车事故”作为一个典型范例，大众传媒报道、公众情绪反应和概率忽视等因素综合促成的公众风险恐慌，需要政府审视网络言论自由的界限、以风险信息披露为基础的风险沟通制度，并建立一种以技术化、专业化和规范化为基础的风险管理制度。
　　[关键词]风险恐慌；动车事故；社会法学
　　[中图分类号]d922.58　[文献标识码]a　[文章编号]1004－518x(2012)06－0166－05
　　彭飞荣(1974－)，男，中国计量学院法学院讲师，法学博士，硕士生导师，主要研究方向为经济法、社会法；
　　杨梦(1988－)，男，中国计量学院法学院硕士生，主要研究方向为经济法。(浙江杭州　310018)
　　本文系教育部项目“知识产权质押融资风险控制问题研究”(项目编号：12yjc820081)、浙江省标准化与知识产权管理人文社科重点研究基地和浙江省哲学社会科学重点研究基地产业发展政策研究中心资助项目(项目编号：sipm2116)、浙江省重点软科学研究项目“重大经济活动知识产权审议制度研究”(项目编号：2011c25031)、中国计量学院校重点建设课程“经济法”的阶段性成果。
　　一、问题的提出
　　检索社会法学理论的相关文献，大部分学者的研究重心放在社会法的概念界定、调整对象、理论源流、法律体系、社会权、与相关法之间的关系等方面。从方法论上看，这是一种传统的也是主流的研究进路。它的基本套路是试图先廓清理论的界限，然后再将各种社会现象按图索骥地涵摄到该理论范畴和框架之下，以形成一个逻辑上比较自洽的、严密的部门法体系。WWW.11665.coM但要达到此目的，实际上存在诸多限制条件，比如，要求社会关系清楚明了，社会性质高度同质，法律关系清晰，社会事实明确，便于理论的抽象和归纳。然而，在当前中国社会作为一个复杂的且功能分化的社会前提下，这种绝对的“完美主义”要求一点也不现实。结果是很多社会法学理论研究缺少实践支撑，变成一种严重脱离实际的“空转”理论。考虑到这种情形，尤其是中国复杂社会条件下带来的风险社会背景，我们可以尝试另外一条路径，即从社会现象入手，运用多学科的理论与方法进行综合分析，然后上升到社会政策和社会立法，不断累积相应的社会治理规则和规范，以逐步完善社会法学理论。作为这种思路的注脚，本文努力提供一个有益尝试。
　　鉴于社会法目前还处于初创阶段，很多观点纷争不休，笔者赞同美国学者海伦·克拉克所持的广义社会法观点，并在此学术脉络下展开本文的探讨。在其所著的《社会立法》一书中，克拉克所提出的“社会法”定义被广为援引。她指出：“我们今天所称之‘社会法’，这一名词的第一次使用与俾斯麦的贡献有关，他在1880年代曾立法规定社会保障，以预防疾病、灾害、残废、老年等意外事故。其立法意义上一是为了保护在特别风险下的人群利益，另一方面是为了大众的利益，我们今天使用这一名词必须包括这两个方面的意义。”由此可见，在美国，人们对社会法的认识不再局限于其对特殊人群的生存保障，其还被提升至整个“社会安全网”的高度来理解。之所以如此，主要是因为19世纪末的美国正跨入风险社会，社会各个层面正面临着各种风险的考验，社会法则是回应这种挑战的产物。
　　如今，我们也正面临着19世纪末的美国的相同命运。社会法学研究理应关注中国现代化进程中所产生的诸多社会风险，尤其是各种科学技术的应用所带来的风险问题，为政府部门借鉴，以提高其在现代性条件下的风险管理能力。
　　众所周知，“7·23”甬温线动车追尾事故导致巨大灾难，也引起公众对动车安全的风险恐慌。两个月之后，与此相似的“9·27”上海10号线地铁追尾事故更是让人们对现代列车技术与管理产生“无边的恐惧”。当下，对出行人而言，面对动车、高铁和地铁，乘还是不乘，居然成了一件相当危险的事情；而对政府来说，则提出了另外一个重要问题：在风险社会背景下，政府除应密切注意公众的意愿，降低其真正遭遇到的现实化风险外，还应如何有效驱除毫无根据的风险恐慌，不受简单的民粹主义影响，以节约不必要的社会预防成本。
