我国目前财政风险的形成有一定的必然性，一方面，在改革开放过程中，为了激活企业。个人的生产经营积极性，政府采取了放权让利策略，导致财政收入占gdp比重直线下降；另一方面，随着改革开放的深入，政府加强了与市场经济体制建立和完善，与科教兴国和社会经济稳定有关的职能性支出，导致财政支出增长较快。这一减一增给财政运营带来了困难，形成一定财政风险是必然的，也是难以避免的。现在的问题是，我国财政风险的形成，并不仅仅是由于上述正常因素导致的，相反，许多非正常因素引发的财政风险及其破坏性更大。例如国有企业经营性亏损、农村“三金”、城市“三乱”、国有金融机构呆坏账等造成的损失，所隐藏的财政风险比财政本身的风险就要严重得多。非正常因素形成的财政风险，大致上可以分为两大类，一类是国有企业（包括国有金融机构和国有粮食经营机构等）的亏损，它与国有企业改革难以到位密切相关，已引起各方面的关注。另一类是政府的不规范行政造成的损失和低效，这一问题虽然比较突出和严重，但并未引起足够的关注。

1．形式主义严重，给国家造成损失。一些地方政府或部门沉酒于文山会海、应酬接待、哗众取宠、重虚轻实、悦上瞒下，形式上热热闹闹，实则劳民伤财。各种形象工程、献礼工程和达标活动层出不穷。在职工工资不能准时发放，教育事业滞后的情况下，今天搞张书记工程，明天上王县长项目，形成许多半拉子工程，或者木顾客观规律赶时间、赴任务，形成豆腐渣工程，既留下后患，影响政府形象，也给国家造成巨大损失。

2．决策程序简单化，造成人力、财力、物力浪费。WWW.11665.CoM注重调查研究和民主集中制是我党的优良传统，但是在实际中，某些行政领导和行政决策者往往不注重调查研究，不注重民意。对一些建设工程项目不认真进行可行性研究，听不进专家意见，简单决策上马，出现大量的“三边工程”；一些重要决策由于缺乏调查研究，政策出台后明显不符合实际，又不得不进行调整，造成人力、财力、物力的大量浪费，加重社会负担。有许多乱收费项目是经“有关部门”审批过的，合法的，这与“有关部门”在审批时缺乏调查研究是分不开的。

3．行为目标短期化，给地方政府形成沉重债务负担。政府行政的目的是根据经济社会发展变化需要，提供必要的“服务”，为此，需要我们把握经济社会发展脉膊，做到远近兼顾，促进经济社会沿着我们期待的、相对理想的方向发展。如若不然，政府的“服务”始终跟着经济社会发展的后面跑，只顾眼前利益，不仅不能及时地提供“服务”，而且在经济社会的发展变化中，决策、工程等的淘汰期快，带来大量的浪费。事实上，只注重眼前利益，满足现状，缺乏长远规划的情况相当普遍。一届政府、一任长官追求任内的政绩，急功近利，只想吃“肉”，不愿意啃“骨头”，忽视根本性、长远性的制度建设和基础性建设。

4．行政服务经营化，扰乱市场秩序，影响政府服务的提供。为经济社会提供行政服务是政府的基本职责。而且由于政府的行政服务属于公共产品，缺乏等价核算的条件，因而一般是通过税收筹集资金，无偿地提供服务。从世界各国的实际情况看，存在着将一部分公共产品（主要是准公共产品，如城市交通、能源等）的提供部分或全部市场化（即有偿化或经营化）的趋势。但是能采取这一方式的公共产品是有限定性的。对于一些完全公共性质的产品（也称纯公共产品），如国防外交、公安等则不能市场化。20世纪90年代末以前，我们在不给足经费的前提下，让国防部门和公检法部门进入市场经商，不仅扰乱了市场秩序，也影响了政府服务的提供，可以说是深刻的教训。此外，我国还存在政策行为经营化趋势。例如，为了促进乡镇企业、高新技术产业和城市公用事业发展，政府不是通过政策去协调、调度资金（例如贴息、补助、减免税收等），而是兴办大量的财务公司，其造成的损失十分惊人。

