摘要：在欧洲一体化进程与德国联邦制改革的交互作用下，高校自治在德国应运而生。以去行政化、自主性与竞争为表征的高校自治实际上助推了高校领导转向高校治理。本文以北威州颁布并实施《高校自治法》以及国立法兰克福大学向基金会大学的转制为例，梳理德国高校治理模式新进展。在高校领导层新设的高校委员会无疑是这场制度变革的枢纽，却也汇聚质疑甚或批评。问题实质在于，高校作为学术共同体，其自治的特殊性以学术自由来彰显。高校自治难免压制基层自由且颠覆学术自由。笔者认为，在高校自治与学术自由之间，高校治理总是难以左右逢源。“学术自由、科研自由、教学自由”是一根绝不可触犯的制度性底线，即便高校治理在高校自治与学术自由之间畏首畏尾地演绎。
　　关键词：高校治理；高校自治；学术自由；高校委员会；德国高等教育
　　中图分类号：c647.1 文献标识码：a 文章编号：1672-0059（2013）05-0014-07
　　德国联邦大选在即（9月22日），选战正酣。据沃达丰基金会（vodafone stiflung）与新使命基金会（stiftung neue verantwortung）今年8月联合展开的有关教育公平的政党问卷调查，各大政党实现教育公平的举措难分伯仲，却集体规避了一个关键话题，即实现美好愿景所需预算。之所以他们对此三缄其口，因为按《基本法》精神，教育事务隶属于各联邦州独享的权限，联邦政府无权介入，是联邦州高度自治的表征。高校由各联邦州举办并主管，统称为国立高校，经由各联邦州高等教育法来规制。自从北威州2007年1月1日正式以《高校自治法》取代该州《高等教育法》以来，以去行政化、自主性与竞争为表征的高校自治遂成为德国高等教育的热点话题。WWw.11665.cOm德国高校自治实际上助推了高校领导转向高校治理。据“高等教育晴雨表2011”（hochschul-barometer 2011），德国高校2/3的校长认为过去五年高校自治进步显著，但仍期待提升自主权，尤其是财政自主权。
　　从高校领导到高校治理
　　从马克斯·韦伯（max weber）在官僚制度研究中对知识的权力与控制的分析出发，德国的古典大学亦称为讲座制教授大学，教授的权威基于极权制的权力关系。“二战”后的德国高等教育仍然死守着这个传统。“68学运”彻底颠覆了德国古典大学内部的权力关系，从而奠定了高校内部广泛民主的权力制衡原则。此后的大学便称之为团体大学，其领导模式可以大致归纳为以下几点。（1）在体制上，大学扮演国家机器与公法人双重角色；（2）在财政上，大学所有财政支出均列入州政府预算并由州议会认可；（3）在管理上，大学采用“韦伯主义”的公共行政管理；（4）在人事上，州政府成为该校所有职员的雇主，教授仍保持公务员身份；（5）在组织上，由高校所有成员（校领导、教授、普通教学和科研人员、普通行政人员、后勤人员以及大学生）按一定比例组成校务委员会，校长任主席，由正副校长和总务长组成校长委员会，以当地各界代表组成高校参议委员会。
　　然而，进入新世纪以来，德国高等教育经历着继“68学运”之后最为深刻的变革。有些是出于德国高等教育自身生存与发展所需而作出的自发性选择，如联邦制改革、高校协定以及教学质量协定；另一些是出于全球局势变幻以及欧盟统一框架所形成的压力而作出的被动回应，如卓越计划、博洛尼亚进程以及高校自治网。
　　2007年7月底，欧盟公布《欧洲高校行政改革的对外扩展和内在影响》调查报告，调查对象是1995-2005年间欧洲32国高校行政结构。报告基本肯定欧洲高校自90年代中期以来按照欧盟的里斯本战略展开的高校财政和人事自主权的提升，然而，高校自治被欧盟成员国普遍视作政治宣言而非脚踏实地的改革，从高校定位和战略目标到高校内部领导和决策结构，国家控制反而有变本加厉的趋势。由欧洲四大高等教育研究机构组成的报告专家团于是断言，高校自治在欧洲尚普遍缺失，尤其是在德国。