　　二、公众风险恐慌因素之分析
　　坐在现代技术文明的火山口，欲求医治公众风险恐慌，找到德国社会学家贝克所定制的那种“解毒剂”，需要我们拓展新的思考路径。其中一个重要方面，是必须重新认识并界定动车事故的性质。依据当前一些流行的风险理论，我们可将其定性为一起风险事件，而非人

普遍认为的那样，是一个纯粹人为的安全责任事故。用更严格的风险术语来说，这次事故是一个发生概率相对较低(因雷击引起)、但后果较为严重(39人死、192人伤)的风险事件。世界范围内，类似的情形还有很多，比如英国的疯牛病事件、美国的9·11事件、日本福岛核危机事件。它们所具备的典型特征是，相比于吸烟、醉驾、癌症、艾滋病等高概率的风险事件而言，其发生的频率要低得多，但由于它一次性的、可怕的糟糕后果，反而更容易引起人们的极大关注和风险恐慌。
　　在传统的风险认知观中，学界通常假定人们面对一起风险／危机事件，往往会做出理性判断。事实上，这种观点的有效范围仅在简单社会条件下起较大作用，因为在这样的社会中，人们获得新信息的认知渠道，主要还是依赖个人过往积累的社会经验或者面对面的互动交往方式。而在作为一个复杂的且功能分化的现代社会中，随着时空的分离，所发生的事情我们可能难以再像过去那般亲历亲为参与其中。对信息的捕获，部分依赖于个人日常经验，部分取决于教育状况，更多则来自报纸、杂志、网络、电视等大众媒体。诚如德国社会学家卢曼所说，我们对世界的认知，很大程度上是借由大众媒体的“眼睛”来观察。动车事故之所以成为社会舆论的焦点和中心，依赖的恰恰是网络微博对消息的传递和转发，以及电视、报纸等媒体跟进结果。
　　因而受此观察“媒介”的限制，公众想要获得有关动车事故的确切信息和真相，大众媒体客观、真实的报道就显得非常重要。不过，众所周知，大众传媒既是报道，也是娱乐，一方面它们要报道一些事实，告诉我们世界现在正发生什么；另一方面，它也必须要有足够的吸引力，能抓住公众眼球和内心，以引起关注。用新闻界的一句名言来说，就是“流血的新闻上头条”。在实际报道中，出于新闻的宣传效果和彼此的竞争压力，大众传媒可能存在这样一种倾向：人们喜欢什么，就报道什么；人们偏爱怎样的报道方式，就采取怎样的方式。报道中视角冲击、夸张其辞，甚至危言耸听都成了“家常便饭”、必要的叙事策略，以至于每一件事都可能偏离客观事实。结果是事故的新闻价值，不一定是因其严重性，而在于是否惊心动魄或者激动人心。从实际情形来看，动车事故的死亡人数、惨烈状况、政府说法、小道消息、爱心传递、国际观察等能够刺激公众心理恐惧感的因素都成为报道的重点。如此一来，公众风险认知上容易产生偏差，出现过度恐慌，甚至恐惧。 们也不能一味地将公众风险恐慌的责任推给大众传媒。这是因为公众风险认知本身也可能存在一些问题。很多人认为，现实生活中，大多数人乘坐动车(高铁、地铁)时都会奉行“安全比遗憾更重要”的法则，但这只是表面现象。实际上，在事故发生前，公众更喜欢关注动车所带来的效益，比如动车时速、舒适程度、路线安排等等；只有当事故真的发生之后，他们才更在意安全问题。这种事故发生前后不一的风险态度，至少表明，公众风险认知并不完全融贯、理性，风险恐慌的背后隐含着更为深刻的心理根源。这一方面是因为公众摆脱不了“有效启发”(availability heuristic)的影响。依据诺贝尔奖获得者丹尼尔·卡尼曼等人的认知心理学研究成果，人的认知易受到思维捷径(如直觉、偏见、情绪、本能)的支配。比如，一个人如果能够很容易地回忆起最近发生过的事情，那么他／她会倾向于该种情形或者类似事情更可能发生，尤其是那些轰动的、引人瞩目的，或者个人经验上较为深刻的事件。想想中国的那句老话，“一朝被蛇咬，十年怕井绳”，我们就能够理解“汶川大地震”之后，有关县城是异地搬迁还是原地重建的争论，大多数汶川本地人强烈要求搬离的举动，就充分说明了这点。与此类似，公众面对动车事故时很容易受到其大脑中长期熏陶的各类惨烈事故影像控制，加上大众传媒那种新颖的、轰动性的、强烈感官冲击的报道，甚至一些受过较强专业训练的专家／学者都难免产生认知偏差。
