中国历史上国家政权对土地的运作，本文认为自然属性十分明显的土地是被社会按照政治产品来运作的，并指出我国封建社会土地的所有权存在以下结构：由政权从总体上拥有的——土地一级所有权；由地主或自耕农拥有的——土地二级所有权，这就是通常所说的土地私有制的产权。进而研究了走向新中国过程中以及新中国成立后，土地作为政治产品运作的新情况，包括国家政权在不同阶段对农村和城市土地的配置方式、权利界定，以及由此产生的社会影响。
〔关键词〕 土地 ；政治产品 ；土地一级所有权 ；土地二级所有权
〔中图分类号〕c919 〔文献标识码〕a 〔文章编号〕1000-4769（2012）05－0122－07
孟德拉斯（h. mendras）曾说：“所有的农业文明都赋予土地一种崇高的价值”。〔1〕中国也不例外，费孝通指出：“我说中国社会的基层是乡土性的，那是因为我考虑到从这基层上曾长出一层比较上和乡土基层不完全相同的社会。土字的基本意义是指泥土。乡下人离不了泥土，因为在乡下住，种地是最普通的谋生办法。靠种地谋生的人才明白泥土的可贵。”〔2〕当城市文明兴起之后，又赋予土地一种新的极高的价值，这在当前的中国衍生出诸多问题，如政府征地、开发商拿地、农民失地等，所有这些问题都涉及到土地所有权的归属。
解决好农民与土地问题在中国历朝历代都是关系到王朝兴衰的大事。当前这一问题依然关系到国家安定、社会和谐与民生改善。正如毛泽东所说：“谁赢得农民，谁就会赢得中国；谁解决了土地问题，谁就能赢得了农民。”〔3〕
一、作为政治产品的土地
土地作为大自然的一部分，天然就是生产的要素。WWw.11665.CoM威廉?配第（william petty）早就说过：“土地是财富之母，劳动是财富之父。”〔4〕马歇尔（a．marshall）认为：“土地是指大自然为了帮助人类，在陆地、海上、空气、光和热各方面所赠予的物质和力量。”〔5〕1976年，联合国粮农组织制定《土地法评价纲要》时提出：“土地是由影响土地利用潜力的自然环境所组成，包括气候、地形、土壤、水文和植被等。它还包括人类过去和现在活动的结果，例如围海造田、清除植被，以及反面的结果，如土壤盐碱化等。”〔6〕
土地概念既具有两重性，土地的特性相应地也要从自然和经济社会两个层面来理解。从自然属性上看，土地具有四个特性：位置固定性；面积有限性；质量差异性；功能永久性。从经济社会属性上看，土地具有六个特性：供给稀缺；区位差异；变更困难；报酬递减；社会影响；所有权设定的人为性。对最后的所有权这一特性，萨林斯（m. sahlins）指出：“社会对自然的主宰，是受社会主宰的。”〔7〕循着萨林斯的观点，我们引入“政治产品”这一概念，以揭示自然属性非常明显的土地是如何被社会按照政治产品来运作的。
政治产品（political products）是当代政治科学中的术语，指政治输出的结果，用以满足社会需求。拉斯维尔（h. d. lasswell）把政治产品分为权力、财富、尊重、仁爱、技艺、启迪、福利和正直等八种基本的政治价值。彭诺克（j. r. pennock）把政治产品解释为政治行动的结果，包括安全、正义、自由和福利。阿尔蒙德（g. a. almond）根据政治系统所履行功能的三个层次，把政治产品划分为体系产品、过程产品和政策产品三个类别：体系政治产品包括体系维持和体系适应即秩序和稳定；过程政治产品包括政治参与、政治服从与支持及司法程序的公正；政策政治产品包括福利、安全和自由。尽管以上界定都未直接提及土地，但其中的“财富”、“福利”当然包括土地这一资源以及由其所带来的财富和福利。