　　在德国，国家对高校的掌控可谓事无巨细。在联邦教科部的统辖下，州政府高等教育主管部门的国家权力事实上取代校级行政管理。2006年7月7日通过的联邦制改革方案促使《高校总纲法》于2008年10月1日终结。这尽管只是一个纠缠几十年的“集权与分权”意识形态命题，却拓宽了联邦州自由发展的空间。时任德国联邦教科部部长夏凡（anneae schavan）指出，“《高校总纲法》的废除是高等教育领域自由与自治政策的体现”。德国高校自治的举

措便是在欧洲一体化进程与德国联邦制改革的交互下应运而生。一方面，这些内外因强烈撼动德国传统的高校领导模式，另一方面，高校自治成为德国高等教育制度变革的内在性诉求，最终促使向高校治理模式转变。以下两个案例分别从联邦州层面与单个高校层面展示制度变革的要义。
　　德国高校治理典型案例
　　2006年1月24日，北威州主管高等教育的创新与科研部出台《高校自治法》草案，3月7日，州政府内阁批准此法案，10月25日州议会通过并颁布，2007年1月1日正式实施。原先该州的《高等教育法》就此被取代。此法案对该州高校治理产生下列影响。（1）在体制上，高校只保留公法人角色，州政府宣布放弃对高校实施的业务监管，并把财政、人事和组织的决策责任以及大量的权限移交给高校，也就是说，高校成为州政府在高校除不动产之外所有权利与义务的法定继承人。（2）在人事上，高校可由此独自任命教授和聘用职员，教授与普通教学科研人员以及管理与后勤职员的最高上司不再是州主管高校的部长而是校长。（3）在财政上，州政府仍为办学主体，但学校在财政上应完全脱离州政府的财政预算，公共财政资助更倾向于与业绩挂钩；同时，高校可采用商业化财务管理，并可自主开发和利用各种途径引进资金，甚至可通过贷款来投资；由公开招标而争取到的科研经费可不用经州政府转手而直接注入高校；高校财务运作的框架由高校委员会来制定，州审计署行使监督权。（4）在管理上，高校可自由组建或合建企业，当然，州政府仍保留对高校实施法定监管的权力，一旦高校倒闭，州政府将保障所有注册学生完成学业，并接管所有在职员工。（5）在组织上，此法案在高校构造一个崭新且强大的领导层；校长委员会成员允许是校外人士；校长职业化；新设一个至少半数由校外人事组成的高校委员会，并赋予四大权力：确定高校战略方向，咨询校长委员会，监督高校的日常运作，监督、遴选与罢免校长委员会成员；高校委员会主席须由一名校外人事担任，成员由一个两名校务委员会成员、两名上届高校委员会成员和一名政府主管部门官员组成的遴选委员会决定，遴选委员会决定的人选须最终交由校务委员会和州政府主管部门认可，并由部长任命，每届为期五年；高校委员会的工作属义务劳动。 　　2007年2月14日，国立法兰克福大学校务委员会表决通过2008年1月1日正式转制为基金会大学。随后，主管高等教育的州科技与文教部把“对《黑森州高等教育法》修订的第四法案”送交州议会，9月27日表决通过。这场转制在高校治理架构上形成如下特点。（1）在体制上，高校摆脱双重角色，从而成为公法基金会，办学主体从政府转换成基金会，政府同时把对大学的业务监管移交给基金会，却仍保留对该校实施法定监管，基金会由此成为州政府对该校包括教授任命、职员聘用、招生以及不动产在内所有权利与义务的法定继承人。（2）在财政上，州政府仍把对该校的公共财政支持列入州政府财政预算并由州议会认可，政府的财政支持与来自企业与社会的捐赠基金一起注入基金会金库，校外捐赠基金可不用经州政府转手而直接注入高校。（3）在管理上，高校采用企业化财务管理，并可自主开发和利用各种途径引资，也可自由组建或合建科研院所、教学机构甚至企业。（4）在人事上，基金会取代州政府与该校所有职员构成劳资关系；教授由大学直接任命，但仍为公务员。（5）在组织上，基金会大学领导层由四部分构成，即由11位校外人士所组成并由州政府相关主管部门四年一届任命的高校委员会、由市长和校长以及主要捐赠人组成的并由校长兼任主席的基金会理事会、校务委员会、校长委员会。
