能源生态化的进程不仅要依靠政府的职能以及能源企业的责任，公众参与也同样重要。文章结合国内外有关情况，对公众参与在能源生态化进程中的作用作出了初步的探讨，从能源环境社会性的内在需求以及如何提升政府决策品质对公众参与能源生态化的正当性进行分析，总结了公众参与能源生态化的基本模式，并且对公众参与能源生态化的路径做了较为全面的分析，并提出对策。
关键词： 能源生态化; 公众参与; 能源环境; 能源法
中图分类号：df 467文献标志码：a文章编号：1671623x(2012)03006704
随着能源环境问题的日益严重，能源法开始了它的生态化进程。与传统的能源法相比，生态化能源法采用的是生态系统观、整体观的调整方法，不仅仅关注人类自身的生存与发展，还重视自然环境的保护和优化，即将引起各种能源环境问题的行为也纳入到能源法的调整范围之中。当然，能源法生态化并不是能源法与环境法的生硬结合，而是能源环境问题发展到一定阶段，内外因共同作用的结果。［1］公众参与原则早已在环境保护领域全面确立起来：1972年的《人类环境宣言》及其后的许多国际环境法文件都曾强调公众参与在生态保护中的重要作用。而在最新的《中国能源法（草案）专家建议稿》中，公众参与原则也列入基本原则之一：“公众有权依法获得能源信息，参与能源决策、能源影响评价、能源价格听证等活动，参与和监督能源法律、法规与政策的实施。”这也就意味着，公众将有权通过一定程序或者途径参与能源公共物品供应、使用及其有可能带来的一切对生态环境造成影响的有关能源决策活动，使得该项决策符合广大公众的切身利益。WwW.11665.CoM［2］107随着“后京都时代”的来临，作为温室气体排放大国的中国深知自己在全球气候变化问题上的重要角色，提出加速能源法生态化进程的问题。然而，在步入利益多元化的当今中国，仅依靠政府机构的力量来推进能源生态化的进程是远远不够的，换言之，公众参与已成为能源生态化进程中不可或缺的力量。一、公众参与能源生态化的正当性分析（一）能源环境社会性的内在需求能源环境问题最初被认为是一个“技术问题”，然而随着“技术神话论”的破灭，人们开始从社会角度来探讨其更深层次原因。能源企业大规模的生产、使用和输出能源的高排放特性决定了其所肩负的“环境责任”重大，尤其是高危行业的大型能源企业在环保问题上的任何疏失将可能引起社会秩序的动荡和国际法律争端的发生。当能源环境问题被界定为一个社会问题时，对于解决问题的方案，人们会倾向于通过社会中具有不同偏好的人群讨论来获得。然而人群的个体差异性决定了偏好和利益诉求各有不同，即使最终都指向同一公共利益，但其产生的直接追求和具体形态却可能千差万别。在这种情况下，需要对利益诉求的渠道和表达方式进行整合，需要防止优势群体利用其占有的优势地位限制弱势群体的利益主张，使弱势群体的利益诉求及其表达受到阻滞。公众参与制度的建立，其目的在于通过一种渠道的构建，赋予社会成员尤其是弱势群体利益伸张的机会与权利，形成允许弱势群体的利益主张得以“面世”的体制性公众空间。［3］其正当性在于能够使能源环境问题得到社会充分讨论，全面兼顾社会基本价值的多样性，使能源环境这一社会问题得以和谐解决。（二）提升政府决策品质，对“政府失灵”予以矫正在能源领域，政府治理主要通过公共政策的运用得以实现，政府制定公共政策，实现公共资源的合理分配，其主要目的是满足利益相关人的需求。但政府本身并非一个超利益群体，其自利动机往往使其在制定和实施公共政策时会偏离公共利益的轨道。公共权力的垄断会在公共管理和公共利益之间形成断层，其表达效果是有限的，这种表达机制实质上是对政府治理的一种否定，也增加了社会的不安定因素，只有提高公众参与度方可予以有效的矫正。能源环境是一个技术性很强的领域，全知的政府是不存在的。如果要获得所有全部的信息，并且具备判断全部信息正确性的能力，需要支付极其高昂的成本。政府在某些时候有限的知识和信息，使得政府的决策往往是在信息不对称或不完备的状态下进行，这直接影响到其决策的正确性，影响到能源政策、能源立法的形成与实践，其结果便是所谓的“政府失灵”。由于“政府失灵”的可能存在，使得能源法体系必然要引入公众参与机制，以此克服“政府失灵”带来的不利影响，成为必然之选。二、公众参
