[论文关键词]乡镇政府职能；困境；对策

　　[论文摘要]实现乡镇政府职能转变是客观形势发展的需要。必须加大乡镇政府职能的理论研究，为实现乡镇政府职能转变提供智力支持；采取多种措施解决乡镇政府在职能转变过程中的 财政 困难；不断完善 行政 管理 体制 ，提高干部队伍素质，顺利实现乡镇政府由全面管理型向 公共 服务型转变。
　　　　　　
　　随着 农业 税、“两工”的取消以及“以工补农”发展阶段的到来，农业与 农村 工作形势发生了巨大的变化，身处农村工作一线的乡镇政府必须由过去的全面管理型向公共服务型转变。后农业税时代乡镇政府职能的定位是：贯彻执行党的路线、方针，政策，将党的路线、方针、政策以及 国家法 律、法规落实到农村最基层；推进农村各项改革；加强公共服务和 社会 化服务体系建设，促进农村 经济 和社会发展；加强社会管理，维护农村稳定。能否实现乡镇政府职能的转变，关系到党在农村各项方针政策的贯彻落实和农村基层政权的巩固。但是，实现乡镇政府职能转变，需要解决的问题很多，诸如理论认识问题、人员机构问题、责权利问题、上下衔接问题等。
　　
　　一、乡镇政府职能转变存在着理论困境
　　
　　我 国学 术界在有关乡镇政府职能定位的问题上认识不足，从而导致乡镇政府职能转变的理论障碍。尽管学术界对于政府职能的研究成果层出不穷，但是这些研究往往立足于高层级政府(主要是中央和省级政府)的宏观层面，并且研究成果高度抽象。wwW.11665.CoM高层级政府与乡级政府无论是实际上所拥有的权限，还是管理场域的特点都有巨大差异，适合于高层级政府的职能就未必适合于乡级政府。比如“ 市场 监管”，虽然在理论上任何层级政府都应具备，但是乡镇政府由于缺乏执法主体，市场监管的职能基本上不存在。所以，理论界的这种宏大研究由于缺乏对低层级政府职能足够的、深入精细的 调查 研究和理论分析，无助于乡镇政府职能转变的实现。即使有研究者对于乡镇政府职能转变进行了研究，也通常只是提出一些大原则、大方向，如有限政府、公共服务性政府，仍然停留在“感性”认识层面，缺乏足够的学理分析，不具强有力的说服力，不仅无助于问题的解决，更可能导致人们思想的混乱。可以说，

　　
　　三、乡镇政府职能转变存在着 环境 障碍
　　
　　长期以来，我国各级政府在压力型 行政 生态环境中行使自己的职能，在这种压力型行政生态环境 82中各级 政治 组织(以党委和政府为核心)为了求得政绩，制定了各种目标和任务下派给下级组织，责令其在规定的时间内完成，视其完成情况作为考核评价的主要依据，对其进行 经济 和政治方面的奖惩，有些任务和指标甚至采取“一票否决制”，例如：目前县对乡镇领导工作的考核普遍实行“三个一票否决制”，即计划生育一票否决制，信访 社会 治安一票否决制，招商引资发展经济一票否决制，乡镇官员的升迁、工资福利、荣辱与完成这些指标的情况密切相关。乡镇政府作为最基层的政权组织，上级政府和几乎所有部门都可以对其发号施令，所以，突发性、应急性的事务非常多，自身的工作安排经常被打乱，尤其是当上级的考核指标过多过滥时，乡镇政府只能把主要精力放在完成上级交办的任务、应付各种检查评比上，而没有足够的时间去
　　谋划本地区的发展。 农业 税取消之后，乡镇政府工作量有所减少，但这种压力型行政生态环境的“阴影”始终挥之不去。