　　高校委员会二十年历程
　　法兰克福大学的转制从酝酿起便引发广泛争议，对捐赠者的权力向高校日常生活的渗透，工会与学生组织忧心忡忡㈣。争议焦点也逐渐汇聚在高校委员会这一内部高层权力机构上。从该校治理架构中不难看出，高校委员会事实上已成为学校内部权力的中心。而在北威州，对高校委员会的质疑此起彼伏，甚至视此举为违宪。该州科技部（主管科研与高教）前任副部长利伯（wolfgang lieb）撰文指出，在人们的观念中不时会杜撰一个政府业务监管高校之假象，如今，一个虚拟的政府业务监管被一个真实的高校委员会业务监管所取代，而真正由高校所有成员按一定比例组成的校务委员会却徒有虚名。显然，《高校自治法》使高校委员会既削弱为连接社会纽带的

校参议委员会，又架空历来作为高校最高权力机构并对校长具有监督效应和选举与罢免权力的校务委员会，高校委员会事实上彻底取代州政府主管部门，一跃成为校长的顶头上司。校务委员会不允许参与校长的选拔，而只能对当选的校长进行程序上的确认。高校委员会之于校长不仅是咨询与辅佐，更近乎一种绝对权力。
　　通过上述两个案例，我们可归纳出高校委员会三大特点：成员以校外人士为主；主席须由一名校外人士担任；与之对应的校长应该是个职业化的校长即学术经营者。
　　从90年代末开始，各联邦州先后多次修订各自高等教育法。引发修订浪潮的是1998年删除有关高校内外部组织和管理的条例的《高校总纲法（第四次修订文本）》以及波罗尼亚进程。1997年11月10日，德国高校校长联席会议发出关于“高校组织与领导结构”的建议，首次提出设置高校委员会方案。伴随着联邦制改革以及《高校总纲法》的终结，各联邦州又掀起一股“高等教育法”修订潮。修订后的各州高等教育法，高校领导机构一栏中赫然出现一个崭新名词：高校委员会。这一提法最早于1993年出现在萨克森州。目前，除不莱梅州之外，德国各联邦州均已在各自高等教育法中列有设置高校委员会或类似机构的条款。自2009年起，德国学术基金会联合会每年组织一届高校委员会论坛。今年论坛将于10月23日在柏林召开，主题为“高校教学战略”。
　　2012年1月，包括慕尼黑大学、柏林理工大学、慕尼黑理工大学、汉堡大学、波恩大学、科隆大学、莱比锡大学、耶拿大学以及法兰克福大学在内的德国40多所高校的高校委员会主席，共同签署题为《作为高校自治机关的高校委员会》宣言，核心观点即为：要是取消高校委员会，监管高校的权限便会重新落入州政府手中。宣言强调高校委员会的决策权与监管权，但拒绝执行权。高校委员会此番首度在全国范围内携手亮相，是对经验的总结和对未来的展望，更是对其存在的辩护以及对其职权的捍卫，却无以化解其固有的双重困境，即与国家主义和学术自由的对峙。
　　颠覆国家与高校间关系
　　与美国高校不同，由于德国高校普遍具有公法人地位，高校因而不设董事会。作为高校最高权力机构，校务委员会制定各种校内规章制度、学校发展战略、机构设置、人事任用、财务收支以及推荐与选举并罢免校长委员会成员。高校参议委员会并不参与学校具体事务，成员均为校外人士，工作性质为义务。作为高校与社会的桥梁，高校参议委员会以公民代言人的身份对由税收建设并供养的高校实施监督，从而彰显高等教育之公益性。
　　高校委员会的组成类似于高校参议委员会，几乎一概由校外人士组成，但其设置初衷是构建一个高校与政府的协调机构，可谓制度创新㈣。其拥有的四大权限，高校参议委员会无法企及。时任德国高校校长联席会议主席兰德弗里德（klaus landffied）一语道出真相，设置高校委员会旨在为高校提供“一个摆脱国家持续与直接的干预并增强以学术质量为利益的机构自治之可能性”。由此，高校可彻底摆脱国家机器与公法人双重角色，从而使国家与高校的关系被彻底重新定义。这种具有颠覆性的国家与高校之间的关系迫使国家作为办学主体渐渐隐退。高校可独立制定战略与发展计划，尤其在财政和人事上充分展现自主。
