公共教育是以政府为主体的、无偿向社会成员提供的教育或教育资助，农村基础教育则是整个公共教育体系的重要组成部分。由于教育在促进社会发展和文明方面的外部性较多的体现于“基础教育”阶段，而农村基础教育的收益率在整个教育体系内居高，因此，保证农村基础教育的健康快速发展成为政府财政分配和管理的重要内容。

    从我国农村基础教育的现状来看，虽然随着国家财政体制改革和相关配套措施的实施，作为农村基础教育发展主要推动力的教育财政投人不断得到改进，但是，在教育财政投人方面仍然存在着诸多不利于农村基础教育发展的因素。

　　一、农村基础教育财政投入数量不足

　　教育资源虽然是教育人力、物力、财力等方面的一个总体概念，但在实际考察教育资源时，都可以转换为财力资源—教育经费。理论研究和实践表明，实现教育与经济的良性发展，教育投人和经济发展会保持正相关关系，随着人均gdp的不断提高，教育投人占gdp的比例也会随之提高(参见表1)。目前我国经济发展水平正处于800-1000美元的发展阶段，对公共教育经费的整体投人水平也应符合不低于4.06-4.24%的客观比例要求。但是根据世界银行《1998年世界发展报告》资料，我国自改革开放以来，该比重长期徘徊在2-2.5%之间。

    从以上分析可以看出，我国教育整体财政投人水平不高，整体教育财政经费投人量不足。WWW.11665.cOM加之我国的教育财政投人结构中，高等教育和基础教育的投人比例关系失衡，城镇基础教育和农村基础教育投人比例失衡，以1998年财政部数据为例:1998年我国农村基础教育学生1.23亿、占当年全国基础教育学生数65%，但农村基础教育投人占全国基础教育投人比重约为56%，占全国整个教育投人的比重仅为27.5%。总体教育财政投人经费不足，和教育财政在资金流向和分配结构上的失衡(参见表2)，使我国农村基础教育经费短缺的矛盾愈加突出。

　　二、农村苍础教育财政投入责任主体不合理

　　根据国务院发展研究中心的调查，中国的义务教育经费}s%由乡镇负担，9%左右由县财政负担，省里负担11%,中央财政负担很少，不足2%。中央和省级政府的教育事业费大部分用于高等教育，对义务教育只承担补助贫困地区和少数民族地区的责任。

    2001年6月国务院公布了(关于基础教育改革与发展的决定》，明确了县级政府对本地农村义务教育负有主要责任，要求教师工资由县级政府负责统一发放。2002年5月16日，国务院办公厅又下发了《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，文件第一次具体而明确的就县乡两级政府在义务教育投人与管理方面的权责做出了详细的规定，农村义务教育的直接责任人将由过去的“以乡镇为主”提升到“以县为主”，即由县级人民政府负责筹措农村义务教育经费，合理安排使用上级转移支付资金，确保按时足额发放教职工工资，统筹安排农村中小学公用经费，组织实施农村中小学危房改造和校舍建设等。而与此同时，在该体制下，乡镇一级不再承担对义务教育的财政责任，无需再为教育经费问题疲于奔命，而专注于具体的推动普及工作，即:“支持农村义务教育发展”。

    这种投人主体结构的变革，虽然从“主体上移”的思想力图保证农村基础教育财政投人的足额;但是，由于县级财政的种种困境，以县为主的经费投人体制，依然难以担当起支持农村基础教育发展的财政投人主体责任，原因在于:

    (1)当前我国教育财政已经在县级财政中占有较大份额，基础教育支出已经成为欠发达县区财政的沉重负担。

    某些县级财政被称为“教育财政”，教育事业费的支出已经超过行政管理费支出，成为财政支出中的大头。如2001年山东省萃县的教育事业费占其支出总额的35.45%，同期行政管理费支出占其支出总额的23.87%;莱州市(县级市)的教育事业费占其支出总额的32.7%，同期行政管理费支出占其支出总额的9.7%;肥城市(县级市)的教育事业费占其支出总额的21.62%，同期行政管理费支出占其支出总额的6.6%。从山东省全省2001年的情况来看，县乡两级教育事业费支出已经达到全省教育事业费支出的70%，占县乡两级财政总支出的22.5%。教育成为县乡两级财政的第一大支出项目。

    (2)县级财政存在地区间发展不均衡的状况，难以保证农村基础教育财政经费的足额投人，整体上难以保证农村基础教育的均衡发展。

    县域之间无论是财政收人，还是可支配的财力以及人均财力，都存在着很大的差距。财力雄厚的县财政收人可以达到几个亿甚至几十亿，既可以支持科教又可以发展经济，发展有后劲;财力匾乏的县，财政收人几千万甚至几百万，连基本的“吃饭”也保证不了，根本没有后续财源可言。加之我国目前的财政转移支付在缩小县与县之间差距、协调财力方面发挥的作用很小，造成了各县用于农村基础教育的资金差距和能力差距。

    (3)县级财政的赤字和负债状况较为严重，成为阻碍以县为主的教育财政投入体制效益正常发挥的瓶颈。

    各地财政情况不同的另一个最突出的问题是基层财政赤字比较严重，债务状况较为严峻0 20世纪90年代中期以来，我国县级财政赤字面一度高达40%以上，1998年和1999年仍分别高达 31.8%和35.5%，而且这种状况在我国越往西部赤字面越大，有的省份赤字面甚至高达60%以上。单纯强调以县为主的农村基础教育财政投人体制，是无法保证农村基础教育发展需要的。

    (4)伴随着税费改革、公务员加薪、教师工资保证等政策调整，近年我国县级财政的负担加重。县级财政支出项目增加，财政负担的加重，使之难以具备担当农村基础教育经费投人主体责任的保障。

