积极财政政策已实施5年有余，是我国50余年来第一次真正以财政政策调控宏观经济运行的稳定政策，必将成为我国宏观经济调控史中的重要一页。因此，现在我们有必要对积极财政政策进行回顾与评价，目的不仅在于肯定积极财政政策在过去5年里对经济复苏作出的贡献，还在于总结积极财政政策的成功经验，以史为鉴。
一、积极财政政策的主要内容
财政政策的四大常用工具包括预算政策、税收政策、支出政策和公债政策。1998年以来实施的积极财政政策，所采取的各项措施基本上都可以归类为以上四大政策领域。
（一）支出政策
1.1998年的主要措施。1998年8月，全国人民代表大会第四次常务委员会通过财政调整方案：（1）财政向四大国有商业银行增发1000亿元长期国债，专门用于国家预算内的基础设施建设投资；（2）把年初预算中原用于基础设施建设的180亿元调整为经常用于增加科技教育投入、国有企业下岗职工基本生活费保障、离退休人员养老金的足额发放和增加抢险救灾支出（主要针对1998年的大洪水救灾）。
在基础设施建设中，主要增加了6个领域的投资。（1）农林水利和环境保护工程。一方面，重点安排水利工程建设投资，用于大江大河的防洪水利工程，1998年全年水利建设投资达到358亿元；另一方面，加强建设国家重点生态环境项目以及国有天然林保护工程和十大防护林体系。（2）交通通讯建设。加快铁路、公路、机场、航道的建设，发展数字通信和移动通讯网络。wWW.11665.com（3）城市基础设施建设。重点支持大中型城市的排水、供热、污水处理、垃圾处理、城市道路和绿化等方面的项目。（4）城乡电网改造。城市电网改造主要是扩容，农村电网改造与农村电网管理体制改革同步进行，目的是做到同网同价，减轻农民负担。（5）国家直属储备粮库建设。建设250亿公斤仓容的国家储备粮库，全年国家直属储备粮库建设投资达到年初计划数的17.5倍。（6）经济适用房建设。据统计，截止到1998年12月底，用于基础设施项目的投资资金总额达到2173.5亿元。
除了增加基础设施投资外，还增加了其他领域的支出。（1）增加社会保障支出。一方面，为了缓解地方政府的财政压力，中央政府增加转移支付20亿元，用于支持企业职工基本养老金保险制度的改革；另一方面，为了切实保障国有企业下岗职工的基本生活，中央财政通过调整支出结构，安排144亿元补助金和借款，专项用于国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工程。（2）增加抗洪救灾和灾后重建经费。为了保证灾民的基本生活，控制灾后疫情的发生，顺利开展灾后重建工作，仅中央财政拨付的救灾和救济经费就达83.7亿元。（3）加大中央财政对科教的投入力度。从1998年起的五年内，中央财政支出中教育经费所占比例每年要提高1个百分点，重点用于支持高校体制改革和高等学校办学条件的改善，确保国家重点科研项目的资金需要等。
2.1999年的主要措施。1999年初增发长期国债500亿元。到年中，针对当时的经济形势，报请全国人大常委会审议批准，又增发600亿元长期国债。这些资金仍然主要用于基础设施建设。
在1998年增加基础设施投资的基础上，继续增加投资，用于在建的基础设施项目。1999年除了继续加大基础设施投入外，还增加了支持企业技术改造和产业升级的投入。国家拿出153亿元用于企业技术改造项目贴息，按照“品种、质量、效益”和扩大出口的要求，鼓励企业采用先进技术改造传统产业，支持高新技术产业化发展。
在增加基础设施建设的同时，提高“三条保障线”水平和机关事业单位职工工资。（1）为了提高国有企业下岗职工等低收入人员的基本生活保障水平，在下岗职工基本生活保障、失业保险和城镇居民最低生活保障标准的基础上，从1999年7月1日起，补助水平提高30％。（2）增加机关事业单位职工工资，月人均基本工资提高30％，相应增加机关事业单位离退休人员的离退休费，并提高企业离退休人员的待遇。（3）大幅度增加中央扶贫资金规模，通过以工代赈方式加强生态环境建设，增加居民收入。这些收入分配政策的调整，使当年财政支出增加了540亿元，受益面达8400万人。
