作者：崔晓筝　许馨文　马卫国

　　[摘 要] 本文从开发区在我国的发展现状入手，将现有的开发区分为经济实力、经济效益双强的优秀开发区、经济实力和经济效益居中或偏上的可扶持开发区、经济实力或经济效益喜忧参半的开发区、经济实力、经济效益双差的落后开发区四种类型以及目前存在的七类问题，并提出了针对性的几点政策建议。
　　[关键词] 经济技术开发区；经济地位；经济效益；发展方向；政策建议
　　
　　开发区在促进经济发展的同时，又面临着过杂过乱的状况。开发区在我国的经济地位究竟如何，对全国经济的影响是怎样的，自身具有什么样的效益。在当前情况下，开发区应该如何准确定位、如何清理整顿等这些问题，都值得我们去关注。
　　经济技术开发区无论是从总量指标，还是效益指标对于全国贡献是巨大的。2005年就不到全国总面积万分之一的国家级开发区(以下简称开发区)而言，主要经济指标占全国的比重为：生产总值4.49%、工业增加值7.85%、出口总产值14.93%、进口总量16.88%、税收收入3.95%、外商实际投资21.60%。开发区实现了其经济示范、经济带动、经济增长的设区目的，开发区在我国的国民经济中具有不可动摇的地位。wWW.11665.Com2005年，主要经济指标增速快于全国增速，生产总值、工业增加值、税收收入、进出口总额高于全国14.24、6.78、10.68、12.31个百分点。因此，从整体效益来看，开发区的整体经济效益优于全国平均水平，对全国的经济具有促进、带动作用，具有较强的影响力。
　　
　　一、经济技术开发区的发展方向与效益比较
　　
　　虽然开发区的整体经济对全国有着强劲的影响力，但从开发区的个体来看，发展水平差距极大，良莠不齐，对全国及所在省的经济影响程度不同、方向不同，需要区别对待。根据综合、效益指标的强弱可以将开发区分为以下几类：
　　1.经济效益增长的优秀开发区。这类开发区是我国经济技术开发区中的优秀开发区，它们对其所在省乃至全国的贡献是巨大的，是我国开放政策运用成功的范例，是我国其他开发区发展的楷模。例如天津、大连、广州这三家著名老牌开发区就属于其中，它们的总量指标及其贡献率在全部开发区中名列前茅，在效益指标中也排名相对靠前，是实力与效益并重的开发区，在开发区中具有重要经济地位及份量。但同时，它们也存在着一些问题，即自身效益指标的排名均落后于总量指标，这说明这些开发区已走到了峰顶，面临着后继推动力量不足，经济增长停滞或下滑的危险。继续保持或进一步提高发展速度，是其重点。建议这类开发区把重点放到产业结构升级上来，走高科技、服务型开发区或综合经济特区道路。
　　2.经济效益居中或偏上的可扶持开发区。这类开发区在全部开发区中属于主流开发区，它们虽然在总量指标上或效益指标与优秀开发区相比有差距，但差距并不十分大，且为数众多，对于全部开发区的贡献是不可忽视的。同时它们的经济效益指标与总量指标的排名相互交替，均居于偏上或中游位置。体现了它们尚有发展潜力，属于仍有向上攀升空间的实力。对它们继续或进一步地扶持，可推动它们进入优秀的开发区行列。青岛、昆山、沈阳、北京、秦皇岛、宁波、杭州、廊坊、贵阳、昆明等开发区均属于这一类开发区。
　　3.经济效益喜忧参半的开发区。这类开发区有两种类型：一种是经济实力较强而经济效益较弱的开发区；另一种是经济实力较弱但经济效益较强的开发区。这两种开发区虽然都有一项较弱，但性质却大为不同，必须区别对待。经济实力强而经济效益弱的开发区，实质上已经不具备开发区的资格，因为经济实力强的原因，多半是因为其所处地理环境或基础设施等具有非政策性优势因素而形成的，其经济效益与所在省份相比是落后的，这样的开发区是不合格的开发区，应在取缔之列。经济效益好而经济实力偏弱的开发区，正好相反，它们往往处于比较恶劣的地理环境，或开发较晚，对本地的经济带动和影响是良好的，只是需要更多的外界扶持，才可以真正茁壮成长为有实力的开发区。这类开发区较为适合走“以劳动密集型的出口工业为主带动本地的基础工业，并由基础工业带动小生产的落后农业”的开发区模式。这样的开发区多数是中西部地区开发区。