　　较之高校参议委员会，由学校所在地区的利益集团代表所组成的高校委员会不仅是个参议机构，还是一个表决与决策机构。它既彻底取代高校参议委员会，又架空历来作为高校最高权力机构的校务委员会。这些每年被召集来校召开若干次例会的高校委员会成员，要么热衷于此项职责，如法兰克福大学高校委员会主席、德意志银行前任总裁布罗尔（rolf breuer）每年累计花费三个月时间投身高校委员会事务，俨然扮演该校最高行政长官角色；要么对高校内部事务近乎一无所知，成为非利益攸关者，他们只能在听取校长一面之词的基础上作出表决与决策，这无疑强化了校长的权力。后者显然更为普遍。可以断言，团体大学正转向校长大学。于是，在校长与ceo、高校委员会与董事会、高校与企业之间，泾渭难分。高校委员会一方面强化高校与地方的关联，另一方面激化高校上层行政领导与高校基层民主自治之间的张力。代表全校职工利益的人事委员会就自怨自艾地认为被边缘化了。今年1月中旬，就职仅一年半的汉诺威应用技术大学校长凯考-魏尔（rosemarie kerkow-weil）以及校长委员会的其余三人被校

务委员会罢免，在该校所在的下萨克森州尚属首例。罢免的缘由是校领导行事风格不好，如缺乏合理的沟通以及透明的决定。而该校高校委员会却力挺该校长。在校务委员会与高校委员会的对峙中，凯考-魏尔女士最终妥协，与另两位副校长一起辞职。该事件虽以校务委员会取胜而告终，但高校委员会的对峙力却不容小觑。 　打破行政与学术间平衡
　　据一项欧美高校自治比较研究，欧洲大陆的大学管理层受制最大的势力是政府和教授。与洪堡的“科研与教学相统一”办学理念相对应的高校管理机制是教授治校。如洪堡在《柯尼斯堡计划》中所言：“自由不可或缺，宁静有益无害，大学外在组织均以此为依据。”为捍卫这份自由和宁静，教授在大学体制内部占据主导地位，尤其是在作为高校最高权力机构的校务委员会中占有绝对优势，学生、普通教学与科研人员以及行政与后勤人员等群体所拥有的名额累加起来还不敌教授，而且，这种优势是以法律形式（高等教育法）来规制。何况，讲座制教授以《基本法》中的“学术自由、科研自由、教学自由”为依傍，合法地抵御各种介入或干预，包括行政与司法，每个教授事实上都在打造自己的“专业小诸侯国”。
　　因为校长由被教授掌控的校务委员会遴选产生，而教授的学者与公务员双重身份兼有学术自由禀赋与国家主义性质，所以整个高校领导层被置于政府的行政力与教授的学术力双重制约下。通过设置高校委员会，校长试图提升高校内部的可调控性，从而至少可以治理人事效能问题，也可降低高等教育国家主义所带来的官僚成本，并最终实现高校自治之梦想，更意在增加自身在权力制衡中的砝码，并逃脱校务委员会对校长实施的绝对掌控（动用选举与罢免权）。但问题实质恰恰在于，高校毕竟与一般组织不可同日而语，作为以“探究博大精深的学术”为立身之本的学术共同体，学术自由便是组织存在的唯一合法性，教授则为合法性的唯一代言人。如今，高校委员会替代州政府高等教育主管部门成为教授的雇主，在教授与高校委员会之间形成不平等的权力关系。高校委员会一旦试图打破学术力与行政力之间的平衡，必然遭遇教授群体的强烈反击。
　　2007年夏天，就在州议会为法兰克福大学转制而表决通过修订“高等教育法”前夕，法兰克福大学法学院全体教授（2票反对1票弃权）在作为德国高校教授行会的德国高校联合会的会刊上发表公开信，旗帜鲜明地呼吁，大学不是企业，大学不需要高校委员会，并对学术自由的终结而忧心积虑。该事件既可视为来自高校基层的抗议，亦可看作教授作为高校权势群体的力量展现。而上述汉诺威应用技术大学事件中，罢免校长的主导势力亦为教授。恰恰在该校所在的下萨克森州，2002年出台高等教育法修订版引发“违宪案”。可见，学术权力与行政权力间稍有失衡便会点燃涉宪的司法纠纷。