5．管理关卡化，影响财政收支，扰乱分配秩序。市场经济条件下，市场管理是政府的重要职责。所谓管理，就是规范市场行为，维持良好的市场秩序，为经营者营造宽松、公平的环境。实际工作中，我们虽然关心市场管理工作，但许多管理变成关卡。申报项目需要层层审批，多部门审批，有的地方申请注册一个公司需几个月的审批时间，一个项目立项需几十个公章。各种执照、证件泛滥成灾，一个个体经营者需上十个执照才能营业。管理关卡化的实质是设卡收费和寻租。据报道，一商家在青海设一商业经营场所需加盖126个公章，且每个公章都需缴纳相应的费用，搞得该商家心灰意冷。管理关卡化，不仅恶化经营环境，影响市场发育和经济发展，而且由于关卡化的目的在于收费或寻租，影响财政运营。设卡收费和寻租对财政运营的破坏主要表现在三个方面：其一，为了设卡而增设了许多机构和工作人员岗位，直接加大财政支出；其二，设卡收费加大经营者的负担，直接、间接地影响财政收入；其三，设卡部门收费、摊派，扰乱了财政分配秩序。

6．部门利益固化，影响财政资金使用效益。一个政府是一个整体，其主要任务是为其管辖范围内的经济社会发展服务。政府分设若干部门是便于专业化管理。各政府部门按政府的授权和提供的人财物力，在其所分管的业务范围内提供服务。从这个意义上讲，各部门不应有其部门利益。反之，部门利益的存在将损害政府的总体利益。在我国，不仅存在部门利益，而且相当严重，有利可图（如有收费或有权可以寻租）的事务，相互争着干；只要无利可图，即使很重要也无人问津，找上门来也“踢皮球”给踢出去，形成相互推诿。部门利益固化，对财政运营的破坏作用也是不可忽视的。一方面，各部门利益的存在，影响财政资金的使用效率，在某些情况下，财政资金也将变成部门利益的追逐对象。如报载，水利部就曾将数亿元的水利建设资金“调度”到宾馆建设上，这样的例子可谓屡见不鲜。另一方面，各部门巧立名目收费、罚款、建立基金等，直接、间接地减少国家财政收入和分散国家财力。

7．地方本位主义严重，造成资源浪费和重复建设。作为一个地方政府及其负责人，对本地经济社会发展有着不可推御的责任，因而从本地实际出发，为当地人民谋利益（也即考虑地方利益）是必需的、必然的，正所谓“为官一任，造福一方”。但是，必须正确处理地方局部利益与国家整体利益的关系。如果某一个地方局部利益的获取是以其他局部甚至国家整体利益的损失为前提，那么这种“造福一方”的行为就是不恰当的，而且最终也不能真正地“造福一方”。例如，为了地方局部利益而纵容假冒伪劣产品的生产和销售，不仅扰乱全国市场秩序，最终也危害本地经济社会发展，甚至人民的身心健康。我国目前地方本位化相当严重，其对财政运行的影响也是十分严重的。在经济建设上，各地方政府为了争相发展地区经济，拼资源，拼环境，甚至不昔以邻为壑，不仅造成资源浪费、环境污染，而且导致重复建设、地区经济结构趋同，浪费国家财力。个别地方政府，为了局部利益而纵容甚至支持走私，不仅打击民族工业的生存和发展，而且导致国家税收大量流失。

种种不规范行政行为影响财政运营，加大财政风险，那么为什么存在这些不规范的行政行为呢？我们认为，目前我国行政行为不规范的成因是多方面的，包括法制、制度、机构、政府职能和工作人员素质等。

1．政府职能定位不清，行政服务职责范围不明确，为不规范行政提供了空间。我国经济体制由计划经济向市场经济转换，要求政府调整职能，重新界定职责范围，适应市场经济运行的要求。在这方面，我们也形成了一定的共识。例如，提出实行公共财政，政府投资逐步退出竞争性领域等，这些都是十分正确的。但是实际上，政府职能转换仍未到位，为行政运行的不规范提供了空间。首先，各级政府对竞争性领域投资欲望仍然很强，在经济建设和财源建设的口号下，将大量资金投入竞争性领域。而且由于对市场认知不足，形成产业结构趋同，产品滞销，浪费了大量财政资金。在一些地方，政府自身拿不出资金就通过非法或非正常的手段（如农村“三金”、城市“三乱”）支持企业（乡镇企业、国有企业等），最终结政府财政背上了沉重的包袱。其次，提供公共产品缺乏资金保障。许多地方政府在不能确保工资发放的情况下，对一些公共服务实行有偿化。计划生育工作要靠超生罚款维持，社会治安也要靠罚款维持，义务教育则靠摊派维持，城市建设靠集资维持等，增设了许多收费、摊派、罚款项目。

