论文关键词：全面预算管理监督制度；全口径；全组织；全过程；政府收支分类改革
　　
　　论文摘要：预算管理监督是政府预算管理中的重要环节，建立“全口径、全组织、全过程的全面预算管理监督制度”具有重大的理论和现实意义。特别是我国从2007年1月1日起全面实施政府收支分类改革，建立这样一套完整规范的政府收支分类体系必将对我国全面预算监督制度的构建产生深远的影响。在此基础上，我们提出了构建全面预算管理监督制度的具体建议。
　　　
　　预算管理监督是财政监督机制建立的核心内容，是政府预算管理中的重要环节，而建立“全口径、全组织、全过程的全面预算管理监督制度”，对于保障稳定长效财政监督机制的实现具有重要的意义。所谓“全口径”，是指将预算监督的口径覆盖包括非税收入在内的全部财政资金的管理过程；“全组织”是指构建由立法机关、司法机关和行政机关实施的国家监督和由社会中介机构组织、其他党派、社会团体、单位财务会计、社会舆论实施的社会监督相结合，外部控制和内部控制并举的预算监督网络体系；“全过程”，是指将监督工作寓于财政资金预算管理的全过程，包括预算的编制、执行和调整、决算等环节。
　　政府收支分类科目是编制政府预决算、组织预算执行以及预算单位进行会计明细核算的重要依据。随着公共财政体制的逐步建立和各项财政改革的深入，我国原政府预算科目体系的不适应性和弊端日益突出，财政部决定自2007年1月1日起全面实施政府收支分类改革，建立一套包括收入分类、支出功能分类和支出经济分类在内的完整规范的政府收支分类体系。wWw.11665.com这一改革必将对我国建立全面预算监督制度产生深远的影响。
　　
　　一、预算监督的理论依据
　　
　　(一)委托一代理理论：经济学视角
　　在某种程度上，政府可以看作是一个国家或社会的代理机构，承担着公共受托的责任，同时，公民需要向政府纳税、缴费，以此来弥补公共产品的供给成本。这样，政府预算就体现为公民、政府和政府内部职能机构就政府活动和方向所形成的一种委托代理关系。委托一代理理论认为，在委托人和代理人之间存在着明显的信息不对称，在此前提下，委托人总要面临“代理成本”问题。大量研究表明，解决这一问题的总体思路有两条：一是设计激励机制，二是建立监督机制。但是由于“所有者缺位”和“激励不足”等问题，在很大程度上减弱了激励的内在动力。只有依靠建立和加强监督机制，才能最大限度地缓解公民、政府和政府组织内部的信息不对称问题。同时，由于政府预算体现出来的是一种多层次的委托代理关系，包括社会公众对立法机构、立法机构对政府、政府对政府职能机构、上级机构对下级机构、各机构对机构工作人员的长长的委托代理链条。利益冲突和权力不匹配等问题不可避免地会带来预算资金管理的混乱和无效率。而加强预算监督，构建全口径、全组织、全过程的全面预算管理监督制度就成为确保财政资金使用合规高效的必然选择。
　　
　　(二)宪政分权学说：政治学视角
　　宪政分权学说，又称为“三权分立”学说，是西方宪制理论的核心，其根本出发点是为了防止公共权力的滥用，保障公民权利。概括起来，其基本内核主要包括以下三点：一是公共权力应当分立；二是公共权力之间应当相互制衡；三是人民享有最高权力，并由代议机构负责具体行使。宪政分权学说的合理成分对于我国预算管理制度的改革具有一定的借鉴意义。预算管理权力是一个国家经济权利的核心之一，预算资金分配和管理往往是政府利益矛盾最为集中的地方。因此，构建完善的预算管理监督机制需要注意以下几个方面的问题：第一，在形成各组织共同监督预算的同时还必须使预算权力在立法机关与行政机关之间进行合理分配，权力边界要科学明晰。第二，形成相互制衡和协调的机制，这既包括政府预算各体系之间的制衡，也包括各体系内部各职能部门之间的制衡。第三，要充分体现人民对预算监督的最高权力。
　　
　　二、我国当前预算监督中存在的主要问题
　　
　　(一)法律建设明显滞后
