论文关键词:《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》 社会 福利服务 广东省 民办非企业单位 服务提供者 现状 社会服务 服务业开放
论文摘要:近年来，随着《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》（cepa）补充协议的实施，粤港两地在社会服务方面的交流与合作更为密切，继2008年1月1日起允许香港服务提供者以独资民办非企业单位形式在粤举办养老机构之后，2009年1月1日起，广东进一步扩大服务业开放领域，允许香港服务提供者以独资民办非企业单位形式举办残疾人福利机构，为进一步推动粤港社会服务合作，提供了新的机遇。
一、广东社会福利服务由补缺型向适度普惠型发展
社会福利是国家保障人民生活、促进社会公平和进步的一项重要制度。社会福利发展水平，是 经济 发展和人民生活质量的重要标志，也是现代化建设的重要标志。社会福利的定义有广义和狭义之别。直至上世纪九十年代中期，民政部门负责的社会福利，主要是指狭义的社会福利，即为生活能力较弱的儿童、老人、残疾人等提供社会照顾和社会服务，是我国社会福利的一部分，也是我国社会保障的重要组成部分。www.11665.CoM
改革开放前我国还没有把社会保障列上议事日程，因为与当时计划经济相适应的单位 管理 制度已把社会保障，包括社会福利给统揽了。因此，民政部门主管的社会福利服务，面很窄，仅限于一些需要提供服务的民政对象，主要是孤老残幼人员。我们称之为救济型或补缺型社会福利服务。
上世纪九十年代中后期，随着改革开放的不断深入，我省各级民政部门积极适应 社会主义 市场 经济发展新形势，解放思想，转变观念，推动社会福利服务由传统的单位包办向政府主导、民间组织积极参与、社会化福利服务供给模式转变，由过去的补缺型逐渐向适度普惠型转变，促进了全省社会福利事业的全面发展与进步。2000年4月，民政部在广东召开了全国社会福利社会化工作会议，介绍推广了广东开展社会福利社会化工作经验，基本内容为 投资 主体多元化、服务对象公众化、服务内容系统化、服务队伍专业化、管理形式多样化，提出了社会福利社会化政策，即政府在倡导、组织、支持和必要的资助下，动员社会力量建设社会福利设施，开展社会福利服务，满足社会对社会福利服务的需求。2008年12月，民政部在广东召开全国养老服务社会化现场会，推广了广东推进养老服务社会化的经验，适度普惠型社会福利服务成为民政部门改革创新的重点工作，提上各级民政部门重要议事日程。所谓适度普惠型社会福利服务即服务对象向有需要的普通城乡居民转变，帮助脆弱人群保持基本生活水平；向应对和 预防 突出社会问题转变，维护社会的稳定和谐，促进经济社会的发展。
二、广东老年社会福利服务现状
随着 人口 老龄化程度的不断提高，养老服务逐步成为社会福利服务的重点。早在上世纪90年代，广东已进入老龄化社会，人口老龄化的压力和形势十分严峻。2008年末，全省户籍人口8267万人，其中60岁以上老年人口1014万人，占户籍总人口的12.27%。近年来，我省各级民政部门在落实儿童、残疾人福利政策的同时，积极应对人口老龄化问题，按照民政部提出的大力推进养老服务社会化要求，积极承担政府的主体责任，摆正政府与市场的关系，以公益性为导向，在管理和运行上引入市场机制，努力开拓以养老服务社会化为重点的社会福利服务新路子。目前，广东初步形成了以社区居家养老为重点、以公办养老机构为示范，以民办养老机构为导向的养老服务发展新格局。全省拥有各类社会福利机构1615所，床位共10.2万张，服务对象约7.1万人，其中城市福利机构252所（公办147所、民办105所），床位35754张（孤残儿童床位11859张），服务对象3.2万人；乡镇敬老福利机构1363所，床位66528张，服务对象3.9万人。另有社区老年人福利服务设施和活动场所4683个。截至2008年底，全省37个社区居家养老服务示范点已为5万多名居家老年人提供过到户服务。