　　对学术自由的侵犯，另一方面表现在高校委员会的引资角色上效仿美国高校的募款俱乐部，尽管引资的成就差强人意，尽管高校委员会的组成中经济界成员在数量上并非绝对强势。下萨克森州“高等教育法”的修订说明中强调指出，设置高校委员会旨在“给高校注入来自校外的额外的经济活力”。争创世界一流大学使高等教育质量竞争愈发成为科研的拼斗。为追求卓越，高校刻意追逐横向课题经费，于是，放逐的不仅仅是人文科学，更有学术自由的精神。然而，公共财政支持毕竟有限，可竭力挖掘的显然是横向资助经费，这无疑导致学术研究受制于企业逐利取向，并危及大学批判性社会角色。这类现象在医学和药学研究领域尤为普遍。
　　枉然修正学术个人主义
　　设置高校委员会是德国高等教育从管理走向治理的尝试，意在摧毁的是事无巨细的国家主义对高校的束缚。在联邦制的德国，国家即州政府，是通过相关的职能部门对高校实行监管，而这类监管并不涉及高校教学与科研的具体内容，国民也从未赋予政府以监管高校业务的权限。高校教学与科研以及教授的选拔和校长的遴选，是这些高校最为本真的内部事务，政府历来难以插足，联邦德国《基本法》（第5条第3款）更是责成政府保障高校的“学术自由、科研自由、教学自由”。诚然，每一次改革均须付出一定的成本，这就需要在收益与成本之间寻求权衡。在高校领导层增设高校委员会固然是克拉克（burton r.clark）的经典三角协调模型的现实注脚，然而，理想与现实之间难免有所错位。一方面，国家主义虽积弊重重，但旗帜鲜明

提出“学术自由”的洪堡，其对柏林大学的构想便带有浓郁的国家主义色彩。另一方面，以学术自由这个成本来获取高校自治这个收益，这种改革终究得不偿失。在一个学术共同体，教授因知识的贡献而获得的认同与尊重，因而，所谓的“学术个人主义”所造成的消极因素要远远小于其积极意义。何况，在社会学家卢曼（niklas luhmann）看来，任何试图以行政手段来修正这种“学术个人主义”的措施均为徒劳。
　　自由既指“为学术而生”者所尽的职业伦理义务，也指落实在高校教学与科研人员及其学生个体身上的自主权利。高校每个成员通过对学术、科研、教学的自觉、自主与自律从而达到对高校自治，并渐臻个体的自由与社会的民主。基于学术自由的高校自治由此能够在一定程度上消弭学术力与行政力的对峙。可以说，学术自由既是科研自由和教学自由的根本，也是高校自治和教授治校的前提。当然，过于理想的设计往往首先被现实所击碎。首先，抗衡校长行政权力的不仅仅是教授的学术权力，教授须与高校其他人员，如普通科研与教学人员、行政与后勤人员以及学生，共同构筑利益联盟。其次，这些高校群体之间隐藏着盘根错节的利益冲突。再次，教授与教授之间的非学术内耗往往令人触目惊心。2007年，两位教授出版的《“恶行”教授：高校幕后的懒散》一书把内幕披露得入木三分。而时任德国联邦教科部部长的夏凡、时任德国联邦国防部部长的古滕贝格男爵（karl-theodor zu guttenberg）和时任欧洲议会副议长兼德国自由民主党欧洲议会党团主席的科赫一梅林（silvana koch-mehrin）因博士论文被定性为剽窃并被剥夺博士学位相继黯然引退，则将讲座制教授的专业诸侯角色诠释得淋漓尽致。
　　正因为讲座制教授，这三位政要的博士学位论文所存学术失范（或引用失当或抄袭无惮）未能被及时发现并更正；也正因为学术自由，所涉各所高校可以置任何质疑于不顾，对其博士学位论文展开的鉴定与判决均在校内实施，剥夺博士学位的权利也永不失效。古滕贝格事发以后，德国国家学术委员会于2011年11月出台题为《对攻博质量保障的要求》的文件，内容包括博士生指导、评分标准以及应对学术不轨等。其中有这么一句话：“如果学术机构对自身的质量与评价准则拥有足够的信心，那么，它可以为必要的自由抵制强大的外部检测与标准制定，以捍卫自身的质量与评价准则。”学术自由可谓颠扑不破。 　高校治理在夹缝中演绎