　　这突出表现在以下三个方面：第一，迄今为止，我国尚未出台一部系统而权威的预算监督的法律法规。第二，我国现有的预算监督方面的规定大多散见于《预算法》、《会计法》、《审计法》、《税收征管法》、《注册会计师法》、《关于违反财政法规处罚暂行规定》等相关法律法规中，既不系统，也不权威。第三，现行的部分法律法规由于制定已久，没有根据经济环境的变化及时更新，已经不能为当前经济领域中出现的新情况、新问题提供法律支持。
　　
　　(二)权力边界模糊不清
　　从目前的情况来看，我国对预算监督机构监督职责(权力边界)的规定比较笼统，监督力度强弱不一，影响了整体效能的有效发挥。目前，各级人大对政府预算的审查尚不够严格和细致，对预算编制、预算执行等环节的监督相对来说较弱。行政机关的预算监督力度相对较强，但是在行政机关内部，财政、税务、审计、监察、金融等部门的职责分工还不甚明确。在检查计划上不能相互衔接，工作信息上不能相互共享，检查结论上不能相互利用，在“多龙治水”式的监督实践中经常发生“撞车事故”。
　　
　　(三)覆盖范围不够全面
　　预算监督的覆盖范围不够全面。首先，未实施对全口径预算的有效监督。财政预算未全面反映政府各项收支活动，不包括应纳入政府收支范围的预算外收支和社会保险基金收支等。而非税收入是政府参与国民收入初次分配和再分配的一种形式，属于财政资金的范畴，理应纳入统一的预算管理体系，对其资金实行统筹安排。社会保险基金虽然由各方共同筹资，但因作为社会管理者的政府承担了组织和兜底责任，在预算管理上要求建立相应的社会保障预算。其次，未能实现全过程预算监督。目前的预算管理监督主要采取事后的、专项的、突击式的检查方式或者是一般意义上的表面审查，主要停滞在年度结束后的账面核对与事后检查方面，不仅没有体现过程监督的功效，还易引发一系列协调上的问题。
　　
　　(四)方式、方法有待改进
　　首先，人大对预算的审查监督力度有待加强。目前，人大享有的预算监督权力在很大程度上仍处于一种虚置的状态。不仅财政年度与立法审批时间不一致，而且人大代表没有比较充分的时间熟悉和审议预算草案，在审查方式上往往采取等待汇报的形式，缺乏主动的检查监督，很难发现实际编制和执行中的问题。其次，审计监督的模式也有待改进。目前采取的预算执行审计方法属于较为简单的合规性审计方法，它注重的是对照审查财政收支执行情况是否违背了年初预算的规定，是否存在挤占挪用、虚列支出等问题，与更高层次上的合法性和效益性审计方法相比还有一定差距。再次，预算监督手段落后。有效的预算监督信息支持系统和监督决策辅助系统基本没有建立起来。

　　三、政府收支分类改革对构建全面预算监督制度的影响
　　
　　我国政府自1999年底开始研究政府收支分类改革工作，并在2005年初选定了几个中央部门以及河北、天津、湖北、湖南、海南5个省市开始了模拟试点工作，2006年制定了《政府收支分类改革方案》和《2007年政府收支分类科目》，全面开始了政府收支分类改革工作，2007年政府预算收支全部按照新的科目进行了编制。2007年财政部颁布的收入支出分类科目是我国政府基于公共产品和服务提供理论，根据近年来政府职能变化情况制定的，建立了包括收入分类、支出功能分类和支出经济分类在内的政府收支分类体系。政府收支分类改革的背景之一就是财政预算管理和监督职能的弱化，虽然财政部在《政府收支分类改革方案》中确定暂不改变现有预算管理模式，但实行新的政府收支分类必然有利于综合预算体系的建立，也为构建全面预算监督制度打下了基础。
　　
　　(一)为建立全口径预算管理监督制度作好铺垫