　　另一方面，绝大多数公众面对风险事件时，更偏好其后果而忽视概率。也就是说，公众喜欢以“安全”还是“不安全”来看待事物，而看不到问题的核心是危害的可能性，危害发生的频率，尤其是当对风险事件的判断伴有强烈情绪时更加如此。在动车事故中，公众展现出对负面后果的过度关注，而不是其发生的概率或者频率。由于他们强调糟糕的后果，结果是对个人和社会的严重曲解。比如，网民对铁道部新闻发言人王勇平在那种场合

或许不太恰当的，或许是过于个性化的言辞(如“信不信由你，反正我信了!”、“这只能说是生命的奇迹!”)表现出极端愤怒。这种集体情绪遮蔽了铁道部救援时负责任的态度，甚至对铁道部某些救援行为做出假想性解读(比如把为救援需要掩埋车头的行为看成是“毁灭证据”)。网络很快变成公众集体发泄、“泼污水”(比如网民围绕两岁小女孩伊伊救援工作展开的对铁道部的辱骂)的场所。“众口铄金，积毁销骨”，很大程度上，公众情绪对动车事故救援也造成一些负面影响。
　　三、政府应对公众风险恐慌的策略
　　大众传媒报道、公众情绪反应和概率忽视最终将政府的危机处理推入一种两难境地：如果他们否认事故的严重性，很可能失去民心和公信力，危及治理权的合法性；但要是他们承认事故的严重性，则无异于肯定了公众的风险判断，加剧其风险恐慌，同样使政府保护公民的能力受到质疑。要破除这种吊诡，政府需提高风险认知与管理能力。用17世纪荷兰伟大的哲学家斯宾诺莎的话来说，就是政府的最终目的不是用恐怖来统治或者约束，也不是强制人服从，恰恰相反，而是使人免于恐惧或者恐慌，这样国民的生活才有保障。
　　政府必须认识到，公众风险恐慌的实质是其对自身未来的某种焦虑和担忧，不仅仅是对动车事故的后果，还包括对当前一些不公平的社会现象，如高房价、高物价、上学难、看病贵、食品安全、官员腐败、资源垄断等民生问题的隐忧。公众真实意图也是希望政府能够在风险社会条件下建立一种长效的风险认知、治理与评估的预防机制，而不是等到风险或者危机事件发生后临时处置、草率应对；不仅要防范那些高概率、低风险的后果，也要警惕那些低概率、高风险的后果；不仅要处理好风险社会中可能发生的各种灾难性后果，也要理性地回应公众风险恐慌提出的各种挑战，提高现代化的风险管理能力。
　　(一)建立有节制的网络言论自由制度
　　在互联网时代，网络相比于报纸、广播、电视等传统媒体有着更多优势，尤其是网络微博、msn、qq等的广泛运用，一方面使信息传播更加快捷，另一方面也保持了更为充分的言论自由。不过，我们应注意，“网络共和国”中，言论自由是把双刃剑，它能揭露事物的真相，引导传统媒体的发展，但也能“以讹传讹”，加快谣言和恐惧感的扩散，助长社会形成一种怀疑和不信任的氛围，使人们不能专心面对社会面临的各种挑战。因此，有节制的网络言论自由实属必要。美国法学家桑斯坦指出，政府必须对网络言论自由保持适度的“寒蝉效应”。换句话说，政府如果严禁言论自由，人们都成了寒蝉，不敢说话，与自由相悖，不符合民主社会的精神；但如果完全不限制言论，人们就不会对自己网上的匿名留言负责，网络自由言论就会成为片面表现或者扭曲某人、某事的公共形象的工具，个人隐私和公共利益都有可能被无端践踏。从长远发展来看，政府应该通过网络技术手段，遏制网络言论自由的负面效应，正确引导舆论。
　　(二)建立以风险信息披露为基础的沟通制度