为研究政治产品的运作机制，必须了解人类社会中实际存在着的三种生产性资源（如土地等）配置方式。一是经济市场，交易的特征是互惠性的利己，交易的媒介是等价物货币；二是政治市场，交易的特征是强制性的利己，交易的媒介是国家权力；三是道德市场，交易的特征是无偿性的利他，交易的媒介是内在化的良心。对于政治市场中的交易媒介，迈克尔?曼（michael mann）认为，国家权力由两个部分组成：一是专断权力，即不用与社会商量，用非常规的专断方式使用的权力，常用于镇压或者强制性的社会动员；二是基础权力，指的是国家渗透社会，在社会中合法地实施自己的政治决策的能力，它通过官僚系统，以常规化的方式运作。〔8〕将土地当作政治产品来运作，其实
就是运用国家权力来配置土地资源，以实现政治目标。
二、中国历史上土地作为政治产品运作概览
西周封建制度与宗法有密切的关系。周天子自称上天的元子（长子），上天付给他土地和臣民，因此得行施所有权。天子分土地臣民给诸侯或卿大夫。〔9〕《小雅?北山篇》说，“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣。”以土地为枢纽，凡授予土地者有权向接受土地者征收贡赋，反之，接受土地者有义务向授予土地者纳贡服役（包括兵役）。天子是最高的土地所有者，有权向每一个生活在土地上的贵族和庶民取得贡赋，也有权向接受土地者收回土地。行施收回土地权，依靠武力和刑法。行施取得贡赋权的方法是：庶民助耕公田；诸侯采邑主朝觐贡献。〔10〕《诗经》中，助（耕公田）法与彻法都出现过。在彻法下以家为授田单位，每人可能终生只受田一次，长期在这块土地上耕作，这便接近私产制度。父亲死去，儿子向政府申请土地分配时，为了行政上的便利，很可能就将这块土地再分配给儿子，这就接近继承制度。于是，配得的公有土地便愈来愈像每户的私有土地。久而久之，私相授受、交换，甚至买卖，便逐渐发生。彻法是依产量而征收田赋，它很自然就会演变成正式的农产品税或农业所得税。统治者只要掌握课税权，按时有财政收入，名分上土地所有权谁属已经是不受重视的问题。〔11〕
东周是个动荡的时期，家族制的地主阶级开始出现并逐步壮大，政治、经济、文化逐渐受此阶级所支配，产生出地主统治的封建社会。东周后半期开始有两种土地所有制度，经长期斗争，至公元前216年（秦始皇三十一年），“令黔首（民）自实田”，地主和有田农民自动陈报所有土地实数，按定制缴纳赋税，取得土地所有权。于是，土地个人私有制也就是封建地主占有土地制以法律形式确定下来。〔12〕此后，土地私有是中国历史上最主要的土地所有权制度。各朝代也有各种形式的公有土地，但是数量都远不及私有土地多。〔13〕 与否，地主和农民双方均起到重要作用，而且政权也承认并发给其相关证件。地券或地契是买卖双方私人之间所立的文契，此外还有政府官方发给田地所有人的产权证明文件。中国很早就开始实行土地所有权登记制度。但是，土地的终极所有权及配置权并不在地主和农民手中，而为王朝政权所拥有，这在中国历史进程中非常明显地表现出来。
北朝时期，魏孝文帝采纳李安世的建议，行均田制，按人分露田（不种树的田）四十亩（妇人二十亩）、桑田二十亩；露田不得买卖，身死归还官府；桑田是世业，可传给子孙，也可买卖其中的一部分。〔14〕北魏行均田制的目的之一，就是要把富室豪族的荫附人口挖出来，使之变成为国家纳税服役的普通农民。〔15〕唐玄宗时，再行均田法，男丁十八岁以上给田一顷，其中十分之二为世业（永业），八为口分。受田人身死，世业田得由继承人接受，口分田归官，另行分配。〔16〕隋唐经济比两汉南北朝有进一步的大发展，均田制功不可没。