　　转变乡镇政府职能，必须打破压力型行政生态环境，构建和谐型行政生态环境。压力型行政生态环境的根源在于上级政府不合理的摊派以及有关不合理的体制，这就需要县级及以上层级政府切实贯彻科学发展观，真正做到以人为本，尽快改革现行政治体制中不和谐之处。树立新时期的“政绩观”、“发展观”和“群众观”，改革和完善有关考核体制、内容；大力推进基层政治 民主 建设，尤其是基层政府相对于上级政府或部门的相对自主权、表达权和商议权等，上级政府对下级政府尤其是对基层政府应有的起码的尊重，低层级政府与上层级政府保持相对的独立性，同时又能对辖区内的人民高度负责，从而改变对上负责多于对下负责的格局，真正做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。
　　
　　四、乡镇政府职能转变存在着干部队伍障碍
　　
　　实行改革开放20多年来，乡镇干部的素质有了较大的提高，但与新形势下乡镇政府职能转变的要求相比还有比较大的差距，表现在：(1)干部队伍结构不合理。农业型的干部多，经济型的干部少；行政 管理 型的干部多，技术服务型的干部少。据 统计 ，在我国的乡镇干部中，行政管理型的干部占干部总数的近80％，技术服务型干部数量非常少。(2)干部队伍管理不合理。乡镇作为基层政权组织，往往成为上级机关的“减压器”。乡镇主要领导多从上级机关下派，大多基层工作经验不足，而且往往是到下面“镀金”，真正安心基层工作的较少；而在乡镇基层工作的同志，虽然经验丰富，业务熟悉，却感到政治上没有出路，工作积极性难以充分发挥。(3)乡镇干部的素质亟待提高。不少乡镇干部没有接受过正规的大中专 教育 ， 法律 、经济、管理、农业等方面的专业知识缺乏， 文化 素质低、科技水平低和致富能力低的状况仍很严重。
　　加强干部队伍建设，提高干部素质是实现乡镇政府职能转变的重要条件。要通过多渠道、多途径着力培养学习型、知识型、创新型的干部队伍。(1)乡镇干部要从认识上实现“三个转变”：一要从“经验型”向“知识型”干部转变。要彻底突破传统经验的束缚，从头开始，精通一两门 农村 实用技术，使自己的知识结构适应农村发展变化的趋势。二要从“守摊型”向“创新”型干部转变。要放下架子，敢闯敢试，在摸索中前进，在创新中发展，使创新的意识在带动劳动群众创业致富中创造价值。三是要从“行政命令型”向“依法服务型”转变。淡化任务意识，强化服务意识，多为农民服务，为企业服务，为经济发展服务，把过去单一的生产服务功能转变为生产、生活、生态的多功能性服务。(2)要创新干部培训机制。要把提高干部思想素质和带富本领作为当前干部管理的首要任务来抓，切实加大干部教育培训力度，紧紧围绕农村工作实际需要，开展多层次、多类别的干部培训，采取短期培训、外出学习、外派挂职、进修深造等形式，提高乡镇干部的政治理论、 市场 经济知识水平和经营管理能力，培育复合型人才。(3)要创新干部任用机制。要明确新时期选拔任用乡镇干部的新标准，建立评价乡镇干部政绩的新办法，对优秀的乡镇干部要及时表彰提拔，对不称职的乡镇干部要及时教育、诫免、辞退，从而形成“能上能下、能进能出”的用人机制。
　　
　　五、乡镇政府职能转变存在着管理障碍
　　
　　乡镇政府 管理体制 严重制约着乡镇政府职能的转变，这表现在：(1)县乡条块关系不协调。近些年来的县乡关系调整，都是加强县直部门权力，削弱乡镇政府的权力，如 工商 、 税收 、 林业 、教育、卫生、国土部门管理体制的调整，这些县的职能部门在乡镇派驻机构，这些机构代表各自部门行使职能，人权、事权、财权属于上级部门，乡镇政府对它们的管理权名存实亡，出现乡镇政府“责任无限大，权力无限小”的怪现象。近年来，虽然对一些机构也进行了整合，但很大程度上是行政意志，而不是市场意志。(2)乡镇政府在管理上还存在机构臃肿、人浮于事、办事拖拉等现象。在这种体制下，乡镇政府对本地区各种资源的配置能力和经济社会的管理能力很弱，实现职能转变困难重重。
　　后农业税时代，乡镇政府需要从