3.2000年的主要措施。2000年初发行了1000亿元长期建设国债，并在下半年进行了一次预算调整，经全国人大常委会批准，又增发500亿元长期建设国债，共计1500亿元国债资金。中央明确提出，这些资金原则上不上新项目，集中力量完成在建项目。这些新增国债资金主要投向五个领域：（1）基础设施项目，包括公路干线、中西部地区贫困县道路建设、铁路建设、新增100亿公斤粮库建设和中西部地区旅游设施建设。（2）水利和生态项目，包括水利基础设施建设、移民建镇、退耕还林还草、天然林和草场保护工程、京津周围沙源治理启动工程等。（3）产业结构调整项目，包括企业技术改造、高新技术产业化、城市道路交通环保等设施国产化、国防军工企业技术改造以及生物等重大科技项目。（4）教育设施，包括因高校扩招增加学生校舍等基础设施建设、中西部高校建设补助等。（5）城市环保项目。
2000年，我国加快了社会保障体系的建设步伐，研究和制定了《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》，推进城镇职工医疗保险制度、医疗卫生体制和药品流通体制改革，调整财政支出结构，加大对下岗职工和城市贫困人群的保障力度。当年，中央财政用于基本养老金补助和国有企业下岗职工基本生活保障补助，分别比1999年增长98.1％和50.1％；提高城市低收入人群的保障标准，全国城市居民最低生活保障支出较上年增长50％。
与此同时，2000年增发的500亿元特别建设国债，主要用于西部大开发，并且增加对中西部地区的财政补助。2000年，中央财政进一步加大转移支付的力度，增加对中西部地区行政事业单位人员工资和建立“三条保障线”的资金补助，共计614.7亿元。
4.2001年的主要措施。2001年全年发行1500亿元长期建设国债，其中，1000亿元建设国债用于弥补前期基础设施在建项目后续资金不足和工程收尾，500亿元特种国债支持西部大开发，主要用于青藏铁路、西气东输、西电东送、南水北调、生态建设等一些重大基础设施建设。同时，为配合国家的产业政策，继续加大对设备和高新技术产业的投资力度，继续实施对技术改造的贴息政策。到2001年底，国债技术改造贴息资金安排国有重点企业已开工技术改造项目781个。
在增加基础设施建设资金，调整建设国债资金使用方向的基础上，中央财政安排巨额资金，继续提高行政事业单位职工工资和离退休人员的离退休费。同时，中央财政还增加了对地方财政的转移支付，专项安排一定规模的预算周转资金，用于缓解中西部经济欠发达地区的基层季节性拖欠工资问题。2001年，中央财政用于社会保障性支出达982亿元，是1998年的5.18倍。据统计，截止到2001年底，全国共有4700多万社会保障对象得到国家预算的社会保障资金补助。
5.2002年的主要措施。2002年继续发行长期建设国债1500亿元，其中，1250亿元列入中央预算，其余250亿元转贷地方使用。国债资金主要用于在建国债项目、西部开发项目、重点企业改革项目、南水北调工程、京津水资源保护工程、农村基础设施和教育以及公检法设施建设。特别是在天然林保护工程、农业综合开发和农业科技项目等方面，除了增发国债安排的支出外，中央财政还增加了206亿元。2002年全国财政用于支援农村生产、农业综合开发和农林水气等部门事业费方面的支出达到1088亿元，比上年增长18.6％。
2002年继续实施增加居民收入的支出政策。2002年7月1日起，再次提高企业退休人员基本养老金水平，并重点照顾退休早、基本养老金偏低的老工人、军队专业干部，再次提高了在乡老复员军人优抚待遇和建国初期参加革命的老干部退休待遇水平。2002年中央财政用于社会保障方面的支出达到1362亿元，比上年增长38.6％。据统计，城市居民最低生活保障对象，由1998年底的184万人，增加到2002年底的2060万人。
（二）税收政策
1.1998年的主要措施。1998年，针对亚洲金融危机造成的外需低迷，出口增长压力加大，我国及时调整了税收政策，以支持出口，吸引外资和减轻企业负担。具体措施包括以下三方面：
第一，提高出口退税率。为了支持外贸出口，我国分批提高纺织原料及制品、纺织机械、煤炭、水泥、钢材、船舶换部分机电、轻工产品的出口退税率，加大“免、抵、退”税收管理办法的执行力度。
第二，降低关税税率。为了鼓励引进国外先进技术设备，扩大利用外资，我国调整了进口设备的税收政策，降低关税税率；对国家鼓励发展的外商投资项目和国内投资项目，在规定的范围内免征关税和进口环节的增值税。
