二）强制性政策工具为主，自愿性工具和混合型工具运用不足
　　林德和彼得斯（linder&peters）根据国家能力的强弱和政策子系统的复杂性发展了一套政策工具选择的综合模型。如表3所示，当国家能力强，且政策子系统复杂程度高（社会行为者类型和数量较多）时，决策者更加愿意使用市场工具，需要管制的时候有管制能力作为保障；当国家能力强，政策子系统复杂程度低时，决策者更加愿意采用管制、公共企业、直接提供等政策工具；当国家能力弱，政策子系统复杂程度高时，政府没有足够能力进行管理，只能采用自愿性工具；当国家能力弱，政策子系统复杂程度低时，决策者可以根据实际情况选用混合型政策工具，比如补贴、税收、信息与劝诫等。
　　从中国的实际情况来看，目前处于国家能力强，但政策子系统复杂程度较低的情况，因而管制等政策工具使用较多，反映在高等教育领域也是如此。所以，通过表4对历次高等教育改革政策文本的分析可以看出，在政策工具选择的时候，强制性政策工具是使用最多的，分别达到9次、20次、9次和20次，明显高于自愿性工具和混合性工具。另外，混合型政策工具有了一定程度的使用，自愿性政策工具的使用较少。
　　从三类政策工具的使用情况来看，自愿性工具数量有所增加，“1985体制改革决定”没有使用任何自愿性政策工具，1990年以来则逐渐开始使用家庭与社区、自愿性组织和市场等政策工具；强制性工具的使用呈现多样性，从规制性工具为主逐渐延伸到命令性和权威性工具，其中运用最广泛的4种是指示指导、体系建设和调整、计划、建立和调整规则；混合型工具的运用较为单一，主要是鼓励号召。《2010纲要》使用了自愿性组织政策工具，提出要“完善教育中介组织的准人、资助、监管和行业自律制度。积极发挥行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织在教育公共治理中的作用。”
　　在此基础上，赵本文由论文联盟http://收集整理
德余发展了一种新的政策工具选择模式，综合考虑了工具的特性、问题的复杂性和政策环境的复杂性，如表5所示。政府在进行政策工具选择的时候，首要的不应考虑自身是弱政府还是强政府，更加应该尊重政策选择的客观规律。基于这种权变模式，中国高等教育改革和发展在考量政策工具的选择时，将需要考虑更多的维度。
　　（三）与社会主义市场经济体制相适应，积极拓展市场工具的应用
　　随着计划经济向社会主义市场经济的转型，市场工具成为中国高等教育改革与发展的一项重要政策工具。卢乃桂和操太圣认为，市场是国家更有效管理教育的一种工具。《1993纲要》提出“某些科类的高等学校可以试行以学生缴费和社会集资为主，国家财政为辅的办学模式”，“中央及部门所属高等学校要扩大服务面和经费来源渠道，加强与地方政府、企业及社会各界的合作与联系”；《1999决定》提出“加大学校后勤改革力度，逐步剥离学校后勤系统，推动后勤工作社会化，鼓励社会力量为学校提供后勤服务，发展教育产业”，“提高高等学校科技成果的转化率，加快实用科技成果向企业转移，增强企业的技术创新能力，培育新的经济增长点”；《2010纲要》提出“高等教育实行举办者投入为主、受教育者合理分担培养成本、学校设立基金接受社会捐赠等筹措经费的机制”。卢乃桂和陈霜叶指出，虽然中国高等教育改革主要是国家政策所主导和推动，但更多的是对中国的市场经济改革的一种回应，因而“市场”在推动高等教育改革进程中的角色亦不可忽视。比较全球化下高等教育改革中市场作用的特征和脉络，中国“市场”角色更多地表现出以下两点：一是作为新的资源配置渠道，增加来自民间的筹资；二是在协调机制上对原有计划体制的突破，如增强消费者的选择能力，提高大学办学规模效益，提升高等教育质量。
　　（四）“权力下放”政策工具效果不明显，大学内部政策工具进入误区
　　四次高等教育改革与发展的政策文本都使用了诱因性政策工具，包括“权力下放”和“程序简化”等工具。1985年以来，由于权力下放是高等教育领域非常重要的政策指向，因而“权力下放”政策工具也是诸多政策工具中需要特别分析的。《1985决定》明确指出，“要扩大高等学校的办学自主权”；《1993纲要》进一步提出，“属于学校的权限，坚决下放给学校”；《1999决定》根据《高等教育法》的精神，提出要“切实落实和扩大高等学校的办学自主权，增强学校适应当地经济社会发展的活力”；《2010纲要》提出，要“改变直接管理学校的单一方式，综合应用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政措施，减少不必要的行政干预。”
　　在“权力下放”和“程序简化”等诱因性政策工具的作用下，高等学校获得了一定程度的自主权，同时利益诉求也不断被激发。在教育行政管理部门的允许或默许下，高等学校作为公共部门也使用了一些内部政策工具，如贷款、收费、商业服务等。