然而，封建朝代的法制在行施上往往很难落实，均田法显然如此。自唐高祖开国以来，关中土地总是在集中，而且是规模愈来愈大的集中。〔17〕这里的根本原因就在于迈克尔?曼所说的专断权力与基础权力的运作出现了问题：王朝是不缺乏专断权力的，但大量的王朝维护工作还要靠基础权力来运作，而基础权力的执掌者通常就是地主，他们当然不愿大力推行均田法。到宋太宗时，有人奏曰：“富者有弥望之田，贫者无卓锥之地。”太宗对近臣说：“杜绝兼并，抑制游惰，前世难以做到的事情，朕应该努力去实行。”这说明太宗已经觉察到地主兼并土地及其后果的严重性。为了维护王朝的延续，朝廷不得不频频使用专断权力。因此，地主得到土地可能很容易，面积也很大，但也很容易被朝廷剥夺。如溧水县永丰圩先后依次被朝廷赐给蔡京、韩世忠、秦桧，他们一次所得赐田就多达十万亩，但随后又悉数被朝廷剥夺；又如北宋末年，朱勔死时被抄没全家田产，竟多达30万亩。〔18〕
朱元璋由一介贫苦农民成为一代开国皇帝，既担心故元王朝的地主官员对他不服，又恐怕同起草昧的文臣武将对他不忠。在位期间，对地主富豪、开国将领和大小官员一再采取极为严厉的镇压措施，广加杀戮。在土地方面，明太祖对地主富豪的猛政之一，就是强迫其迁出本地，所属土地随之全部丧失。贝琼作《横塘农诗序》说：“三吴巨姓，享农之利而不亲其劳，数年之
中，既盈而复，或死或徙，无一存者。”〔19〕
1621年3月，努尔哈赤领兵攻占辽阳，便通告收取海州等地的明朝土地，并分兵占领，史称“八旗分地”。〔20〕清顺治元年（1644年）12月，谕户部的文稿中确定了分配田地的具体办法，近京各府州县由此全面展开对民间田地的占夺，史称“圈地”。〔21〕其后旗人圈地过多，严重影响了老百姓的生活。1669年6月，康熙下令：“自后圈占民间房地，永行停止。其今年所已圈者，悉令给还民间。”〔22〕
明清之际出现了永佃制，佃农取得了土地的永久使用权，经营的独立性有所改善，对地主的依附性有所减轻。在浙皖赣三角地区，永佃权称“田皮”。永佃权（田皮）是财产，可以购入名下为“业”，可以世袭，可以成为分家析产之对象，也可以出卖转让，有一定的“时价”。永佃制将土地的所有权与使用权分剖为两个完全独立的权利，可以分别执行与占有。这两项分割的权益，各地的名称不同，如田底田面、田骨田皮、田根田脚等。〔23〕永佃制似乎表明了承认田底和田面的私人所有权。但我们在朝代更替的时候看到，清朝对明朝全部土地的征服和重新分配，晚清时期太平天国在其占领的区域也利用政权力量对田底和田面进行全新分配，所有这些都证明，地主和农民所拥有土地的终极所有权其实仍归王朝。
周诚曾指出：土地产权是由层次不同的多种权能构成的，形成具有多层次、多权能的“土地产权束”。土地产权束可分为四个层次：第一层次包括全部土地产权；第二层次将全部土地产权分解为三大部分，即土地宏观管理者产权束、土地所有者产权束和土地使用者产权束；第三层次是第二层次的具体化，即占有、使用、收益、处分权；第四层次则是对第三层次中的土地处分权的具体化，即出让、出租、回收权等。〔24〕依据其他的产权理论，国家拥有土地的“高级所有权”即“上级所有权”——土地的大部分支配权和管理权；个人拥有的土地所有权则被称为“下级所有权”——土地的大部分使用权和收益权。〔25〕
基于上述史料和已有对土地产权的研究，我们认为中国封建社会土地所有权存在以下结构：
（1）由政权从总体上拥有的：土地一级所有权。具体表现为中国历朝历代的政权所拥有的土地所有权， 黑格尔在《历史哲学》（生活?读书?新知三联书店，1956年，173－174页）中指出：“作为中国人主要财产的土地，直到较晚的时候才被看作是国家的产业。从那时起，田租的全部收入，有九分之一依法应该摊归皇帝。后来，农奴制度建立了，它的创始人相传是秦始皇……他的战争使略得的土地都成为私有财产，而土地上的居民也跟着变成了农奴。”包括赋税权和配置权。由于土地的生产资料属性，政权不得不对其进行配置，包括没收、再分配甚至规定劳动的组织方式等手段，让土地与劳动力结合进行生产，这样才能保证政权对土地的赋税权。如明朝初期，朱元璋一方面剥夺江南富户的土地，另一方面实行恢复农业的政策，承认战后农民既得土地的占有权、耕种权，并宣布开垦荒地归垦者所有，新开垦的田地“永不起科”。〔26〕当然随着王朝财政吃紧，新开垦的田地后来还是要“起科”即缴纳赋税的。