第三，清理整顿收费。为了减轻企业和社会负担，1998年清理了涉及企业的政府性基金和收费，分三批取消了727项不合法、不合理的收费和基金，减轻企业和社会负担370多亿元。
2.1999年的主要措施。1999年的税收政策进行了进一步调整，不仅继续支持出口和吸引外资，而且还对国内的固定资产投资和消费予以鼓励。
第一，进一步提高出口退税率。1999年初和1999年7月1日，我国两次提高出口退税率，出口退税率档次由原来的17％、13％、11％、9％和5％五档简并为17％、15％、13％和5％四档，综合退税率达到15.51％。国家税务总局分3次共下达出口退税计划指标636亿元，全年出口退税额622亿元，比上年增加42％。
第二，鼓励外商投资。为了吸引外商投资，从1999年7月2日起，对从事能源、交通、港口建设项目的外商投资企业，按15％的优惠税率征收企业所得税。
第三，鼓励国内投资。为鼓励固定资产投资，从7月1日起，固定资产投资方向调节税按现行税率减半征收；对符合国家产业政策的技术改造项目的国产设备投资，可按40％的比例抵免企业所得税。为鼓励房地产投资和促进房地产市场发展，从8月1日起，对涉及房地产的营业税、契税、土地增值税给予一定的减免。为鼓励证券投资，调低了b股证券交易印花税税率。
第四，鼓励消费。为鼓励消费，调节个人收入差距，9月30日国务院颁布《对储蓄存款利息所得征收个人所得税的实施办法》，规定从11月1日起，对储蓄存款利息恢复征收个人所得税。2000年共征收149亿元，2001年征收279亿元。恢复征收利息税对刺激居民储蓄向消费、投资转化起到一定作用。
3.2000年的主要措施。2000年的税收政策作用范围进一步拓展，不仅继续鼓励投资，而且对高新技术产业和西部地区的某些产业加大了优惠力度。
第一，鼓励投资，推动技术进步。从2000年1月1日起，暂停征收固定资产投资方向调节税。从年中开始，对于软件、集成电路等产业和科技成果的转化，给予一系列的税收优惠政策。对国有企业采取了加速折旧、对新增研究与开发费用允许按150％扣除的优惠政策。
第二，继续推进税费改革，减轻企业和社会负担。取消了238项涉及交通和车辆收费项目，平均每年减轻企业和社会负担约145亿元。
第三，加大对西部地区的税收优惠政策。对设在西部地区鼓励类产业的内资企业和外商投资企业，在一定期限内，按15％的税率征收企业所得税。对在西部地区新办交通、电力、水利、邮政、广播电视等企业，企业所得税实行两年免征、三年减半征收。对西部地区的内外资鼓励类产业和优势产业项目，在投资总额内进口自用先进技术设备，除国家规定不予免税的商品外，免征关税和进口环节增值税。
4.2001年的主要措施。2001年的税收政策主要是鼓励投资者在国内资本市场上的投资，并通过增值税的调整，扶持部分产业和产品的发展。
第一，鼓励证券投资。为鼓励投资者增加对国内资本市场的投资，提高我国证券市场的流动性，我国先后4次调整了证券交易印花税税率。2001年11月16日起对a股和b股的证券交易印花税税率，分别由原来的4‰和3‰统一降为2‰。同时，继续对个人股票交易所得暂免个人所得税。
第二，扶持部分产业和产品的发展。2001年，我国又出台了一些增值税优惠政策，旨在扶持部分产业和产品的发展。财税［2001］141号文件规定，对于铸、锻企业生产销售的用于生产机械的商品铸锻件，实行先按规定征收增值税，后按实际缴纳增值税额返还35％的办法。对于资源综合利用产品增值税，财税［2001］198号文件规定，对于下列产品实行即征即退办法：（1）利用煤炭开采过程中伴生的舍弃物油母页岩生产加工的页岩油及其他产品；（2）在省吃俭用原料中掺有不少于30％的废旧沥青混凝土生产的再生混凝土；（3）利用城市生活垃圾生产的电力；（4）在生产原料中掺有不少于30％的煤矸石、石煤、粉煤灰等炉底渣及其他废渣生产的水泥。此外，对于煤矸石、煤泥、油母页岩和风力生产的电力，以及部分新型墙体材料产品，实行减半征收增值税。
