【摘要】 政府规制是针对市场失灵进行的一种政府干预行为。本文在阐述了政府规制的理论基础之后,对美国政府规制的特征进行了探讨。通过借鉴美国的先进经验,提出了关于我国政府规制改革的几点建议。
【关键词】政府规制 外部性 信息不对称 博弈
政府规制本质上是一种政府干预,由于市场存在垄断、外部性、公共产品、非价值物品、风险等微观方面的缺陷,政府通过控制进入、价格和质量控制等手段对市场主体(主要是企业)进行微观干预,以弥补市场缺陷,纠正市场失灵。规制经济学是20世纪70年代以后逐步发展起来的一门新兴学科,它主要针对政府规制的过程及作为其结果的市场均衡进行系统的研究。
一、政府规制的理论基础
1、早期的政府规制经济学成因
由于政府对市场的干预主要源自人们对市场失灵的认识,因此由市场失灵的几大因素所形成的公共物品论、外部性理论和信息不对称论就成为了政府规制的早期理论基础。公共物品通常指不具备消费的竞争性的商品。公共物品论认为,这种非竞争性的特征决定了市场机制在公共物品领域中的失灵,为了纠正市场失灵,政府不仅要提供公共物品,而且还要对公共物品提供和交易过程进行社会规制。
市场失灵的另一个因素——外部性是指单个消费者或生产者的经济行为对社会其他人的福利产生影响。WwW.11665.com这种影响有好有坏:好的或积极的影响被称为外部经济;坏的或消极的影响被称为外部不经济。外部性的存在扭曲了价格机制,价格体系不能传达正确的信息,资源无法实现最优配置。外部性理论认为,外部性的普遍存在决定了政府规制的必要性。一方面政府规制减少或消除外部不经济的行为;另一方面还可以促进外部经济的活动。
信息不对称主要指市场活动的参与者所拥有的市场特定交易信息存在着不对称。一些参与者拥有更多的信息,处于信息优势,而另一方则处于信息劣势,且双方都知道这种信息分布状态。由于信息的不对称,在市场交易发生的前后可能分别引发逆向选择和道德风险,导致市场机制运行的无效率。政府规制可以缓解信息不对称问题,鼓励交易者之间加强信息沟通,建立市场信誉,以矫正信息不对称所引致的市场失灵。
2、新规制经济学理论
前面所论述的早期政府规制实践主要以收益率规制(rate-of-return regulation,ror)为主。收益率规制主张通过限制企业资本投资收益率的办法来使企业的资本获得公正的收益(fair return),因此也被称为公正报酬率规制。在收益率规制下,允许企业的资本投资赚得公正的收益,而不允许企业获得超过公正收益率水平以外的利润,只要企业的利润率不超过公正收益率,企业就可以自由地选择价格、产量和投入。收益率规制被广泛地运用于美国公用事业的规制实践中。
收益率规制的优点是可以保证企业收回成本和正常经营,但缺点也很明显:不仅增加企业x—非效率和过度投资效应的可能性,而且还有可能由于规制机构的自由裁决权过大,导致利益集团的“寻租行为”和规制机构与被规制企业之间的勾结,造成社会福利的损失。这些弊端自20世纪60年代以来一直遭到很多经济学家的批评,称之为“规制失败”或“政府失灵”。
随着博弈论、机制设计理论、委托—代理理论的出现和发展,拉丰把建立在这三个理论基础上的激励规制理论称为新规制经济学。新规制理论在信息不对称的前提下,把最优规制机制的设计作为研究的重点,他们运用博弈论以及机制设计理论,在规制者和规制企业的信息结构、约束条件和可行工具的前提下,分析双方的行为和最优权衡,从而发展出一套对当前规制实践更有解释力和指导意义的规范性理论。
二、美国规制政策的特点及其经验借鉴
作为政府微观经济职能的一个重要组成部分,政府规制在我国经济发展中所扮演的角色越来越重要。但是,与此相关的研究和实际操作还处于比较空白和薄弱的状态。西方发达国家在这方面的经验可以给我们很多有益的启示。
美国是当今世界上市场自由化程度最高的资本主义国家,在这一历史背景下制定的政府规制政策也充分地体现出了其独特的自发性和民主性等特征。首先,政府的经济性规制趋缓,而社会性规制加强。这种趋势集中表现在两方面:一方面是经济性规制在全部被规制产业中所占份额的减少,同时社会性规制所占份额的增加;另一个方面表现在联邦政府规制机关的支出数额的变化上,即社会性规制支出的总额远远高于经济性规制。从这种表现来看,政府正在慢慢地退出对大部分市场的干预,存在着一个市场化的趋向。
其次,在规制的立法和执法的过程中贯彻自由和民主的原则。在规制实施过程中,为避免规制机关成为被规制企业的“俘虏”,以及保证市民团体能够以各种形式参与政策决定和监督实施过程,采取了很多具体的措施。例如,在很多社会性规制实施的过程中,制定出明确的目标值以及具体实现的时间期限,这样就在某种程度上限制了规制机关的立法和执法的任意性。而且,为了保证在立法和执法过程中有足够的市民团体参与或者监督,引入了听证会制度,而且国家在财政上给予了相应的经济保证。