（2）由地主或自耕农拥有的：土地二级所有权。这就是通常所说的土地私有制的产权，原则上包括自由使用权（出佃或自营）、自由买卖及获益、遗赠等权利。不过有的朝代的法律对于上述产权之行使曾多少设有一些限制。〔27〕之所以称之为二级所有权，主要原因是政权掌握了对地主和自耕农土地的剥夺权，这种情况在一代王朝之内就时常发生，如前文提及的溧水县圩田的赏赐、收回或剥夺；在朝代更替之际就更加明显，极而言之，中国历史就是一部土地不断更换最高地主——皇帝——的历史。 据可得到的极为有限的俄罗斯、印度、中国史料，提出过“亚细亚生产方式”的概念，强调其三大支柱就是中央集权、土地国有、家庭经济，并认为在这种生产方式下实际上没有“私有产权”的观念。从国家（即中央集权的朝廷）享有土地一级所有权、家庭（从显贵的地主富豪直到贫贱的自耕农）享有土地二级所有权的视角，就很容易理解马克思的相关结论。
三、革命战争年代中国共产党的土地政策
中国共产党建立初期，尽管确定了农民革命路线，但对于如何解决中国的土地问题并没有具体主张。直到1924年11月，中共中央执行委员会发表《第四次对时局的主张》，其中有“规
定最高限额的租额，取消田赋正额以外的附加捐及陋规”，才具体触及土地问题，但仍未深入讨论土地所有权这一核心问题；1927年4月，中共第五次全国代表大会通过“实行急进的土地改革”的决议，才开始对土地问题有了全面而具体的政策，土地也就成了中国共产党最为关心的政治产品；1927年8月7日，中共中央政治局《八七会议告党员书》明确指出：领导农民进行土地革命，没收大、中地主的土地，减轻小地主对佃农的租额，耕地归农，直到土地国有。〔28〕
土地革命年代，随着政治形势和军事斗争格局的变化，及时总结实践中的经验教训，党的土地政策也发生过多次调整：1929年《兴国土地法》将《井冈山土地法》中“没收一切土地”改为“没收公共土地及地主阶级的土地”；1930年《中华革命委员会土地法》取消了“禁止土地买卖”的条款；1931年毛泽东提出了土地归农民所有的政策，指出“得田的人，即由他管所分得的田，这田由他私有，别人不得侵犯”，〔29〕逐步形成了“以乡为单位，按人口平均分配土地”的原则和方法；抗日战争期间放弃了土地改革，实施减租减息政策。所有这些及时且适当的政策调整，既调动了农民的生产积极性，又有利于形成最为广泛的革命统一战线，极大地支持了革命战争。
毛泽东曾说过：“‘耕者有其田’，是把土地从封建剥削者手里转移到农民手里，把封建地主的私有财产变为农民的私有财产，使农民从封建的土地关系中获得解放……在中国条件下，只有我们共产党人把这项主张看得特别认真，不但口讲，而且实做。”〔30〕正是农村这场土地关系的大变动与中国革命有着极为密切的互为促进关系：一方面，中国共产党领导的革命为贫苦农民从地主手中分得田地提供了可能；另一方面，农民为了夺取土地并保卫分到手中的土地，也积极支持、参与中国共产党领导的革命，直至夺取全国胜利。在土地革命过程中，党领导的政权拥有土地一级所有权，农民拥有的只是土地二级所有权。土地革命早期，党领导农民并肩战斗，从农民角度看好像是自己参与夺取了土地并由党领导的政权主持重新分配。其后，党领导的革命军队夺取了土地分配给农民，就明显看出是党“给予”农民土地了。既然可以“给”，那么也就可以“取”，预示着其后随经济政治形势变化，党和国家对土地这一政治产品的界定及政策输出会发生新的变化。
四、国家政权对农村土地的配置
