内容提要: 在西方国家里，财政就是公共财政，而在我国，可以说是经过几十年的旧式财政运行机制与新型市场经济体制激烈碰击之后才悟此真谛。财政改革的目标模式是建立公共财政的问题越来越引起人们的重视。本文试图从公共政府的执政理念的角度，把握公共财政的实质性特征，以期探索在现代市场经济条件下建立公共财政的新路。
　　关键词：公共政府；公共财政；执政理念
　　公共财政体制是与市场经济发展相适应的一种财政体制和运行机制，是经济市场化和国际化的必然要求，是国际通行做法，是新时期推动财政管理不断走向规范化、科学化，实现依法理财的必然要求。目前，我国各级政府都在围绕着建立公共财政基本框架这个中心，积极稳妥地推进着公共财政的改革工作。在界定“公共财政”的内涵和把握其基本特征方面，仍然有不少问题有待讨论并达成共识，因为这是关系到如何建立完善的公共财政体系的重大问题。
　　一、财政运行目标的公共性
　　财政体制决定于社会经济体制。从历史演变过程看，适应于不同经济体制的财政模式，大体可分为三种类型：与自然经济相适应的财政模式是典型的家计财政，其明显特点是公私不分，管理不规范、不透明，随意性大，收支缺乏有效监督；与计划经济体制相适应的财政模式是生产建设型财政，其突出特点是政企不分，大包大揽，统收统支；与市场经济体制相适应的财政模式是公共财政。所谓公共财政，就是以满足社会公共需要为主旨而进行的政府收支活动或财政运行机制模式。
　　现代意义上的公共财政，始于17世纪末的英国，至今已有几百年的历史。WWw.11665.coM西方财政学具有完整体系的标志是亚当·斯密的《国富论》的发表，当时斯密对财政现象的表述，最多的是使用public即“公共”一词来加以界定。这种现象一直延续到19世纪末，巴斯塔布尔才首次使用了publicfinance一词来概括财政这一范畴，到20世纪又出现了publice conomy（ics）（公共经济）等词。从西方财政学的形成过程来理解，都是以public（公共性）来界定财政范畴的。公共财政这一概念在我国出现得较晚，20世纪80年代，学者张愚山在翻译出版美国经济学家埃克斯坦的《publicfinance》一书时，把其译为“公共财政”，而从领导层的角度提出来则在20世纪90年代以后，从而引起我国学者广泛的研究兴趣。1998年末的全国财政工作会议提出了构建公共财政基本框架的改革目标。党的十五届五中全会、十六大和十六届三中全会明确提出要健全公共财政体制，这为进一步推进财政管理体制改革指明了方向。
　　公共财政与其他财政模式相比较，在财政运行目标方面具有的公共性的特点。首先，表现在公平性。公共财政政策要一视同仁。市场经济的本质特征之一就是公平竞争，体现在财政上就是必须实行一视同仁的财政政策，为全社会的各种经济成分、各类市场主体和投资主体提供平等的财政条件，创造公平竞争环境，提供必要公共产品和公共服务，以充分体现政府的“社会性”和财政的“公共性”。不能针对不同的社会集团、阶层、个人以及不同的经济成分，制定不同的财税法律和制度。不管其经济成分，不管其性别、种族、职业、出身、信仰、文化程度乃至国籍，只要守法经营，依法纳税，政府就不能歧视，财政政策上也不应区别对待。过去计划经济体制下财政拿钱投资办企业、设立周转金、随意减免税等老办法，容易引起地区行业之间财税优惠政策的攀比和恶性竞争，不能再搞。
　　其次，表现在公共性。公共财政解决公共问题，实现公共目的，满足社会公共需要。所谓社会公共需要，是指社会作为一个整体或以整个社会为单位而提出的需要，因其具有非排他性和非竞争性的性质，而与一般的个人消费需要，或某些局部的社会群体消费需要相区别。财政受“公共”的规范、决定和制约。在西方，政党是阶层利益的代表，不同政党代表不同的阶层，执政党只能在有限的资源条件下，照顾自己阶层选民利益。财政的公共性要求把满足社会公共需要作为组织国家财政活动的主要目标或基本出发点。这是现代市场经济条件下财政运行的基本取向，也是国家财政活动应遵循的基本边界或指导性原则。