（一）大力推 行政 府购买服务。随着我省人口老龄化进程的加快，家庭小型化和空巢家庭的出现，家庭养老功能日益弱化，为改善居家老年人的生活质量，减轻家属的照顾压力，大力推进社区居家养老模式是符合广东养老传统和现实情况的主要选择。2005年9月，根据民政部的统一部署，广东全面开展了以社区居家养老服务为切入点的养老服务社会化示范活动，探索实践以政府购买服务的方式推进社区居家养老服务，形成了政府资助服务提供者的“广州模式”和政府直接补贴服务对象的“深圳模式”。如广州越秀区率先推广建设街道托老中心的政府资助模式：由政府提供养老设施，把政府建成的街道托老中心向社会招标，择优选择信誉好、管理经验丰富的社会福利机构或其他组织承办。政府规定承办机构必须拿出总床位数的20%作为社区救济孤老的托老床位。政府以购买服务的形式，拨付资金给承办机构，为支付在机构内收养的社区孤老的相关费用。深圳市则是采取“管办分离”的办法，政府不再兴办专门机构从事居家养老服务，而是按照不同标准，对传统的“三无老人”、经济困难老人、80岁以上的高龄老人直接进行补贴。为他们每人发放一本服务记录簿（相当于服务券的代币功能），除确认服务内容与时间的签字外，老年人不须办理任何手续，不经手货币，即可享受到所需的服务。区民政局按照补贴对象服务本所记录的服务时间和应付金额，将补助款按季度直接划到服务机构帐户上。所有老人均可以自由选择服务机构，自主选择服务内容，政府不指定服务机构，也不限制服务范围。
（二）积极构建“信息联动服务网络”。“信息联动服务网络”是将社区医疗、护理服务、家政服务、义工服务四个服务网络通过“平安钟”、“平安通”居家养老呼援服务平台，为老年人提供24小时的信息支援服务。如广州市越秀区设置的“星光平安钟”呼援服务中心，依托“120”急救、红十字会医院、社区卫生服务中心等医疗机构，在全区建立平安钟用户医疗应急援助机制，为社区老年人实施区、街、社区三级应急医疗救助网络服务；依托160个社区医生互动点，为每个星光平安钟老年用户建立“社区养老健康 档案 ”，为老年人及时提供“病前查、病 中医 、病后养”的社区护理优质服务；吸纳家政服务中心加盟，招聘、培训一批星光助老服务员，建立起社区家政服务网络；依托义务工作者协会携手搭建义工联动网络，通过义工长者结对子、义工慰问热线、义工上门探访等活动，为老人提供亲切、热诚的生活关爱。目前，广州市已全面铺开“平安通”服务，深圳市、佛山市顺德区、江门市蓬江区也相继推行“关爱之声”呼援服务试点工作。
（三）全面引进“ 管理 认证评估体系”。广东各福利机构积极引进先进的科学管理理念，由经验型管理向科学化、系统化管理转变。如广州市老人院2002年通过了国际质量管理体系认证，佛山市南海区福利中心通过了国际质量、 环境 、健康安全管理三体系认证。通过对 社会 福利机构质量、环境、健康安全等多方面的管理评估，有效地提升了福利机构的管理水平和效能，明确了福利机构内部各部门的职能、职责，规范了各项工作流程，使管理目标、岗位职责、工作规程、责任考核整合成一个有机整体，管理更加规范。同时，积极培养和引进包括社会工作者在内的各类专业人员，逐步建立了一支专业化的社会福利服务队伍。近年来，我厅每年都举办一至两期社会福利机构从业人员培训班，邀请香港或本省社会福利机构专家进行授课，收到良好成效。截至2008年底止，广东各类社会福利机构中，具有初级以上医疗、护理、 康复 、特教等专业技术职称的工作人员的比例达到40.8%。
（四）鼓励港澳服务提供者参与养老服务事业。近年来，广东充分利用毗邻港澳的地缘区位优势，不断加强与港澳社会福利界的合作交流，鼓励港澳民间团体和个人到广东 投资 兴办养老机构。2005年12月8日至9日，我厅组织在香港国际会议展览中心联合举办了“广东省首届养老福利机构香港合作交流会”。cepa补充协议四签署后，我厅与香港特区政府劳工及福利局于2007年8月2日建立“粤港社会福利合作专责小组”合作机制，保障cepa补充协议四相关政策的推进和落实。截至2008年底，全省已有深圳复康会颐康院、肇庆伸手助人护老颐养院、开平市三埠美仙养老院等5家香港机构和个人来粤开办的养老机构。
三、广东老年社会福利服务面临的挑战与机遇
尽管广东老年社会福利服务取得了长足发展，但也面临着严堠的挑战。主要表现在：
（一）养老服务发展滞后。当前，广东省已成为全国老龄化最快的省份之一，社会福利服务所面临的最严峻挑战，是养老服务难以满足人民群众对养老需求日益增长的需要。2008年末，我省福利机构中养老床位数还不到老年 人口 的1%，养老服务发展水平与社会化养老的潜在需求尚有很大差距。在未富先老的前提下，应对突如其来的老龄化问题，发动社会力量共同发展养老服务事业，成为了解决养老困境的必然选择。
（二） 公共 财政 投入不足。养老服务是比较特殊的福利服务领域，既有 市场 性的特征，也有公共性及福利性的特点。因此，在推行养老服务社会化过程中，要正确把握政府责任与社会化的关系、公益性与市场化的平衡问题，坚持政府主导，不能简单地将养老服务社会化等同于民营化和市场化。当前，广东一些地方政府公共财政对养老服务投入不足，未能充分体现政府的主导作用。