　　部门预算改革已经不断推进，部门的各项收入来源以及相关支出均已列入部门预算，但在实行政府收支分类改革以前，上报人大审批的政府预算一般只包括一般预算收支和政府性基金收支(部分省市还包括债务收支安排情况)，纳入财政专户管理的预算外资金以及社会保险基金仍未进入财政预算管理的视野。新的政府收入分类将预算外收入、社会保险基金收入等应属于政府收入范畴的各项收入纳入进来，在新的支出功能分类中，预算外支出也被涵盖到政府预算体系中，淡出了“预算外资金”概念，硬化了预算约束，使得企图通过预算外资金来进行权力寻租的行为受到限制，有利于完善非税收入管理制度，有利于加强对社会保险基金的监管。这与建立全口径预算管理监督制度的基础性要求是完全一致的，也即是为建立全口径预算管理监督制度做好了铺垫。
　　
　　(二)为建立全组织预算监督制度形成前提保障
　　我国原有的预算支出科目主要是按所谓的“经费”性质进行分类，把各项支出划分为一般行政费、事业费、专项支出等。这种分类方法以政府机构为中心，容易使各类支出固定化，政府究竟提供了什么公共产品和服务在政府预算上看不出来，只能看出各个部门的财政支出数量。很多政府的重点工作支出如农业、教育、科技等都分散在各类科目中，形不成一个完整的概念。由于科目不透明、不清晰，导致政府预算“外行看不懂，内行说不清”。各组织监督预算的积极性自然受到打击。由于无法确切了解各项支出所提供的公共产品和服务状况、种类等，当然也无法对其供给状况进行绩效评价，这种预算划分方式往往最终成为对既得利益的认可，最终也难具有充分依据进行调整。
　　新的支出功能分类则从根本上作了改变，不再按经费性质设置科目，而是按政府的职能和活动设置科目，将政府支出按功能分为十七大类，这实际上也代表了相应数量的公共产品和服务。包括一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、社会保险基金支出、医疗卫生、环境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、工业商业金融等事务、其他支出、转移性支出等。支出功能分类中的类级科目反映政府的某一项职能，款级科目反映为完成某项政府职能所进行的某一方面工作，项级科目反映某一方面工作的具体支出。比如教育是类级科目，普通教育是款级科目，普通教育下的小学教育就是项级科目。这样政府各项支出究竟做了什么事，就能直接从科目上看出来。
　　新的支出经济分类体系，全面、规范、明细地反映政府各项支出的具体用途。如果说功能分类是反映政府支出提供了什么样的公共产品和服务情况，经济分类则是反映了这种公共服务是怎样提供的，是对功能分类的细化和补充。比如，以小学义务教育公共服务提供为例，政府小学教育支出，究竟是盖了校舍、买了设备，还是发了工资，可通过经济分类来反映。我国2001年以前只设有12个反映支出经济性质、具体用途的支出目级科目。2002年以后有关具体科目虽然细化、扩展到了30多个，但仍存在不够完整、不够明晰的问题，比如，一些资本性支出就无法得到明细反映。新的支出经济分类设类、款两级，款级科目达90多个，可以更加全面、清晰地反映政府支出情况。比如原目级科目中的公务费，在新分类中就被细化成办公费、差旅费、邮电费等多个款级科目，老百姓一眼就可看出政府的钱用到哪里去了。这样，不管是对于预算的合法性、真实性还是效益性，人大、审计部门、社会民众的监督都会更加有的放矢。

　　(三)为建立全过程预算监督管理夯实基础
　　首先，有利于加强对预算编制方法和事项合理性的监督。我国目前预算编制的方法主要是基于条目预算和增量预算相结合的传统预算编制方法，它的特点是对一个支出部门仔细审查其支出项目的增减，对预算合理性判断侧重于投入一价格一数量关系的有效性。由于缺乏支出经济分类，项目支出预算细化也缺乏统一的资金用途划分体系以及支出标准，项目支出预算安排的科学性和合理性根本无从谈起。新的支出功能分类和支出经济分类为我国预算编制方法向绩效预算编制方法的转变奠定了基础。预算绩效评价的核心内容即是预测和模拟项目信息、描绘项目信息、评价项目信息、优化项目信息，这些都是建立在完善的政府支出分类基础之上的。通过对应不同的政府功能分类中的公共支出情况，我们可以对公共资金的融通情况进行财务分析，了解整个公共产品和服务的供给情况。通过公共支出的经济分类，我们可以对于每项公共产品和服务中的具体资源消耗情况、执行绩效进行分析，采取措施提高某项公共产品和服务供给效率和水平。