与能源生态化的基本方法笔者认为，公众参与能源生态化的基本方法至少应当包括以下三个方面。（一）能源环境信息向公众披露公众参与能源环境信息披露的依据是公民的环境知情权，即每个公民对政府或企业所持有的涉及社会公共利益的能源信息拥有适当的获得利用权。环境信息披露的主体，理论上应该包括一切实施环境行为的主体，尤其是当主体行为对环境造成了危害或本身有责任履行环境保护义务的时候，任何权利人都有权要求行为主体披露行为产生的影响及后期处理。对此，我国已有相关的法律规定，包括：2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中规定，企业要公开环境信息，对涉及公众环境权益的发展规划和建设项目，通过听证会、论证会或社会公示等形式，听取公众意见，强化社会监督；2008年5月1日起施行的《环境信息公开办法(试行)》中强调政府和企业的环境信息公开范围、程序、方式和相关责任，公民、法人和其他组织对违反该办法的行为可以向上级环保部门举报； 最新的《中国能源法（草案）专家建议稿》第78条提出“能源企业与重点用能单位应当定期向环境保护行政主管部门报告环境保护绩效，并向社会公布……”（二）政府、能源企业与公众签订环境保护协议《中国能源法（草案）专家建议稿》第78条：“能源企业与重点用能单位应当与当地人民政府签订环境保护目标责任书，或者与当地居民签订环境保护协议……”环境保护协议是指政府与个人或个人与企业之间就环境资源使用权的确定和转移、环境行为的效果、环境损害赔偿及其他有关环境保护事项达成协议，用以确定各方当事人在环境资源使用和环境行为实施中的权利义务。这是一种具有成本效益的环境管理方式，1964年，由日本首先采用，美国、欧洲、加拿大、澳大利亚等国家也相继采用。实践证明，这是一项非常成功的环境政策手段和措施。［4］环境保护协议制度的优越性在于：其一，通过环境保护协议使当事人明确自己的具体环境权利义务，从而引导、规范其环境行为；其二，将模糊的环境保护理念具体化，将环境保护法定扩展至约定，节约了政府的行政成本和法院的诉讼成本。在我国目前能源立法中，仅仅尚未提及政府与公众之间的环境保护协议问题，笔者认为，政府作为能源环境制度的主导者，如何通过环境行政协议的方式实现有效的公众参与，这一问题亟待解决。（三）公众参与能源决策权与公众能源环境权益的救济权能源决策涉及公众利益，应保证给予每个公民参与涉及公共利益能源决策的机会。与此同时，当涉及公共利益的能源环境权益受到侵害的时候，应当使公众有效通过司法或行政程序，获得补偿和救济。1996年《国务院关于环境保护若干问题的决定》强调：“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为。”2002年《环境影响评价法》对公众参与的主体范围、程序和形式、组织召集人、对公众参与意见的处理等方面都作了具体规定。《中国能源法（草案）专家建议稿》第78条提出“能源企业对生态环境和公众健康造成损害时，应当承担停止侵害、排除妨碍和赔偿损失等责任。” 三、完善公众参与能源生态化的 （一）保持公众参与能源环境信息披露的适当性关于公众的环境知情权问题，学界均主张应“充分地保障”，对此笔者也保持认同。就能源领域而言，环境信息披露的方式究竟属于强制披露还是属于自愿披露，取决于是否涉及公共利益。但需要指出的是，我国目前立法对强制披露的边界问题尚未作出明确的界定，这就必然会导致实践中的不确定性。而能源环境问题的公众覆盖面大，破坏性强，引起的社会震荡极大，对此笔者认为，能源环境信息披露所引发的社会后果是否可控是必须要考虑的因素之一。