5.2002年的主要措施。2002年的税收政策主要是对以前出台的各项措施继续实施或加大力度实施。比如，对投资西部地区符合条件的内外资企业，在所得税、耕地占用税、农业税以及关税和进口环节增值税等方面实行优惠措施；又如，在前几年连续提高出口退税率的基础上，又将棉花、大米、小麦、玉米的出口退税率由5％提高到13％，对钻石出口实行17％的出口退税率。再如，继续对符合低污染排放标准的小汽车和轻型客车减征30％的消费税，对联合矿山生产的铁矿石减征40％的资源税。
同时，2002年的税收政策还出台了一些新措施。比如，金融保险营业税税率由7％下调为6％，并对实际呆账损失超过呆账准备经核实允许据实列支；又如，为了履行加入世界贸易组织承诺，关税总水平由15.3％下调到12％；再如，增值税一般纳税人外购税控加油机和税控装置缴纳的增值税可作进项抵扣，购进免税农产品的进项税额扣除率由10％统一提高到13％。
在上述措施的基础上，继续推进税费改革，特别是加快农村税费改革步伐，扩大农村税费改革的试点，确定河北、内蒙古、黑龙江、吉林、江西、山东、河南、湖北、湖南、重庆、四川、贵州、陕西、甘肃、青海、宁夏等16个省（区、市）为扩大改革试点省份。
（三）政策措施的特点
通过上述的简要回顾，我们比较清楚地看到1998年以来实施的积极财政政策，其措施具有一些鲜明特点。首先，在预算政策上，采取的是财政赤字政策，以赤字支出增加社会总需求。其次，在赤字支出的资金来源上，主要以增发国债为主，每年增发国债都在1500亿元左右。再次，在支出政策和税收政策上，随着经济形势的变化和决策层认识的深化，具体措施在不断调整。对于这几年的支出政策措施和税收政策措施表现出来的一些特点，我们作了如下归纳。
1.支出政策措施的特点。1998年以来实施的积极财政政策，在支出政策的措施上主要表现出以下三个特点
第一，以增发长期建设国债作为筹措资金的主要渠道。从1998年到2002年，中央财政在5年内累计增发6100亿元长期建设国债和500亿元支持西部开发的特种国债，共计6600亿元。
第二，以增加基础设施投资为主。1998——2002年间，增发长期建设国债筹措上来的资金主要用在了基础设施建设上。其中，用于农林水和生态建设方面1435.8亿元，用于交通设施建设方面1140亿元，用于城市基础设施建设方面955亿元，用于农村电网改造方面520.72亿元，用于技术进步和产业升级方面398.9亿元，用于环保基础设施建设方面160亿元，用于教育基础设施方面119.5亿元。
第三，以提高中低居民收入水平和社会保障水平为辅。首先是大幅度提高行政事业单位职工工资水平。从1999年起，不仅连续3次提高机关事业单位职工基本工资标准，还实施了年终一次性奖金制度，建立了边远地区津贴制度。到2002年底，机关事业单位职工月人均基本工资水平，比1998年翻了一番。其次是增加社会保障支出。社会保障支出经过几年的连续增加，到2002年，全国财政用于社会保障的支出，是1997年的9.5倍，是1998年的6.2倍，年均增长56.9％。
2.税收政策措施的特点。1998年以来实施的积极财政政策，在税收政策的措施上主要表现出以下三个特点
第一，税收优惠为主。在积极财政政策的实施过程中，我国没有采取总量减税的措施，而是采取人们所谓的“结构性减税”措施，其实主要就是针对特定纳税人或特定活动给予税收优惠。
第二，税收优惠的重点在有序扩大。从最初（1998年）以刺激出口、吸引外资为重点，扩展到鼓励投资，促进技术进步，再扩大到支持西部地区产业发展，最后又扩大到扶持高薪技术产业的发展。
第三，取消大量收费。在以税收优惠为主的同时，进行税费改革，特别是相继取消了大量的不合法、不合理的收费。
总之，积极财政政策的具体实施措施可以概括为以下三方面：第一，以增加财政支出为主，没有实施全面减税措施。第二，在增加财政支出的同时，改善了财政支出结构，特别是大幅度增加了基础设施投资，并以增发长期建设国债为主要筹资来源。第三，在增加税收收入的前提下，采取结构性减税措施，一是减少与投资直接相关的税收，二是通过税费改革，取消大量收费项目。
二、积极财政政策成效的总体评价
实践证明，积极财政政策实施5年多来成效显著。它不仅短期拉动了需求，保持了国民经济稳定增长，而且提高了经济内生增长的能力，协调了改革、稳定和发展的关系。这对于中国经济的长远发展和实现全面建设小康社会的战略目标都具有重大的现实意义和深远的历史意义。