1949年9月，《中国人民政治协商会议共同纲领》规定：中华人民共和国的国家政权属于人民；要“有步骤地将封建的土地所有制，改变为农民的所有制”。〔31〕可以看出，新中国土地的一级所有权与中国历史上的各朝代有着本质区别：新中国土地的一级所有权属于“人民”，而历朝历代只属于某一姓之王朝。
（1）土地二级所有权从地主私有转变为农民私有的阶段和形式
1950年6月30日，中央人民政府正式公布《土地改革法》。450万党员被派往新解放的地区，作为干部力量渗入广为分散的农村人口之中。党员作为外地人来到新解放区的村庄，对当地情况了解甚少，抱着以完全不同的农业和所有制形式为基础的想法，到1952年秋，中共在占90%的农村人口的地区完成土改的成就证明了它更早时期经验的贴切性和党的领导人的决心。〔32〕土改过程中，工作队通过诸如“诉苦会”和公审，设法动员全村反对地主。这些方法使地主当众丢脸，审判的结果是大规模地处决这个阶级的成员，也许有100万至200万人。作为一项经济改革方案，土地改革成功地把43%的中国耕地所有权易手，重新分配给约60%的农村人口。这个运动的主要成就是政治上的：旧的社会精英被剥夺了经济财产，作为一个阶级，他们已受到羞辱；旧秩序已被证明毫无力量，农民现在可以满怀信心地支持新制度。〔33〕在土改期间党显示出既是一支令人生畏的力量，又是较好生活的提供者，从而大大地提高了将来在农民中的说服力。
20世纪50年代初的中国，个体经济毫无疑问具有历史的积极性，而党的领导人却忧虑由此产生农村的“两极分化”和“资本主义”。毛泽东强调发展合作社，当时主持农村工作的邓子恢认为应打好互助组和常年组的基础，中共中央《关于发展农业生产合作社的决议》则认定“建社一般应经过但不一定都经过互助组和常年组”，表现出急于集体化的倾向，而这主要源于恩格斯和列宁关于合作的思想。〔34〕政权所拥有的土地一级所有权即将要对农民拥有的
土地二级所有权进行全新方式的配置。
（2）土地二级所有权从私有走向集体所有的阶段和形式
这分为四步予以实施：①农业生产互助组（1951—1952年）。这是以土地私有为基础，农民按自愿、互利、等价交换原则，组织起来的农业生产互助合作的最初形式。②初级农业合作社（1953—1954年）。这是由互助组发展而来的，在土地私有基础上实行土地入股、统一经营、按土地和劳力比例分配收益。毛泽东说：“互助组还不能阻止农民卖地，要合作社，要大合作社才行。”“个体所有制必须过渡到集体所有制。”“这样才能提高生产力，完成国家工业化。”〔35〕③高级农业合作社（1955—1957年）。这是以土地折价归公、共同占有、集体生产、按劳分配为特点的社会主义农业生产合作制的组织形式。原计划用15年时间完成农业社会主义改造，现在只用了4年时间就完成了（从1953年2月中共中央通过第一个互助合作决议算起）经半社会主义合作化到完全社会主义合作化的转变。〔36〕④人民公社（1958—1982年）。为加快社会主义建设的速度，国家加强了对土地的控制，土地集体化程度越来越高，农民的社会行动越来越受制度的约束。毛泽东说：“中国的主要人口是农民，革命靠了农民的援助才取得了胜利，国家工业化又要靠农民的援助才能成功。”〔37〕为此，将土地从农民手里转移出来，并将农民固定在被更高级地组织起来的土地上，国家就能更方便地占有农民的劳动成果，人民公社正是完成这一使命的组织形式。至1958年11月，全国农业生产合作社合并为28500个人民公社，参加的农户占总农户数的991%，用不到3个月的时间就实现了人民公社化。〔38〕国家防止农村“两极分化”和“以农补工、以乡补城”的政治目标实现了，但“农村穷、农民苦、农业落后”的“三农”问题也就显现并长期存在。 级所有权集体所有基础上的家庭联产承包责任制阶段和形式