　　财政的公共性特征要求从政府主导型经济向市场主导型经济转变。公共财政是为市场提供“公共”服务并弥补市场失效的国家财政。它将政府的作用严格地限定在公共领域，使公共机制成为市场机制的有效支持和补充，既然是“弥补”，那么政府的职能就只能是“拾遗补缺”。换言之，公共政府的作用以弥补市场失灵为限度，市场不失灵，政府就不能去抢着发挥作用。政府对市场的弥补只能是支持性的作用，政府机制是市场机制的辅助，政府不能起替代性的作用。政府不能替代市场，市场缺什么，政府补什么。公共财政只以满足社会公共需要为职责范围，凡不属于或不能纳入社会公共需要领域的事项，公共财政原则上不介入。将政府管不了、管不好或者不应当管的事情，交给市场主体和中介组织去做。逐步减少和退出对一般竞争性和经营性领域的财政直接投资和补贴，逐步减少对一般竞争性和经营性领域的直接投资，腾出资金用于增加公共服务和公共产品方面的投入。在市场经济条件下，市场在资源配置中发挥基础性的作用，但也存在市场自身无法解决或解决得不好的公共问题。市场无法解决或解决不好的，属于社会公共领域的事项，公共财政原则上就必须介入。比如，宏观经济波动问题、垄断问题、外部性问题等。解决这些问题，政府是首要的“责任人”。如公民自身不能解决的市场风险问题，政府要以社会保障的形式予以解决。非典期间暴露出的经济社会发展不协调的突出问题说明，充分发挥公共财政解决公共问题和服务公共目的的职能的重要性。
　　二、财政收支活动的公共性
　　政府解决公共问题，对社会公共事务进行管理，需要以公共政策为手段。而公共政策的制定和执行，又以公共资源为基础和后盾。公共财政既是公共政策的重要组成部分，又是执行公共政策的保障手段。要构建中国公共财政框架，其重心应是放在规范政府职能上。为什么？答案很简单，因为财政支出说到底，不就是政府活动的成本吗？要界定好财政的职能范围，关键是要规范政府的收支活动。
　　从西方公共财政实践的历史演变看，公共财政的职责范围不同时期有不同的特点和变化，主要可以分为两个大的阶段。第一阶段是自由资本主义时期，政府充当“守夜人”的角色，主要职能是维护生产和社会秩序的正常运转，公共财政支出基本上用于公安、司法、行政管理、国防等消费性项目，用于“公共工程”方面的支出少一些。第二阶段是现代资本主义时期即资本主义进入垄断以后，国家干预增强，财政发展为现代公共财政。财政收支活动的公共性表现在公益性。公共财政只能以满足社会公共需要为己任。
　　公共财政的支出，是以满足社会公共需要和追求社会公共利益为宗旨，不能以盈利为目标，而是追求公益目标，一般不直接从事市场活动和追逐利润。国家财政支出的安排，也就主要集中于国家政权机构的运转、社会公共基础设施建设、国防和科教文卫发展需要、生态环境的保护与治理，以及社会福利和社会保障制度建设等社会公共需要或公共性支出方面。在一定的经济发展阶段或发展时期，还应把满足这些公共支出需要的适应性程度或水平，作为组织国家财政收支活动的重要边界，以及衡量财政收支规模适当与否的一个重要标志。公共财政不能以盈利为目标，如果公共财政追逐利润目标，它就有可能凭借其拥有的特殊政治权力凌驾于其他经济主体之上，就有可能运用自己的特权在具体的经济活动中影响公平竞争，直接干扰乃至破坏经济的正常运行，破坏正常的市场秩序，打乱市场与政府分工的基本规则；财政资金也会因用于牟取利润项目而使公共需要领域投入不足。
　　公共财政的收入按照“市场经济———社会公共需求———政府职能———财政职能———财政支出———财政收入”的线索，可把财政收入的适度规模界定好。公共财政的收入是为满足社会公共需要而筹措资金。计划经济体制下的财政收入模式或财政收入来源，是以国有企业的利润上缴为主体的，涉及的社会面有限。而市场经济条件下的财政收入，则主要来源于社会经济生活中各市场主体、法人实体和城乡居民依法缴纳的各种税赋，从而使我国的财政收入来源同过去相比较，具有更大的广泛性和公共性。