　　其次，有利于加强对预算执行和调整环节的监督。预算执行和调整环节的监督重点是预算支出，其中业务管理机构要审核资金拨付申请的合理性与合规性。实行政府收支分类改革后，行政事业单位有关会计核算、财务管理等方面的制度会随之做相应调整，财政资金用款计划、审核、批复、资金支付、会计帐务处理、预算执行报表以及资金支付的监控都要按新的科目进行，而更为科学、规范、明细的收支科目划分必然会对确保资金拨付申请的合理性与合规性带来积极的影响。
　　最后，有利于增强对决算环节的监督效果。支出功能分类和支出经济分类相配合，可以形成一个相对稳定的、既反映政府职能活动又反映支出性质、既有总括反映又有明细反映的支出分类框架，将为全方位的政府支出分析创造有利条件。通过对事后的绩效监督，可以全方位地揭示影响收支效果的主要因素，为以后的预算编制、国库集中支付和优化支出结构等提供依据，也有利于向被检查单位提出更为科学合理的意见和建议。
　　
　　四、构建我国全面预算监督管理制度的具体建议
　　
　　在构建“全口径、全组织、全过程”预算监督管理机制的过程中，总体上应遵循这样一些基本原则：首先，全口径预算管理监督制度应着重加强对非税收入和社会保险基金收支的监督管理；其次，全组织预算管理监督制度的监督权力应合理配置、结构平衡、分工明确、相互制衡，特别是要强化各级人大 对预算的审查监督职责；再次，全过程预算监督制度是由各监督机构分工协作共同进行和完成的，要在完善机制的基础上积极探索实施绩效预算监督。具体而言，构建全面预算监督制度可以从以下几个方面着手：
　　
　　(一)为全面预算监督创造良好的法律环境
　　公共财政框架下，预算监督应发挥更大的职能。而预算监督职能的实现，则需要通过完善的立法来明确预算监督的法律地位，统一和规范预算监督行为，使预算监督有法可依，不受其他部门的干扰和阻碍。一方面，要对预算监督的内容、方式、程序、地位和作用等作出详细的规定，对预算监督的职能与权限以及各监督主体之间的分工协作、相互制衡的关系加以科学界定，对现行预算管理法律法规中不适应形势发展、操作性差的部分加以修改和补充。另一方面，必须严格执法，规范程序，加大执纪执法力度。强化预算编制、执行中的法律责任，增强各种处罚措施的可操作性，各预算监督部门要与纪检监察及司法部门建立起正常的案件移送联系制度，把处理事件与处理相关责任人紧密结合起来，不断提高预算监督的权威性和威慑力。
　　
　　(二)分步骤实现全口径预算监督
　　尽管在实行政府收支分类改革后非税收入已纳入预算管理的范畴，但鉴于非税收入数额的庞大，而且触及到较为广泛的部门既得利益，故在改革后也是采取过渡性措施，不改变非税收入原有的预算管理方式，可以继续分别编制政府一般预算、政府性基金预算，这类资金仍然是专款专用。从长远来看，应借鉴国际惯例把所有财政资金统筹安排，真正在实行综合预算的基础上实现全口径的预算监督。
　　
　　(三)促进全组织预算监督制度的构建
　　1、科学划定预算监督的权力边界。我国目前应改革这种以行政监督为主的预算监督机制，逐步构建立法监督和行政监督相结合、并辅之以社会监督的复合型预算监督体系。特别针对目前财政监察与审计监督冲突不断、内耗严重的突出问题，可以考虑由财政序列的各业务管理机构、国库支付机构和专门监督机构负责对预算的运行情况实施全过程、全方位的日常、动态监督。而将审计机关从行政序列中独立出来，向立法型审计转变，将各级审计机关划入各级人大序列，由人大委托审计机关对公共权力的执行人——政府的经济活动进行外部监督，由人大及其常务委员会代表人民履行最高监督职责。同时，由社会舆论实施全面的辅助监督。四个层次的预算监督各有侧重且相互制衡。