由于土地是政治产品，农民不能随便对集体所有土地的经营形式进行调整。1978年底，安徽省凤阳县小岗村18户农民冒着坐牢的危险，对土地制度进行了大胆的“破坏”——背着公社和大队秘密实行包产到户，从而拉开了中国农村改革的序幕。1979年9月，中共十一届四中全会通过《关于加快农业发展若干问题的决定》，明确提出：“确定农业政策和农业经济的首要出发点，是充分发挥中国八亿农民的积极性。”〔39〕党和政府认可了农民自发的家庭承包经营形式并通过政权力量在全国予以推广。1981年7月实行“包产到户”的生产队占总数的32%。到了10月，“包产到户”所占比重迅速提高到451%。到1983年底，已有175亿农户实行了“包产到户”，占农户总数的945%，〔40〕实行了长达1/4个世纪的人民公社制也于同年被终止。
农村土地承包制始于1978年，承包期开始为15年，之后续期到30年。2008年10月，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》再次高度肯定家庭承包经营形式，重申：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”；“土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。”〔41〕至此，执政党也就是土地一级所有权的执掌者，对土地二级所有权及其经营方式、获益范围都进行了明晰的界定。
五、国家政权对城市土地的配置
如前所述，不仅“所有的农业文明都赋予土地一种崇高的价值”，城市文明也赋予土地“极高的价值”。既如此，适用于农村土地的两级所有权也必然同样适用于城市土地。
《宪法》第十条规定：城市的土地属于国家所有。这里并列的城市“国家所有”和农村“集体所有”都是土地二级所有权。何?皮特（peter ho）在分析一本教材中为何独独没有提到国家土地所有制时指出：国家土地所有权是与生俱来、稳定不变的权利。国家可以把国有土地的使用权分配给任何它中意的法人代表……只要遵照合法的土地征用程序，政府可以把集体土地所有权转变为国家土地所有权。〔42〕何?皮特所说的“国家土地所有制”与本文提出的“国家政权拥有的土地一级所有权”就其本质来说是一致的。
建国以来，虽然国有土地由无偿使用转变为有偿使用，但近些年来城市用地量不但没有因政策转变而减少，相反却在迅速增加。城市新增用地从哪里来呢？当然是依靠政权力量来征收农业用地。依据法律，政府可以配置城市国有土
，也可以根据需要征收或征用农地。按照《土地承包法》，农民有30年（按党的最新政策为“稳定并长久不变”）长期的、有保障的土地承包、使用权。但《土地管理法》第一条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。……前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”可见，国家政权用立法和执法等基础权力，就能很容易地完成征用农村集体土地，即变更土地二级所有权的过程。
土地问题的核心并不在于法律上的困难，而是政权对土地二级所有权进行变更及由此产生的巨大利益该如何分配，即在土地级差收益上涨过程中谁有权及应分享多大份额收益的问题。这一问题看似简单，却日益复杂。各级政府设立的土地管理部门，其职能本应是负责执行和监督、监察国家土地政策，但后来却逐步演变为直接经营土地。不仅国家建设用地由政府出面征收，商业用地也由政府先征收再转卖。由于政府同时又控制了城市规划和投资审批，在某种情况下可以“营造”城市化需求。法律规定政府以农用地价格“补偿”农民，而政府征得的土地却可以按非农用地获取市场价值。