从实际情况来看，如果个体环境行为模式比较单一、影响不大，是没有强制披露的必要的。同时，能源环境领域专业性很强，公众对相关信息和数据的解读必须具备相应的专业知识，否则容易形成误解，造成不必要的恐慌。而我国普通公众对专业的环境管理和污染防治知识是缺乏的，政府表达环境信息的专业性也有待加强。因此，笔者建议能源环境信息的披露必须经过充分论证，能源企业的环境信息涉及社会公共利益的，应报由政府论证后采用审慎原则决定如何公布，这就加强了政府的能源环境责任。毕竟环境信息披露是一项高成本的制度，而社会成本是必须考虑的事项。（二）增强能源环境
公益诉讼的落实能力公众对环境违法行为的举报和建议如果沦为一种摆设，则公众的参与意识就会越来越淡薄。要激励和保证公众的参与热情，就必须赋予公众环境诉讼权。［5］就能源环境领域而言，公益诉讼有利于将环境纠纷解决纳入法制轨道，避免公众因环境纠纷而动辄走上街头，减少社会不稳定因素。在我国，公众提起环境公益诉讼有着特殊的困境——有关环境公益诉讼的立法缺位、原告主体资格的认定仅限于“与案件有直接利害关系”、诉讼费用问题、环境公益诉讼期长、与诉讼时效形成矛盾、能源环境诉讼案件的专业性对司法审判能力提出了新的要求等等。笔者认为，关于能源环境公益诉讼制度，首先应置身于环境公益诉讼的框架下落实和完成，鉴于其特殊性，应在制度设计时主要从三个方面考虑。1.扩大原告主体资格将环境公益诉讼主体的资格由“与案件有直接利害关系”扩大到“任何人”。这里需要强调的是，适格原告的判断标准在于单纯的社会公益。［6］ “任何人”是指任何公民、法人、公众团体、国家机关，即使与环境损害无利害关系，只要是 以救济公益为诉讼目的，就可以对已经或者可能存在的能源环境损害提起诉讼。2.设置必要的前置程序如前所述，能源环境问题具有社会影响力大、成本高、专业性强的特点，假如允许原告主体随意起诉，必然会导致滥用。设置前置程序，允许公民、法人、社会团体等，经过调查发现处于继续或者连续状态的污染环境或者破坏生态的行为，可以向其调查认定的侵害环境公益行为人发出书面通知，要求停止环境侵害行为，排除危害，并采取有效措施恢复原状，也可以向环境保护行政主管部门提出书面举报，建议其依法履行查处职责。［7］这种前置程序的设计，目的在于尽可能在诉讼前将起诉事由消灭，同时也实现了环境公益诉讼的目的。3.诉讼费用规则向原告倾斜能源环境公益诉讼的原告所要面对的往往是无论社会地位还是经济实力均优越于自己的政府机构或者能源企业，按照现有的规则，假如原告一方败诉，将承担全部的诉讼费用，这显然会给原告方带来巨大的经济压力。因此可以考虑实行环境公益诉讼缓缴或减免制度，即假如原告方败诉，可缓缴诉讼费用或无需交对方的诉讼费用。四、结论能源法律制度的生态化变革同时也意味着一场深刻的生产、生活、消费方式的变革，是一次价值观的革命，公众是否认识、愿意接受并积极参与是实施变革的必要条件。［2］107公众参与能源环境保护，加强公众在能源环境责任中的作用，这已然成为解决环境问题的一个必不可少的重要环节，因为没有任何政府或者能源企业可以比公众本身更关注和了解环境利益。
［1］蔡守秋,王欢欢.论中国能源法的生态化［r］∥2008年中国能源法研究报告.北京：法律出版社,2009：311.
［2］赵爽.能源法律制度生态化研究［m］.北京：法律出版社，2010.
［3］晋海.公众参与：环境行政的必然趋向［j］.学术界，2006（4）：212—215.
［4］阳东辰.公共性控制:政府环境责任的省察与实现路径［j］.现代法学，2011（3）：73—81.
［5］邓小云.公众参与：生态城市建设的有效路径［j］.东岳论丛，2010（2）：167—170.
［6］宋晓丹.我国环境公益诉讼制度建立的路径选择［m］∥吕忠梅，王立德.环境公益诉讼中美之比较.北京：法律出版社,2009：31—51.
［7］别涛.环境公益诉讼的立法构想［j］.环境经济杂志，2006（1）：32—35.