　　2、注重财政资金效益审计。审计监督应逐步把财政收支效益作为检查的重点。我国《审计法实施条例》实际上已经将政府财政收支的效益列为审计监督对象，但是对此没有做出更为详细的规定。为与公共财政的要求相适应，应对现行的审计方法加以改进，可以在合规性审计的基础上加强运用部门预算、决算审计方法和财政收支效益审计方法。
　　3、切实加强财政内部监督。财政内部监督，是指由各级财政部门内设的财政监督检查机构派出的检查组或人员，对财政部门内设各职能机构的财政财务会计管理、预算编制执行、内部制约制度以及直属单位的财务收支和会计信息质量情况实施的监督。财政部门对外组织的专项检查，都由财政监督机构牵头，各业务处配合。各业务处既要负责所分管预算部门(单位)的预算编制和预算执行，还负责日常的监督工作。要大幅度降低财政部门内部财政支出的随意性，加强各专门监督机构对预算支出特别是国债专项资金、粮食风险基金、社会保障资金、扶贫救灾专项资金等重点资金的监督检查力度。加强对预算收入征收机关各项收入情况和及时入库、划分、留解、退付等环节的监督。
　　4、充分发挥社会监督的作用。首先，将行政听证制度引入到预算决策当中。政府预算决策听证制度的关键在于听证陈述人的确定过程要体现公正、公平、合理的原则，需要做到既保证公众的广泛参与，又防止听证制度成为少数人控制政府预算的工具。其次，以强化透明度为准则，完善预算信息公告制度。在互联网上提供有效的接口，使群众能及时、全面地收集和反馈相关的监督信息。最后，正确分析群众监督信息，正确对待匿名的举报信息，充分披露对群众监督信息的处理结果。
　　
　　(四)促进全过程预算监督管理制度的构建
　　1、强化人大对预算全过程的监督制约。在预算编制环节，应加强人大对预算草案的审查，保证预算审查机构提前三个月以上介入预算编制过程。在预算审批过程中建立辩论、听证和质询制度，规定初审机构的法定职责和审查程序。推行分项预算审批制度，将预算草案按照部门和资金性质分解为若干个预算议案，分别进行审议，有利于拓展预算审批监督的范围和深度。
　　在预算执行和调整环节，应逐步建立预算资金绩效评价制度，可以借助审计的专业性、技术性服务，调整相关政策执行情况、资金收支及其效益情况，以便更好地进行监督决策。长期以来，人大常委会对财政预算执行情况的日常监督，主要是靠财政部门报送的月报表，一般月报表反映的是各项支出的大数，具体支出项目并不清楚。在政府分类科目细化和规范以后，财政部门必须逐步将预算公开，公开到每一个项目。在监督方式上，人大也要从等待汇报向主动检查转变，积极发现实际执行中的问题，对政府经济活动形成真正的监督。
　　决算审查批复往往不会引起地方各级人大常委会重视，这也是当前人大在预算审查监督方面的一个薄弱环节。政府收支分类改革后政府财政部门报告内容会加以规范，但各级人大务必要在思想上重视决算审查监督这一预算审查监督的关口，对决算审查中发现的一些问题，抓住重点深入调查研究。此外，自2000年以来，我国每年预算收入的实际执行结果均大幅度超过由人大审议批准的预算收入规模，其自由裁量权往往由各级财政部门斟酌使用，实际上脱离了人大监督机构的审查和监督，人大今后需要着重加强对预算超收收入的控制与监督。
　　2、由事后监督为主转向财政部门对预算全过程的监督制约。要充分发挥财政部门作为政府财政资金专门管理机构、具备对财政资金运行全过程进行全程监控的优势，努力推动财政预算监督工作关口的前移，形成事前参与监督、事中跟踪监控、事后检查稽核的全方位的财政预算监督机制。要改变目前预算编制主要是由部门自己做的状况，财政监督机构要积极参与部门投资项目的立项工作，对项目的可行性、投资收益和偿债能力等方面进行科学的论证，加强对预算的初审，并为人大对预算草案的审查提供较为翔实可靠的材料。通过跟踪监督机制，随时掌握预算单位的资金变动情况，对资金的去向和使用进行有效监督。通过事后稽核，努力构建新型的财政资金绩效评价制度，以利于调整政策、改进工作、提高效益。