2．机构臃肿，人浮于事，给不规范行政增添了“压力”和“动力”。90年代中期以来，我国政府推行了机构改革，取得了可喜的成就。其中最突出的成就是撤并了产业管理部门，这个大方向无疑是正确的，是政府职能转换，尤其是由生产、流通、分配的直接组织者变为市场管理者后的必然结果。但是，就目前的情况看，我们的机构仍然多。国外中央政府一般只设十几个部，地方政府部门则更少。我国目前中央政府的部、委、局加上直属事业单位有100个以上，而且地方政府都层层对口。由于政府的行政职责是一定的，在市场经济条件下，某种意义上讲职责范围越小越好。这就是“小政府”的主张。我们虽不能完全赞同小政府的观点，但是反过来讲，政府的职责范围决不是越大越好。政府机构多，人员多，有些机构可能就没有明确的职责范围，或者只有很小的职责范围，很小的工作量。为了实现自身的“价值”往往主动“找”工作，“找”事做，将本来十分简单的审批工作复杂化、长期化，或者大搞“评比”和“检查”，不仅恶化经营环境，而且扩大集资、摊派、罚款的范围。因此，可以说机构臃肿、工作人员多，为不规范行政带来了“压力”或“动力”。机构多了，人员多了，政府的行政职责被过度细化，甚至经常会出现同一事务几个部门都有职责的情况，如我国社会保障的“五龙治水”。这样，各部门都只争有利可图（如能收费等）的事务干，而对无利可图的事务则会相当推诿，踢皮球。机构多，人员多，不仅直接增加财政支出，而且由于部门之间争权夺利和相互推诿降低行政效率，浪费财政资金。

3．人员素质差是产生不规范行政的内在原因。改革开放以来，我国公务员队伍的知识结构、年龄结构等方面有了较大改善，正朝着知识化、年轻化、现代化的方向迈进。但是，在目前的公务员队伍中，确实存在许多素质较差的人员，给政府行政工作带来了不良影响，一定意义上讲是导致政府不规范行政的内在的、根本性原因。部分政府工作人员素质差主要表现在两个方面。首先表现在德的方面。缺乏正确的人生观、道德观和服务意识，把手中的权力当作寻租和捞取好处的本钱，这也是一部分人腐败，最终走向人民的对立面，成为犯罪分子的根本原因所在。这些人的寻租或捞取好处往往是以牺牲国家利益、人民利益为前提的，导致财政资金的浪费和损失。其次表现在业务能力方面，不注重理论学习，不深入调查研究，业务水平低，判断能力差，导致行政行为的不规范。例如，当下属或有关部门提出一个收费、集资项目建议后，既不知道该不该审批，又不深入调研，不征求专家意见，大笔一挥；又如，农村“三金”、城市“三乱”，一定意义上就是某些地方领导人对其危害缺乏判断所至。在南方某地相邻的两个县，甲县农村“三金”轰轰烈烈，最终给县财政带来了巨额债务；乙县政府主要领导听取中国银行县支行行长的建议，坚决制止了农村“三金”，因此县财政没有这一负担。其实在甲县，当时也有银行干部向县政府建议制止，但县政府主要领导听不进去，一意孤行。这一例子说明政府工作人员，尤其是领导干部的工作能力、工作作风对行政运行、财政风险的影响之大。

4．制度不完善是产生不规范行政的外部条件。制度涉及面很广，市场制度不完善为政府行政规范化增加了难度，也为工作人员寻租提供了条件。这里重点从与政府行政有直接关系的有关制度情况进行分析。首先，缺乏行政责任制度。对于寻租等行为，有党纪、国法加以限制，对于明显的安全责任事故或造成严重后果的读职行为也可以依法追究责任。但是，对于用错了人，即使后果严重也不追究责任。财政资金使用中的责任更为模糊。财政投资资金是否有效益，是否达到预期目标基本上无人过问，这为资金浪费和工作人员寻租提供了条件。为官一任，到底应达到什么目标不明确，无从追究责任、其次，人事制度不适应新形势。在计划经济时代，各地方、各单位按上级下达计划组织生产和分配，选拔干部以听话、积极完成下达任务为主要标准。在市场经济条件下，政府体制（尤其是财政体制）作了相应调整的今天，要求干部有独创精神，仅仅是听话、四平八稳不一定是称职干部。领导干部四平八稳，不思进取，是许多地方经济社会长期得不到发展的根本所在。在人事制度中，只看表面文章，不看实质，也是一大缺陷。考核政绩，只看他办了多少厂，产值多高（实际上许多都是虚假的），即使工资发木出去、政府负债累累、教育事业落后、人民生活得不到改善，也照样升官。这是助长急功近利的主要原因所在。对于政府工作人员的晋升制度也缺乏公开性和透明度，缺乏政绩考核的科学体系，大家都熬年头，不求有功，但求无过，不利于培养和强化政府工作人员的责任心和进取精神。再次，监督管理制度不健全。对政府的行政行为进行监督，也是规范行政行为的主要措施。通过建立信访、举报和人大监督制度等，对政府行政的外部监督已有所进展。但是，由于我国目前行政的公开度和透明度不高，外部监督只限于刑事案件，面对行政中的许多不规范行为无法进行监督。内部监督在制度上是存在的，实际上流于形式，未能真正起到监督作用。而且，内部监督也主要以刑事案件为重点，对于那些不构成刑事案件的不规范行为，如部门本位，资金使用效益不高，工作中的互相推诿则未纳入视野。此外，工资、津贴标准不合理，也加剧了工作人员的寻租。工资标准低的同时，房改、医改等都要拿钱，使公务员的正常收入维持生计发生困难，导致部分工作人员对行政服务工作失去荣誉感和自尊心，从而对自己要求不严，产生寻租、以权谋私的动机。出差补助、会议费等支出标准低也为不规范行政推波助澜。出差不结账，会议费由主办单位补贴，不仅影响财政资金的规范使用，而且助长了吃喝风和违规风。