（一）积极财政政策拉动了经济增长
保持经济的适度增长对于我国社会经济发展具有极其重要的意义。那么，什么是适度经济增长？适度的经济增长并非用单一的经济增长率来衡量，而是一个适度的经济增长率区间。回顾我国改革开放以来的经济增长规律，如果gdp增长率低于7％，将会带来严重的就业和再就业压力，经济发展中的一些深层次矛盾就会显现出来；如果gdp增长率超过10％，通常会带来较高的通货膨胀率。所以，再综合考虑到我国未来一定时期内人口增长压力、经济总量的不断扩大而逐步逼近规模经济的边界以及改革开放进行制度创新的效应逐步递减等因素，我国今后一段时期内，gdp增长率在7％——9％之间应该说是一个比较理想的区间。
倘若7％——9％是一个适度的经济增长率区间，那么，我们就来看一下20世纪90年代中期以后的经济增长情况。从1993年的经济增长率13.5％开始，一直到1998年的7.8％，gdp增长率几乎一年下降1个百分点。如果政府不采取有力的宏观经济稳定政策，在当时的国内外经济形势下，经济增长率的这种下滑趋势可能还会持续下去，到1999年，经济增长率就有可能跌破我们所说的适度经济增长率的下限（7％）。然而，从1998年中起，我国真正开始了以积极财政政策为主的力度较大的稳定政策，使得经济增长率一直没有降低到7％以下。
积极财政政策成功地阻止了经济增长率下跌趋势，主要是因为有效地拉动了投资、消费和出口的增长。积极财政政策通过增发国债扩大政府投资和带动民间投资，增加了投资需求；通过税收优惠政策，鼓励了民间投资和出口；通过财政支持的收入分配政策，刺激了居民消费。
1.增加了投资需求。1978——1997年的20年间，我国经济增长率年均高达9.8％，这与固定资产投资增长率比较高不无关系，特别是在1981——1995年间，二者之间的正相关关系非常明显。然而，到了1997年，全社会固定资产投资增长率在前三年连续大幅度下降之际，又增加了亚洲金融危机的冲击，从1996年的14.8％再度下降到8.8％，这无疑使我国过去一直由高投资率支撑的高增长失去了推动力。
社会投资需求不足的原因是多方面的，归纳起来主要有四点。第一，大部分商品出现过剩情况。根据原国内贸易部1997年下半年对613种主要商品的供应情况调查，供不应求的商品只有10种，仅占1.6％，供过于求的商品占31.8％。第二，企业投资意愿下降。在商品供过于求、价格下跌、投资率下降的情况下，企业的投资预期不佳，投资意愿下降。根据国家统计局2000年对企业固定资产投资意向的一项调查显示，有46.1％的企业因投资收益率太低而不愿意进行固定资产投资。第三，银行惜贷。银行部门对经济前景并不十分乐观，再加上亚洲金融危机的冲击，风险防范意识加强，不愿意增加贷款，出现惜贷现象。第四，其他投资主体难以增加投资。由于我国目前的投资渠道、投资理念等方面的原因，巨额的社会闲置资金无法迅速转化为投资。鉴于这些方面的原因，政府如果不及时采取措施，社会投资需求的下滑趋势就会愈演愈烈。
针对社会投资需求不断萎缩状况，我国1998年提出实施积极财政政策伊始就切中要害，即通过增发国债筹措资金，增加政府投资，引导民间投资，扩大社会投资需求。1998——2000年，我国共发行建设国债3600亿元，拉动社会投资24000亿元。尤其是1999年，用90亿元国债资金作为技术改造的贷款贴息，带动银行贷款和企业配套资金1800亿元，形成20倍的资金规模。在政府投资的带动下，2000年固定资产投资增长率终于扭转了下滑趋势，全年共完成投资32619亿元，比上年同期增长9.6％。2001年固定资产投资增长率超过了1996——2000年的平均值，回升到13％，2002年继续上升，达到16.1％。
总之，国债投资有力地拉动了经济增长。据测算，1998——2002年，我国经济增长率分别为7.8％、7.1％、8％、7.3％和8％，其中国债项目投资对经济增长的贡献率分别为1.5个百分点、2个百分点、1.7个百分点、1.8个百分点和2个百分点。