结果，城市化就在某种程度上变成一场剥夺农民土地使用权及其收益的“圈地运动”。从圈地、定价到交易，都交国土管理部门一手完成，成为名副其实的政企不分、垄断经营。现行法律对失地农民补偿的规定，是依据土地作为农用地时的价值，这意味着土地作为非农用地之后产生的巨大级差地租与农民无关，地方政府成了真正的“地主”和土地级差收入的合法所有者，农民则被完全排除在外，且没有任何谈判和讨价还价的余地。 通过分析一些土地纠纷案例，笔者发现自然村——它的功能就相当于生产大队——在土地方面并不拥有实权，尽管从理论上说它掌握着土地的所有权。相反，拥有土地实权的是乡（镇）人民政府，或更高级别的行政单位（县及县以上的行政机关）。这意味着一旦上级征用土地，自然村就无法捍卫其拥有的土地权益。见何?皮特《谁是中国土地的拥有者？——制度变迁、产权和社会冲突》，社会科学文献出版社,2008年，20页。所以在征地过程中才会出现那么多的纠纷和集体上访。
应该说，中央政府的相关政策规定还是考虑并兼顾失地农民利益的，如新增建设用地的土地有偿使用费，除30%上缴中央财政外，70%留给有关地方政府，都应专项用于耕地开发。实际上，土地有偿使用费用于耕地开发的比例却很小。如今中央政府若干兼顾失地农民的政策在执行中也大打折扣，其中的奥秘不难理解，在先征收再转卖土地过程中获益巨大的地方政府怎肯轻易罢手呢。
针对失地农民利益受损的情况，学者们提出要依法保护农民基于土地的权利。除了真正落实法律所赋予的土地集体所有权和承包经营权之外，农民在土地上还有以下权利：农民生存权；农地发展权；耕地的国家粮食安全战略权利；农民在集体土地所有权中的成员权。〔43〕国家政权在将农村集体土地转变成城市国有土地时已考虑到农民的生存权、农村集体成员权，而且也非常重视国家的粮食安全战略。问题在于：在政府征地过程中涉及到对农地发展权归属进行界定，这实际上就是对土地这一政治产品的利益进行政治配置的问题。土地发展权是土地产权的重要组成部分，是基于土地所有权，从使用权和收益权中分离出来的一种物权，是指组织或个人变更土地用途而获得额外收益的权利。农地发展权是土地发展权的下位概念，是农村集体和农民参与土地增值收益分配的权利。土地具有三方面的属性：即资源的稀缺性、用途的多样性和收益的差异性。土地的这些属性必然导致其不同用途之间的竞争。当农地从低收益用途转向高收益用途时，农民分享农地发展权的动机就产生了，这就产生了“小产权房” “小产权房”是在集体土地上建的商品房。因为其产权只有乡镇或村承认，法律上不承认，于是才有“小产权房”一说。等不被政权认可的参与经济发展、分享经济利益的农村土地利用新方式。在农地向建设用地转化过程中，土地利用方式发生改变，土地增值明显，各方当事人的利益争夺最为激烈，而地方政府更多地将利益配置到自己手中、配置向城市建设。虽然在此过程中农村从总体上看也受益，但失去土地的农民却是利益绝对受损者，这正是征地过程引发社
会矛盾的根源所在。的核心是对农地发展权的归属也即征用农村集体土地所获利益的配置问题。目前学术界有两种针锋相对的观点：一是“涨价归公”，主张农用地征用后所带来的巨大增值收益应归国家所有；二是“涨价归私”，认为被征地农民应率先分享城市化的好处。还有学者提出以土地入股分红方式实现“涨价分享”。〔44〕由于被征地农民在征地过程中生存和发展受到很大的影响，理应比其他社会成员多“分享”涨价的一部分才是。总之，国家政权与被征地农民如何“分享”土地这一政治产品增长的利益，兼顾公平与效率，协调城市与农村，处理好该领域中土地一级所有权和二级所有权之间的关系，成了摆在执政者面前不容忽视的大问题。
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