　　毋庸置疑，在当下全球化、信息化、知识化浪潮席卷之下，德国高等教育正陷入交互发展的境遇，即对内通过“卓越计划”与教学质量协定以提升高校科研与教学竞争力，对外通过高校协定与国家奖学金以扩大招生与促优。传统的高等教育领导模式正遭遇强烈的挑战。在此意义上，尤其是在制约国家与教授这两大权威方面，设置高校委员会的积极意义无可辩驳。而就在最早设置高校委员会的萨克森州，该州主管高等教育的学术与艺术部前任部长迈尔（hans joachim meyer），最近撰文对其必要性提出质疑，尤其针对德国40多所高校的高校委员会主席共同签署的宣言——《作为高校自治机关的高校委员会》。今年6月，汉堡市教科署已向议会递交高等教育法（2003年版）修订草案。该草案的最大亮点在于强化校务委员会的权力。譬如，今后将由校务委员会而非高校委员会来决定校长人选，两个委员会共同来决定高校发展规划。此举无疑是对高校委员会积弊的充分认识与必要修正。而近乎同时，北威州主管高等教育的科技部出台了修订2007年实施的《高校自治法》的方案，并获得州政府认可。尽管前任部长平克瓦尔特（andreas pinkwart）作为该法发起人宣称该法成效显著㈣，相关利益者却各执己见。修订方案要求各高校为所获得的公共财政支持递交工作报告，详述预算与人事计划。高校校长拍案而起，认为这是一种倒行逆施，政府试图重新全面掌控高校。其实，高校校长的愤怒另有隐情，即州政府有意强化校务委员会的权力。不言而喻，由教授主导的校务委员会被视作学术权力的代表，是以校长为首的行政权力的最为强大的制约因素。如今，德国经济与社会科学院系联席会议也呼吁增强院系层面的自主权。
　　在高校自治与学术自由之间，高校治理总是难以左右逢源。如何既实现高校自治，即把政府对高校的行政力转移到高校内部，又成全学术自由，即保障教授与教师的学术、科研与教学自由，是横架在德国高校治理面前的两难困境。试图

化解这两难困境，德国高校近来涌现一系列强势校长，如被汉堡大学560名教授中120余名集体炮轰而悻然离职的前任校长奥维特一库尔兹（monika auweter-kurtz），柏林自由大学前任校长、汉堡大学现任校长伦曾（dieter lenzen），法兰克福大学前任校长斯泰因贝尔格（rudolfsteinberg），以及上述提及的汉诺威应用技术大学前任校长凯考一魏尔。对于高校成员尤其是教授来说，这些强势校长既可爱又可憎。可爱之处在于，这些校长为学校赢得可贵的外部资源，比如经费、项目、声誉，而使高校发展不再依附于政府的恩施。可憎的是，这些校长多多少少侵犯教授固有的强势利益，危及教授权威，触犯学术自由。教授的这种态度在高校校长排行榜上一览无遗。德国高校联合会每年推出榜单，在对18项校长特征评价中，“尊重学术文化的异质性”平均得分列为倒数第六，然而，其重要性却高居第二。
　　当然，高校委员会背后的经营主义理念存在不可轻视的隐患。面对作为准公共产品的高等教育，尤其是面对国立大学的供给，设置高校委员会显然模糊公共利益与私营利润的界限，校长俨然化身为学术经营者。至于设置高校委员会是否力图诠释《美国大学的重构：市场精灵和使命中心》一书的核心观点，即作为学术机构，大学不可忽视市场的作用，其面临的挑战是学会如何利用各种市场力量来更好地服务于公共利益，尚需时间来确证。何况，任何政府监管缺位的高校自治最终只能把高等教育推向自由放任主义的漩涡或“学术资本主义”的陷阱。总之，“学术自由、科研自由、教学自由”是一根绝不可触犯的制度性底线，即便高校治理在高校自治与学术自由之间畏首畏尾地演绎。