　　今天的大学与改革开放初期已经不同了，人才配置的市场化程度越来越高，单位人在向社会人转变，维系单位和个人之间关系，收入分配制度是基础。但现在我们单位和个人的关系高度复杂，维系的强度很低，员工的收入结构已经支离破碎，从国家工资到地方附加津贴、学校岗位津贴、院系创收和个人创收，还有单位外收入等，完全就是改革开放前国有企业无序的情形，包产到户，各显神通，实际上破坏了一个组织的权力和功能系统。从社会看大学，仿佛“生产力”在上升。从学校内部看，好像是稳定了教师队伍，但“生产力”实际上是下降的，而且是一种扭曲的博弈。知识分子把余热都耗尽了，东奔西走，四处打工，凑合成一年的收入，持续创新能力是没有的。（某重点大学校领导访谈摘录）
　　但与此同时，高等学校的自主权并没有得到真正落实，教育行政管理部门的行政干预仍然是常态。
　　校级领导和管理人员的遴选和任命自主程度还较低，同时专业技术人员各级别的比例、管理人员职员职级的比例受到限制；政府拨款的自主支配程度较低，可完全自主支配的资金占总支出的比例不足30%；除自主招生外，统一招生必须以高考成绩作为录取唯一依据；设置新专业须审批，国家本科生专业目录以外的专业不能自主设置；四门部办课程须国家统一大纲，统一教材；科研项目评审机制和科研经费管理机制对高校内部科研的开展有较大制约；国际会议和国际合作办学须审批。（根据若干位部属、省属大学校领导访谈整理）

　　由此可以看出，“权力下放”政策工具的运用在实践中并未得到很好的落实。相当多大学自主办学真正需要的权力尚未真正下放给大学，而真正需要公共部门予以支持的教师薪酬体系，却又得不到公共财政的有效保障。国家将创收的权力下放给大学，大学则通过内部政策工具，开放创收渠道给院系和教师，看似稳定了教师队伍，实则耗散了教师的精力，抵消了教师创新人才培养和科技原始创新的动力。
　　四、结论和政策建议
　　在高等教育改革与发展进一步深化的新阶段，规划政策工具时应注意综合运用各种政策工具，发挥政策工具的互补性，重视对政策工具应用的后续评估，有效调整政策工具规划。
　　（一）提升高等教育政策工具的多元化与适切性
　　中国高等教育改革与发展的政策工具箱仍然不够丰富。从世界范围来看，政策工具都处于不断创新之中，中国高等教育领域政策工具的使用仍然不够多元化。例如规制政策工具中的法规、法令、特许政策工具，直接提供政策工具中的政府购买、转移支付政策工具，信息与倡导政策工具中的信息发布、信息公开政策工具，补贴中的赠款、税收优惠政策工具，契约政策工具中的公私合作、服务外包政策工具，诱因型工具中的社会声誉、程序简化政策工具，都是世界各国高等教育领域广泛使用的政策工具，取得了良好的效果。中国高等教育的改革与发展需要对这些政策工具的使用进行尝试和挖掘。同时，正如黄忠敬所指出的，每种政策工具都有其特征、适用范围及优劣。“命令执行”工具适合于行为一致，“劝诫”工具适合于象征性的政策目标，诱因型工具适合于鼓励政策对象发挥能动性，政策试验适合于早期的制度变革。
　　（二）重视自愿性政策工具和混合性政策工具的使用
　　中国高等教育改革与发展对自愿性政策工具和混合性政策工具的使用有所不足。从自愿性政策工具来说，家庭与社区、自愿性组织政策工具虽有使用，但范围还比较窄，可以进一步拓展使用的空间。应当尝试使用自我管理政策工具，尤其是针对若干重点建设大学，赋予大学更多的自主权。混合型政策工具兼有自愿性工具和强制性工具的特征，具有激励、引导的作用，应当成为高等教育改革与发展最主要的政策工具。正如《2010纲要》所提倡的，政府应当“综合应用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政措施，减少不必要的行政干预。”。
　　（三）进一步重视“市场”政策工具的使用
　　程介明指出，从世界范围来看，在后工业社会，高等教育领域的公私合作将会成为一个趋势，私营部门对高等教育的投入占整体高等教育经费的比重将会不断上升，甚至公立院校内部的私营机构也会不断出现。从这个角度说，应当进一步降低民办和外资举办高等教育的门槛，同时鼓励现有公立高等教育机构通过各种可能的合作形式，广泛开展合作办学。私营部门对高等教育的投入方式包括社会捐赠、学生家长为学生支付的学费、项目赞助、委托项目、研究成果出售、服务创收等。从教育发展的资源策略来看，只有调动起可能支持高等教育发展的一切资源，包括财政支持、民营资本、非营利组织的投资和外资，才能更好地支撑起—个规模更大、质量更优的中国高等教育体系。
　　（四）进一步拓展“权力下放”政策工具的空间
　　中国高等教育改革已经经历了中央向地方放权和政府向学校放权。但是，从目前的高等教育体系运行情况来看，地方性院校和民办院校的成长仍然面临各种政策性的障碍，大学的改革也面临诸多制度性约束。《2010纲要》所倡导的高等教育治理变革方向，在现实中得不到顺畅的贯彻与执行。高等教育领域期待着教育行政管理部门能够进一步减少行政干预，落实大学自主办学所需的各项权力。同时，“权力下放”不仅仅涉及教育系统，也涉及整个政府系统，这需要教育行政管理部门与相关部门进行有效的协调，为高校进一步扩大办学自主权撑开空间。