5．法制不健全和执法不严为不规范行政提供了宽松环境。改革开放以来，我国在法制建设方面取得的成就是有目共睹的，以宪法、刑法、公司法、婚姻法为代表的法制体系大体建立起来。就与政府行政有关的法律来看，也制订颁布了行政诉讼法、行政处罚法、国家赔偿法、预算法、统计法、民族区域自治法、国家公务员暂行条例等法律法规，但是，从规范政府行政的角度看仍不完善。首先缺乏对各级政府、政府部门及其工作人员行政行为的法律规定。各级政府。各政府部门应该履行什么职责，没有明确的法律规定，往往是以文件规定的形式确立。政府上下级之间、政府内各部门间出现了矛盾，往往是通过高层协商解决，该干的没干，不该干的干了也不承担法律责任。这就必然导致互相争利和踢皮球现象的出现。其次，法律体系上重实体法、轻程序法，缺乏对行政程序的法律规定。如行政决策程序上，重大决策中当事人、有关利益集团、专家的意见如何反映，政府与人大在决策中的协调机制，以及行政处罚中当事人意见的反映程序等，缺乏明确规定。对行政程序缺乏明确规定，容易导致行政中的任意性和不规范。再次，有关行政行为规定缺乏处置和处罚条款，如《预算法》规定地方财政不得发生赤字，但是，当地方财政发生工资发放困难时怎么办？并没有规定。再者，地方政府不在财政预算上发生赤字，而是通过成立政府公司变相借债，又将如何处理？还有，万一地方政府在财政中安排了赤字、债务，我们又将如何处置？由于这些规定不完善，地方财政平衡原则就难以落实。此外，执法不严也为不规范行政行为的产生提供了宽松环境。政府工作人员寻租是违法的，这是人所共知的，但是寻租仍很普遍也是事实，许多人存在侥幸心理，一是相信无人知晓，二是即使查出来了也主要是党纪、政纪处分，缺乏足够的威慑力。

鉴于不规范行政对财政风险的影响，为了缓解财政风险，确保财政正常运营，必须规范政府行政。规范政府行政的基本思路是：通过财政管理改革及健全法制，为规范政府行政运行创造良好的外部环境；通过加强教育和监管，提高政府工作人员的政治和业务素质，形成规范行政的风气，最终实现依法行政，提高行政效率。

1．完善行政法制。一是在进一步精简机构的基础上实行机构立法，明确各机构的人员编制、内设机构及其职责范围和权限；二是制定行政程序法规，明确政府的各项行政行为的立项。程序及责任；三是在行政立法中确立处罚制度，以增强法律的威慑力。

2．推进财政管理改革。这是规范政府行政、缓解财政风险的关键性措施。其一是实行部门预算，细化预算和提高预算编制、执行的透明度，加强预算责任和预算监督；其二是实行国库集中收付，弱化部门利益；其三是实行公开、公正、公平的政府采购。

3．改革人事和监管制度。人事制度上，主要是在改革考核指标（如用人民生活改善情况和财政状况代替产值指标等）和实行公开选拔干部的基础上确立严格的约束和激励机制。同时，逐步提高政府工作人员工资待遇。监管制度上，在强化内部监督的基础上，实行政务公开，强化外部监督和舆论监督。

4．加强教育和培训，提高政府工作人员素质。一方面，加强政治道德和法制教育，提高政府工作人员的政治素质，树立全心全意为人民服务的意识和奉献精神。另一方面，加强业务知识教育，并通过建立经常性的考核制度，形成自觉学习的风尚。