　　财政收支活动的公共性就要求从全能型政府向有限政府转变。政府的经济角色也必须实现从政经合一、政企合一向政经职能分离、政企分开的方向转变。财政收支活动的公共性要求政府不应当再扮演经济建设主体的角色。国家财政也必须从旧体制下那种政企不分、以干预微观经济活动为己任的状态中彻底摆脱出来，改变财政资金上的统收统支为核心的财政管理和国家财力分配格局、生产建设上大包大揽的“生产建设经营型财政”的运行模式。财政要退出微观经济的经营管理领域，弱化其市场性的生产建设和经营职能，而强化其在社会资源配置、收入分配调节和宏观经济调控等方面的应有职能作用，以充分体现国家财政的社会性、公共性。公共财政并非不搞建设。所不同的是建设性支出的安排要始终以满足社会公共需求为出发点和落脚点。公共财政也并不意味着不搞或取消国有经济。各国的经验表明，在公共财政的框架内，政府既可以通过直接的公务活动来提供公共物品或服务，也可以通过投资于国有经济的途径来提供公共物品或服务。有所不同的就在于投资国有经济的出发点和归宿要始终立足于满足社会公共需要。规范政府职能的标准，当然就是满足社会公共需要或纠正市场失灵。按此标准对现存的政府职能逐一筛选，则可达到两个互为关联的目的：一是消除“越位”———政府管了不该管的、不属于社会公共需要领域的事；二是消除“缺位”———政府该管的、本属于社会公共需要领域的事没有管好。从“越位”退出，进而补足“缺位”。不应当再垄断更多的经济资源和经济权力，不应当拥有部门利益和集团利益，而应当成为为市场主体和全社会服务的公共管理和公共服务机构，应当成为能反映和代表广大人民群众利益的公共服务型政府。
　　三、财政行为的规范性和法治性
　　财政行为的规范性和法治性表现在政府的财政活动必须在法律法规的约束规范下进行。公共财政是以权力制衡的规范的公共选择作为决策机制。从本质上说，财政职能是由国家职能、政府的事权范围决定的。在现代市场经济条件下，政府的各项事权则往往是通过立法程序来规定，通过相关的法律来加以明确界定的。无论是开征税收和设立有关的规费项目与标准，还是发行国债，各国均需按照一定的立法程序行事并纳入预算。而财政支出的编制、审议和确定，也同样要履行相关的法律程序。因此，由国家职能特别是政府事权所决定的财政行为或财政活动，往往也具有法制性、规范性和公开性的特点。财政行为的规范性和法制性要以规范化的政府部门预算制度、国库集中收付制度、政府采购制度等的建立健全为主要形式的公共财政支出管理框架。在合理聚财、有效用财、依法理财的原则下，力求做到国家财政取之有据、用之有道、合理合法。逐步建立健全财政资金申请、审核、拨付、执行、绩效评估相结合的财政预算立法程序管理及审计监督框架。总之，资金接受财政的监督和管理，财政接受人大、审计和社会公众的监督。
　　财政行为的规范性和法治性表现在通过法律法规形式，依靠法律法规的强制保障手段，社会公众得以真正决定、约束、规范和监督政府的财政活动，确保其符合公众的根本利益。财政法规的制定不仅要通过一定的民意机构来确认，而且财政法规的实施也要接受相关机构和社会公众的监督与制约。随着公共财政的建立，百姓不仅会对财政收支运作纳入法制化轨道提出要求，还会对财政收支决策的科学化以及资金的使用效率提出更高的要求。具体而言，获得财政收入的方式、数量和财政支出的去向、规模等理财行为必须建立在法制的基础上，不能想收什么就收什么，想收多少就收多少，或者想怎么花就怎么花，要依法理财，依法行政。
　　财政行为的规范性和法治性要求政府从行政控制体制向依法行政型体制转变，公共财政要把公共管理的原则贯穿于财政工作的始终，以法制为基础，管理要规范和透明。财政行为的规范性和法治性是市场经济的内在要求。市场经济是法治经济，市场经济必须解决的一大问题是约束经济人的政府也要受约束。对于公民而言，“法不禁止即自由”，即法律只要不明文限制，公民就可以自由地进行任何行为；而政府行为则不同，行政行为的基本规则是：“凡法律未允许的，都是禁止的”，法律的规定是政府行政权力的依据和界限，行政机关的行为越权无效。公共财政必须实行政府理财的宪政化、法治化、民主化。推进公共财政改革可以从根本上防范财政资金分配中的“暗箱操作”和使用过程中的截留挪用问题，对于推动政府职能转变，推进部门依法行政，促进经济社会全面发展具有重要意义。
　　若说1994年的财税体制改革搭起了中国市场经济体制下的财政运行机制框架。构建中国公共财政框架，将是对1994年财税改革的进一步完善。公共财政的建立，不是简单地对现有财政管理体制的修补，也不是一般性的政府职能调整，而是建立一个与经济和社会转型相适应的现代政府模式。
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