（三）政府购买服务制度尚未建立。香港地区的养老服务，主要以政府购买服务的方式提供，通过政府立项、公开招标（或委托）、民间操作、政府评估的流程来运作。近年来，广东学习借鉴香港先进经验，积极推 行政 府购买服务机制，广州、深圳、佛山等市率先推出了政府购买社工岗位、购买民间社会组织服务项目、为符合一定条件的老年人发放补贴、津贴等方式。但到目前为止，省和各地级以上市财政部门还没有建立政府购买服务制度。
（四）政策瓶颈问题有待突破。推行养老服务社会化，必须及时有效地解决诸如土地、规划、布局、政府投入、优惠政策、管理、队伍建设等问题。近年来，广东积极制定出台了《广东省民办社会福利机构管理规定》等一系列政策，鼓励社会力量兴办社会福利机构，但相关政策尚欠协调，一定程度上影响了社会力量兴办养老机构的积极性。
在看到危机和挑战的同时，我们也认识到，挑战中蕴含着机遇，当前，广东社会福利服务事业正面临着前所未有的发展机遇。
一是政府对民生的重视。党的十七大报告将民生问题提高到了前所未有的重要位置，提出“必须在 经济 发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会”，“要以社会 保险 、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系”。全国上下，全党上下都关注和重视民生，是我们做好民生工作的基础。
二是《规划纲要》的实施。2008年12月，国务院批准实施《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》，明确把加快珠江三角洲地区的改革发展上升为国家战略，并赋予“科学发展、先行先试”的重大使命。为贯彻实施《规划纲要》，广东省委、省政府决定，在加快发展 经济 的同时，着力完善和落实改善民生及发展 教育 、 文化 、卫生、体育等 社会 事业的普惠政策，实现人人享有基本 公共 服务和社会保障，加快建设平安和谐广东，不断提高城乡居民的生活质量和幸福感，并推进与港澳更紧密合作，不断拓展三地合作的深度和广度，认真贯彻落实中央支持香港、澳门发展的政策措施，与港澳共同推进实施《规划纲要》，大力推进cepa政策先行先试工作。
三是部省协议的签署。2009年7月20日，国家民政部与广东省人民政府签署了《共同推进珠江三角洲地区民政工作改革发展协议》，将“探索建立普惠型社会福利制度”列为合作的主要内容之一，提出了积极稳妥地扩大社会福利制度覆盖范围、健全养老服务体系、探索建立多元化的社会福利服务供给模式、加强与港澳地区的交流与合作等具体目标。同时部省协议还约定：共同推进社会组织改革与发展，深化社区建设和基层 管理 与服务体制改革，率先建立现代社会工作制度，完善促进慈善事业发展的体制机制等等，将为广东的社会福利服务创造必要的条件。部省协议的签署，是贯彻落实《规划纲要》的重要举措，充分体现了民政部和广东省委、省政府对广东民政系统的充分信任和和殷切期盼，为广东社会福利事业，特别是社会福利服务的发展带来了重大机遇。
今后，我们将以《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》和部省协议的签署为契机，认真学习借鉴香港地区的经验做法，加强粤港社会福利服务交流与合作，率先在我省建立与经济社会发展相适应的现代社会福利服务制度。
第一，要加强对社会福利服务的研究。这次粤港社会服务交流与研讨会就是我们研究和探讨社会服务的开始。今后，我们要组织力量进一步开展理论研究，为实际工作提供 指导 。
第二，要加大对社会福利服务的宣传。社会福利服务作为我国社会保障的重要组成部分，地位和作用越来越重要。我们要加大宣传和普及有关社会福利服务常识，使全社会了解、支持、参与社会福利服务，充分发挥社会福利服务的社会保障作用。
第三，要积极推动社会福利服务立法。目前，有关社会福利服务的立法还很不完善。要真正把社会福利服务作为社会保障的三根支柱之一，发挥其作用，必须首先建立起全国统一的社会福利服务制度，通过立法的形式，建立基本的社会福利服务框架。
第四，要争取各级党委、政府的重视和全社会的支持。建立和完善社会保障制度，是党委、政府的重要任务，直接关系到人民的基本生活，直接关系到社会的稳定和谐。因此，各级民政部门要积极、主动做好党委、政府的参谋助手，做好本 行政 区域的社会福利服务规划，提出相关政策建议，制定推动社会福利服务的工作措施，协调有关部门，理顺各种关系，建立符合当地经济社会发展水平的社会福利服务制度。
第五，以贯彻落实《规划纲要》、履行部省协议为契机，在推动社会福利服务方面先行先试，探索新思维，创造新模式。《规划纲要》和部省协议都把发展福利服务作为重要内容，特别是作为先行先试的重要内容。各级民政部门要抓住机遇，迎难而上，学习借鉴港澳地区和国外的好经验、好做法，推动当地的社会福利服务工作，创造新经验，取得新成果。