再次,美国重视规制成本的核算,努力提高规制效率。美国政府在上世纪70年代首先推出了降低规制成本的措施。1974年,福特总统要求对于主要的规制都要附加上有关“通货膨胀压力的阐述”。卡特政府则在1978年在此基础上追加成立了规制分析小组和规制委员会。到了里根政府时期,则对于主要的规制和规制规则都要实行成本—收益分析。尤其是新的规制在实施之前,必须要通过有关成本—收益的可行性审查。这种方式一直持续到了布什政权时期。
从以上的分析可以看到,完善的规制法规、完备的成本计算系统、独立性很强的专门执法机构以及社会监督的加强是美国政府进行规制的重要特征。
三、对我国政府规制改革的建议
1、正确划分政府和市场的职能,逐步减少政府对市场的经济干预
由于市场失灵的存在,不可能完全依靠市场对经济的自发调节,经济制度大多是不同强度的市场调节和政府干预的组合。因此,正确划分政府和市场的职能界限就显得尤为重要。
首先,有些市场失灵是政府规制难以修补的,有些市场失灵恰恰是政府干预的结果,勉强干预势必造成政府失灵。其次,政府规制是有成本的,只有在收益大于成本的前提下,才应引入政府规制。最后,要准确把握市场失灵。市场失灵有三种类型:一是由市场本身固有的缺陷导致的市场失灵,政府规制主要针对这种市场失灵;二是由于市场不发达或产权关系不明晰导致的市场失灵,这种市场失灵应通过加速市场发育或明晰产权关系来消除,政府干预只能作为临时措施;三是由于政府干预导致的市场失灵,政府干预行为扭曲了市场或是消灭了市场,这种人为导致的市场失灵只能通过取消政府干预来消除。
规制的核心问题首先应解决是否需要规制的问题,这是规制的前提条件,然后再考虑如何规制。从发达国家的经验来看,政府与市场的边界随着社会、科技的发展及制度的完善不断变化,而且市场的边界将不断扩大,政府规制的边界将逐渐缩小。但在此过程中,由于缺乏有效监督政府的制度框架、政府自利性等原因,可能会出现人为的回潮,即政府与市场的边界向市场压缩,规制领域扩大。统治利益与社会利益发生冲突时常常会导致这一点。
2、从立法和执法上加强对政府规制权力行使的约束
在自由民主的社会中,行政管制本身就是由行政法所约束的。这种法律界定了行政机关在政府体制内部的结构性的地位,确定了其所应遵循的决策程序,并决定由独立机关对其行为进行司法审查的可能性和范围。它确立了超越管理和管制中各个不同领域实体之间界限的、应共同遵循的一套原则和程序。而我国目前在制约政府权力的意识方面,对行政程序制约政府权力功能的认识方面,以及在尊重程序、信守程序等诸多方面存在明显不足,在行政程序制度上相对滞后,并存在大量的行政活动无序现象。
对于规制的制定,应体现三大原则。首先应遵守上位法原则,如违背这一规则将承担被撤销的后果,并由相应的立法和司法机制给予监督。其次是规制的成本—收益原则。该原则是规制制定与否的前提条件,如果成本大于收益,规制就没有必要制定。因此应将成本—收益原则纳入规制制定过程,使之程序化。最后是普遍的参与原则。规制往往涉及到企业和消费者两方对立的利益,政府作为中立的第三方,必须兼听两方面的意见,做到立法公正。普遍的参与原则是避免层次较低的行政规章寻租的重要途径。同时,在规制执行中,规制机构必须遵循相应的程序。对于规制执行的后果,被规制人应拥有充分的救济权利。
3、建立博弈框架,协调政府规制中博弈双方的利益
从这个角度来看,核心问题在于清除利益集团的干扰,防止政府失灵。规制的对象大多是自然垄断行业,相对于分散的消费者而言,自然垄断行业更容易影响政府,采取对自己有利的规制。不少产业规制是由企业自身争取来的,其目的在于获得政府财政补贴,阻止其他市场进入者,维护垄断高价,这导致企业缺乏降低成本的动力,直接损害了社会和消费者的利益。因此,政府规制机构如何保持独立公正,作为中立的第三方为企业和消费者树立博弈规则就显得至关重要。同时,形成对规制机构监督的框架,以保证规制机构始终处于中立的地位。
规制机构在对自然垄断企业的监管中,必须做到要政企分开,这是规制机构独立公正的前提条件。在消费者与企业的博弈中,由于分散的消费者群体组织成本高,存在“搭便车”的严重现象。规制机构更应扶植消费者群体,组建大的消费者社团组织,增强与企业谈判的能力,否则消费者无法有效行动起来与企业集团博弈。只有在消费者与企业集团博弈充分的条件下,政府规制机构才更能处于中立地位,构建博弈规则,并予以裁决。
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