　　对于事故的原因，无论是铁道部官员最初认定为动车设备设计上存在严重缺陷，还是最近国务院事故调查组认为存在处置不力和安全管理等问题，其实都无法消除公众心头之惑。根本问题在于，动车事故风险恐慌也包括公众对动车(高铁、地铁)技术的恐慌、公众对动车技术安全性的怀疑和恐惧。事故发生前，与动车技术有关的一方(如设备生产企业、政府管理者、事故调查组专家)和公众之间缺少必要的风险沟通。对前者而言，他们可能更倾向于把动车安全看成是一件“技术活”，而忽略动车技术本身所具有的风险性因素，因为它涉及社会公共利益和公共安全，以及公众(尤其是乘客)的心理接受度。考虑到这点，在未来的动车风险管理中，政府有必要强制披露动车风险信息，尤其是那些涉及动车安全的技术性息、生产信息和管理信息，方便公众了解和监督，保障其风险信息知情权。
　　(三)建立以技术化、专业化和规范化为基础的风险管理制度
　　动车事故之所以被公众认定为责任事故，其中一个重要因素就是政府对动车安全管理不到位。也就是说，如今的动车运行仍具有传统意义上带有明显计划经济时代烙印的、政府主导型的非技术化、非专业化和非规范化的安全管理模式，而不是那种市场化高度要求的技术化、专业化和规范化的风险管理模式。很多政府机构和管理者缺乏必要的专业化知识和技能，动车设备与技术的研发单位

生产企业与管理者基于体制上的利益共谋和垄断，由政府一手包办的动车产品质量和可靠性认证制度，政府主导型的动车风险分散模式等等，这些都意味着动车运行管理必须建立一套不受偶然性因素影响(比如将动车事故归咎于雷暴)的安全和可靠性标准，并且这种标准还必须技术化、专业化和规范化，符合风险管理的基本要求，实现政府大包大揽的传统管理模式向现代的、以科学为基础的、对市场力量敏感的监管制度转变，以适应中国日益增长的社会和技术的复杂性。 四、启示
　　我国社会法学家王全兴教授曾在其论文中就如何研究社会法学，谈到这样一个朴实的真知灼见：在社会法的研究中，还有一个问题值得我们注意，新中国成立之后的法理学引进了“法律部门”这样一个概念，随后产生的事实是无论什么法律，都希望能够为自己争取一个独立部门法的地位。先不说法律部门概念作用的局限性，但独立法律部门的光环的确吸引了众多学者的研究精力，经济法的发展就曾经历并依然在经历这样一个痛苦的过程。在社会法的发展过程中，必要的学术争议是必须的，但是过分执著于概念的思辨，不去现实地解决相关问题，就会重蹈经济法研究的覆辙。
　　作为对这种见解的深化，强调社会法学研究要关注以及如何关注公众风险恐慌，考虑的就是在当前中国社会作为风险社会的背景下，社会法理论怎样与社会实践相衔接、沟通的问题。我们以“7·23”甬温线动车追尾事故为例来分析，其标本意义在于，一方面，它有助于我们理解当前其他类似事件，比如流感、核危机、食品安全等引发的公众风险恐慌问题；另一方面，有利于政府在转型中国的语境下重新审视风险与现代化之间的诸多关系。
　　就后者而言，长期以来，无论是学界、政府，还是公众，都存在这样一种认识倾向：只有发展现代化才能带领中国走向“强国富民”、降低饥饿贫穷、疾病灾害等风险的道路，而较少承认或者不太愿意从制度上重视现代化可能带来的各种新风险，比如环境破坏、自然灾害、生产事故、食品危机、物价飞涨、暴力拆迁等等。即便有些有识之士发现或者呼吁这一问题，但其意志或者声音很快又被传人中国的各种西方现代化言论和实践所动摇、淹没，因为西方发达社会的成功很大程度上依赖于现代化的力量。另外，我们还有这样一种观念，现代化带来的风险也是现代化本身所应付出的代价，并且信心满满地认为，这些代价随着现代化水平的提高，通过科学技术可以逐步消除。
　　这种风险与现代化关系的乐观见解，其实隐含了一个重要假设，就是中国现代化的发展轨迹与西方发达国家相同或者类似，因此如果我们以之为师，进行借鉴，就可以缩小社会差距，实现跨越，摆脱旧中国的命运，否则的话，我们就很难得出为何要使中国早日实现现代化的结论。认识到这点，我们的社会法学研究不仅要回到“社会事实本身”，同时也要注意避免堕入西方式的“现代化陷阱”。中国社会法作为社会政策与社会立法的最高概括，就是要绕过这一陷阱，真切地关注当下中国社会发生的具体实际的问题，从综合的视角进行分析，累积经验、规制和规范，以寻求相适应的风险应对策略。