　　4.经济效益差的落后开发区。这类的开发区属于典型的失败型开发区。经济总量指标偏小，在全部开发区中的地位微乎其微，更谈不上在其所在省或全国中的经济地位问题，经济效益指标又落后于其他开发区甚至低于全国平均水平或所在省份平均水平。对周边经济发展不但不具备带动、示范功能，而且还影响了所在地区的经济发展。这类开发区继续享有开发区的名义及优惠政策实属浪费国家的资源。应尽快地取缔其开发区地位。
　　
　　二、我国经济技术开发区效益增长中存在的主要问题
　　
　　1.开发区的优惠政策单调，容易造成单纯性税收转移投资行为。我国开发区的优惠政策以税收优惠为主，非税性优惠政策几乎没有，且不透明化。优惠政策过于单一，缺乏灵活的补充性优惠政策。设区税收优惠的针对性不强，各类开发区以及开发区的不同发展阶段，都采用统一的优惠标准，不能适应各类开发区的特点或促进不同阶段开发区的快速发展。另外以税收优惠为主的优惠政策，还容易形成单纯性税收转移的投资行为。
　　2.开发区存在设置功能雷同，不能因地制宜的现象。我国开发区虽然按功能分为六类，但多数开发区是一区多牌，各类开发区设区目的均以“三为主、高科技”为宗旨。各类开发区特点不鲜明，不容易形成规模效应，造成政策的运用混乱，过度竞争。在开发东部地区时，大环境基本相同，这种方针还尚可取，但现在全国普遍设区，尤其中西部地区设区，地理环境、经济基础差异较大，设区目的完全统一并不现实。从中西部地区的外资到位率偏低，就从一个侧面反映这种现实问题。
　　3.国家级以下开发区的政策不规范，导致恶性竞争。由于国家级以下开发区政策不规范，而地方对开发区的期望过高，常常导致国家级以下开发区的政策随意性比较大，政策的透明度低，政策为不同项目量身定做，地方主义倾向严重。这种行为，首先导致竞相压价、恶性竞争，造成国家税收的流失或其他资源的浪费；其次，就开发区本身而言，致使财力、物力、人力负担不必要加重；第三，造成投资者的不信任感，使已进区的投资者产生不稳定情绪，未来投资者的产生投资摇摆；对全国各级开发区的发展都将会产生不利影响。
　　4.我国开发区缺乏晋级制度，对省级开发区重视不够。我国开发区的现实状况是全国普遍设区，是世界上开发区最多的国家，而开发区的优惠政策只有国家级开发区才真正享有。目前，国家级开发区是各省分配名额制，国家级开发区又只上不下，加上对省级开发区的关注不够，致使有发展潜力的省级开发区，因为级别限制，不能及时地享有优惠政策而错失发展的良机，发展前景受限。如果不能及时地调整好政策，必然造成资源的浪费与配置的不合理。
　　5.我国开发区的评价指标体系不清晰，无法对开发区准确定位。我国开发区，一直以来，有越清理越多之嫌疑。清理手段简单，主要采用各省份分配名额制，并没有真正地采用合理的经济指标体系来判定衡量开发区的经济状况。就是国家级的开发区，也仅采用总量性指标进行考核考察，并没有采用效益指标或定性的指标进行定期核算、考核其对所在地区的贡献，使国家无法对具体开发区的经济现状做出真实准确地判断。

　　6.我国开发区后期设置缺乏科学的论证方法。从我国国家级开发区的发展历史来看，开放初期，设区借鉴了世界其它国家出口加工区的理论与模式，取得了较大成功。再向前发展，由于没有可借鉴的理论与模式，在进一步的设区考虑时，概念就显得比较模糊，主要是以各省省会为设区中心，全国各省至少有一个国家级开发区，难免有行政等级制度的嫌疑。
　　7.部分开发区选址存在盲目性，对投入产出成本计算不充分。开发区不合理选址分三类：一类是设在老城区内，原有基础设施配套水平低，形成改造难，扩区难，城区规划混乱，有许多旧城区的老项目享受开发区优惠政策的“搭车”现象。二类是开发区设置在地域开阔且荒凉的土地上，对新区与旧城区的接接轨问题考虑不充分，导致投入成本过大，开发效益渗淡或亏损。三类是在旧城区的附近，但占用了优质农用地，由于地上物补偿高直接导致土地价格上涨，最终导致开发负担过重，得不偿失。因此选址的盲目性，是导致开发区失败的原因之一。
　　
　　三、基于科学发展观效益增长的对策
　　
　　1.从科学发展观出发，调整优惠政策。针对不同地域、不同发展阶段的开发区给予不同程度的优惠政策，增加非税优惠政策。如对不发达、边远地区给予地价补贴、地方补助金、地方交通等方面给予优惠鼓励措施。而对发达地区给予水利资源、污水处理、医疗、教育和住房等方面优惠鼓励措施。适度减少税收优惠政策，防止单纯性税收转移项目进区，政策的合理搭配可以促进资金实际到位、提高进区项目质量。