    以税费改革为例，在税改前，农村基础教育投人的主要来源是基层财政拨款、教育附加费和教育集资三个方面，由于国家教育经费投人量较少以及县乡财力薄弱的原因，后两者成为农村基础教育的主要经费来源。但是，税改后取消了后两者，在我国县级财政普遍薄弱的情况下，部分贫困县已经出现了难以支持基础教育发展的状况。

　　三、农村基础教育财政投入效益有待提高

    不同的经济发展程度制约着教育财政经费投人的数量水平，不同的教育经费投人责任主体的划分制约着农村基础教育进一步的发展。但是，在一定的经济发展程度上，在等量的教育经费投入前提下，可以选择不同的基础教育资源配置方式，最大效度地发挥其保障和促进农村基础教育进而推动农村经济社会发展的作用。也就是说，农村基础教育财政投人}j效益问题也应当纳人对农村基础教育财政投人的整体分析框架中。

    我国农村的基础教育以九年义务教育为实施形式，由于配置的不合理、配置渠道的不畅i}、操作和运行层面的微观影响因素等，产生了“教育浪费”。联合国教科文组织有关文件对“教育浪费”这一概念如此定义:“浪费这个术语在教育领域更广泛的被用来描述阻碍某个教育系统实现其目标的各种障碍。”由于教育浪费的存在，造成了我国农村基础教育财政投人低效甚至无效的状况。

    20世纪90年代以来，各级教育生均预算内教育事业费都有不同程度的增长，这种增长是与各级各类教育的办学条件不断改善相关的。但是在基础教育生均预算内教育经费增长结构中，人员经费偏高，公用经费偏低，这一现象制约着教学条件的实际改善程度。人员经费比重增长过快，固然与教师待遇改善有关，但是也与教育部门的用人制度滞后和管理不善有着直接的联系。尤其在农村，教育财政经费主要用于教师工资的发放，其收益主体实际上已经变成农村基础教育的实施者老师，而非教育财政的理论受益者学生。

　　而作为直接关系教育财政实施质量的教师，也存在着影响经费投人质量的因素。在等量的教育经费供给下，农村基础教育师资提供的至少应该是等量的教学供给量，但是存在的一个突出问题是教师的年龄结构老化。当前知识经济时代，科学技术知识突飞猛进，年龄结构的老化意味着知识结构的老化，在同等条件下农村教师与城镇教师不同，没有定期的培训和进修的机会，其与新鲜知识接触的机会不多，那么在同量教育经费供给条件下，其提供的教学质量存在着滞后陈旧的问题。同时，农村基层教师还面临着流动性和不稳定性增大的趋势:年轻教师比重增大，学历水平提高，但职业预期也相应提高，流动性增大;原有部分高素质教师年龄偏大，面临退休;部分中青年骨千出于经济原因，也在寻求更好的出路。

    从教育的设备资源合理配置角度看，现在过度分散，规模小的农村中小学教育资源使本来就很拮据的教育财政投人愈加杯水车薪;县镇等中心区域教师超编，乡村学校教师不足的师资配置方式分化了有限财力的作用。教育资源可以分为流量和存量，教育资源的配置不仅包括流量配置，还包括存量配置，教育机构和师资的分散化要求对学校资源做出存量调整。

　　四、对策与建议

    在分析了我国农村基础教育财政投人上存在的问题后，为了提高我国现有农村基础教育财政投入的使用效益，促进我国农村基础教育财政投人的合理布局，提出以下对现行教育财政体制和政策的改良建议:

    (１)提高教育财政支出在国家整体财政支出中的比重;进一步修改农村义务教育的投人政策，构建农村基础教育财政经费投人的保障机制。运用政策调整，使农村教育经费的增长速度超过高校和城市中小学教育经费增长速度，可以运用“存量不变，增量调整”的思路，即在“十五”期间的新增教育财政投入总量中拿出50%用于农村基础教育，或者在确保教育财政投人原有渠道增长的前提下，用新增整体财政投人总量的10%用于农村中小学教育的投人。

    (2)拓展多渠道、多方向的农村基础教育经费投人。如可以在“鼓励社会力量办学”的基础上，给予民办学校体制上或者制度上的保障;也可以运用现有教育财政的示范和导向作用，吸引更多的民间资本和其他资金注人主体加人到农村基础教育的实施队伍中来。如采用义务教育券的思路，一方面能够通过现有财政吸引更多资金，扩大基础教育财政投人的存量;一方面通过义务教育券的市场选票把公立学校部分的推向市场，有利于现有的注人公立学校的财政投人的效益。

    (3)对于农村基础教育的投人责任主体，建议针对我国的具体国情和县域经济现存的差异，其投人主体应当根据各地经济发展水平而定，实施差别责任制:即在经济条件较好的东部和东南沿海地区，实施以县为主的财政投人体制;在经济条件一般的中部地区，实施省市县共同负担的投人体制;在经济条件较差的西部和广大贫困地区，实施以省市级政府为投人主体，国家负担一部分经常性的专项财政拨款，县级政府起财政辅助作用的投入体制。

    (4)完善我国的农村基础教育财政转移支付制度。在现有投人体制下，应当根据各县域的基本教育财政经费需求，确立具有一般性和普遍意义的农村基础教育财政投人水平;再根据财政的负担能力，计算出差额，建立起由省级政府面向县级政府的长期和规范化的专项补助。同时，加强监管并减少中间环节，避免转移支付资金的不到位和改变用途。

    (5)提高我国农村基础教育财政投人的效益，深化农村基础教育体制改革。精简优化教育队伍，整合师资资源，加强对农村师资的培训和后续教育;合理调整农村中小学布局，提高校舍和设备资源的使用效率;转变教育财政投人受益主体的思路，从学生角度出发合理配置有限的教育财政经费。