　　2.因地制宜建立开发区。因为我国地域广阔、地区经济基础差异十分大，是一个经济二元化的国家。因此，在不同地区设区应该有不同的侧重点，发展方针不应与当地经济过度脱节，应以适合本地经济发展为宗旨。对于我国经济基础相对落后的地区，应以劳动密集型的出口工业为主带动本地的基础工业，并由基础工业带动小生产的落后农业；对于经济发达地区，可以将重点放到产业结构升级上来，主要发展高科技、金融、服务经济等方面；中度发展地区，可以仍以“三为主”为其主要发展方向。
　　3.确立科学的统计分析指标体系。鉴于全国各级开发区为数众多，经济效益参差不齐，良莠混合的现象，应确立科学的统计分析指标体系，对各级开发区的真实经济现状做出真实可靠的评价，以科学地确定开发区的合理数目和开发区发展程度以及税收优惠级别。统计分析指标体系应包括：宏观指标群、经济效益群、劳动指标群、费用指标群。取缔考核指标，减少人为干扰因素，让数据回复其自然规律状态。
　　4.促进开发区良性竞争。首先，规范各级开发区的优惠政策，加大政策的透明度，确定地方政策可调整幅度区间，避免恶性竞争，把竞争的重点转移到软环境建设，管理、服务水平的竞争方面来，全面促进各级开发区的发展水平。其次，对各级开发开展科学、合理地考察，定期(如5-10年为一考察期)调整开发区的优惠政策级别，对于适应能力强，经济带动能大的开发区给予最优惠的政策，对于设置不宜时或不宜地的，造济效益低、影响经济发展的开发区，要根据经济发展程度坚决采取降惠、停惠、取缔等措施。
　　5.设区要充分考虑投入产出成本、基础设施状况。设区前的规划要避免盲目性，在选址与基础设施投入方面，要具有前瞻性，既不能是短期行为，也不能盲目铺张浪费。既要考虑周边的交通运输能力、与母城的距离、设施连接与兼容等问题避免重复性投资。参照同类开发区的投资回收率、回收期、可实现的投入转化率(包括土地的可实现利用率、土地的可转化率，高档基础设施的利用率)等相关数据，为设区提供参考依据。另设区目的不同，如解决劳动就业为主，还是以高科技发展为主，或是以解决财政为主要目的，在基础设施的投入上，可以采用不同标准。
　　6.开发区之间要形成适度的规模梯层。在设区时，尤其是省级开发区，应注意与周边开发区的产业、规模形成一定的梯层。在引资过程中逐渐形成资金互补、产业互补、行业互补的互补型开发区，合作与良性竞争并存，更有利地促进开发区的发展。对于规模较大、实力雄厚的开发区，应放小求大、放陈求新、把精力放在追求在经济和技术上能够对国民经济产生巨大将效应、有助于产业结构升级、和提高产业竞争力的关键项目上来。而中等开发区在则应引进与周边开发区具有产业链关系的中小企业投资，避免前期投入过大、后期管理力不从心。
　　7.区内引资要注重形成规模效益及产业链关系。规模效益有利形成成本竞争优势，规模经济竞争优势，市场竞争优势，创新竞争优势。开发区设立时，对产业、行业要进行考察和规划，选择最适合本地区的产业或行业来发展。另外，在几类行业聚集时，应主选产业链相关的行业来发展，可以实现部分自主消化，节约运输、仓储成本，有助于建立良好的信用关系。规模效益及产业链可以使企业提高知名度，节约成本，加速资金周转率，便于企业整合资源，从而实现更高的产销率，提高产值增速，进而使开发区受益。
　　综上所述，我国经济技术开发区在国民经济中的地位不可小觑，尤其是在外向型经济中占有重要位置，这种经济模式应是我国继续积极倡导的发展方向。但由于我国地域广阔，经济发展差距巨大，全国的开发区并不处于同一发展阶段、同一进程，在政策引导及具体措施上，应该有所针对，可以同时借鉴发达国家、发展中国家、不发达国家的不同引资目的、手段及政策，以适应各地区的经济发展水平，最终促进全国的经济全面发展。同时，对省级开发区的发展方向应该引起足够的重视，对国家级开发区与省级开发区之间晋升、降级制度应该进一步完善，根据发展的实际情况，来确立开发区的经济地位、发展方向及优惠政策。
　　
　　参考文献：
　　[1]苏彦汉.世界特区经济探索[m].福州：福建教育出版社，1993.