2.刺激了消费需求。从1996年开始，我国居民消费需求的年均增长率大幅度下降，从1996年的20.1％下降到1998年的6％，居民消费需求明显不足。在理论上，消费需求不足主要有两个原因，一是居民收入下降或收入增长速度下降，二是边际消费倾向降低。就我国1998年以来的情况看，社会消费需求不足的原因可能更复杂一些。第一，随着市场化进程的加快，社会保障体制改革、住房体制改革、教育体制改革、医疗制度改革等，对于人们的消费预期、降低边际消费倾向都产生了重要影响。第二，随着这些年来的经济发展，我国个人收入差距拉大。少数人先富裕起来，其边际消费倾向是递减的；大多数人的收入增长明显慢于前者，尽管他们的边际消费倾向较高，但缺乏相应的消费能力，从而导致社会消费总需求增长缓慢。
为了增加消费需求，积极财政政策采取了增加人们收入、鼓励消费的措施，其中包括增加转移支付、提高工资、增加社会保障支出、调整抑制消费需求的税收政策（包括开征利息所得税等）、鼓励消费信贷等。特别是1999年以来，我国连续3次较大规模地调高机关事业单位职工的基本工资，使机关事业单位月人均基本工资水平，由1998年的400元提高到2001年的823元，翻了一番。同时，中央财政大幅度提高“两个确保”和城市“低保”的投入，1998——2002年，共安排资金1934亿元，增加了企业困难职工和城镇低收入者的收入。此外，财政通过支持扩大退耕还林（草）、深化农村税费改革、粮食流通体制改革等，千方百计增加农民收入。正是在这些鼓励消费的一系列政策作用下，我国的居民消费水平稳定在比较高的水平。1998——2001年，社会消费品零售总额可比价年均增长率分别为9.4％、9.8％、11.2％和10.9％。就一些重要的消费项目来看，2001与1998年相比，城镇居民家庭拥有的移动电话增长了900％，家庭电脑增长了250％，家庭汽车增长了100％；农村居民家庭拥有的彩电增长了67％，摩托车增长了83％。
3.推动了外贸出口。在过去的5年里，全球经济经历了两次大的波动，第一次是亚洲金融危机，第二次是美国、日本和欧盟三大经济体同时陷入低迷，直接影响到我国的进出口贸易，特别是对我国的外贸出口冲击很大。1997年，我国外贸出口增长率达到21.0％，而1997年下半年爆发亚洲金融危机之后，1998年的外贸出口增长率一下子跌落至0.5％。
为了抑制出口增长下滑趋势，我国从1998年开始连续多次调高出口退税率，使得我国出口商品的综合退税率达到15.51％。与此同时，我国还不断改进出口退税的管理办法，加大对出口企业的支持力度。正是由于积极财政政策的这些措施，我国的出口增长速度才得以恢复，并且实现了人民币汇率不贬值的目标。1998——2002年，我国出口增长率分别为0.5％、6.1％、27.8％、6.8％和22.3％；出口总额由1998年的1837亿美元，增长到2002年的3256亿美元，出口总额首次突破3000亿美元，跃上了一个新台阶，对整个经济的拉动作用功不可没。
总之，积极财政政策的实施，有效地拉动了投资、消费和出口的增长，使1998——2002年我国经济的年增长率保持在7％——8％之间，仍是世界经济增长率比较高的国家。
（二）积极财政政策提高了经济的内生增长能力。
积极财政政策不仅通过总量扩张措施抑制了经济运行过程中暂时出现的矛盾和问题所引致的经济衰退，起到了一种推力和拉力的作用，而且还通过以基础设施建设为主，以优化产业结构、促进地区经济发展、加快实现科教兴国战略为辅的结构调整措施，提高经济增长的内生能力。可以说，积极财政政策的实施过程中，基本上做到了增加总需求的同时生成有效供给，以有效供给增加带动总需求扩大，为今后我国国民经济在总供求和谐调整中的持续发展奠定了基础。
1.改善了基础设施状况。基础设施是民间投资和消费活动的基本条件，是国民经济持续增长的基础。然而，我国在近20余年的经济增长过程中，遇到的突出问题就是道路交通、能源通讯、农村供电网络、水利设施等的严重短缺，成为我国今后经济保持持续增长势头的障碍。因此，从1998年提出实施积极财政政策伊始，就选定以加大基础设施建设为重点，并在头三年（1998——2000年）共安排国债资金投资项目6620个，长期建设国债资金3600亿元加上银行贷款和地方、企业自筹资金，总投资规模达到24000亿元。到2000年底，累计完成投资15100亿元，占项目总投资的63％。
在基础设施的建设项目，主要选择了4大领域。（1）全面展开堤防工程建设和水毁工程建设。到2000年底，全国共完成堤防加固16369公里，完成江河控制性枢纽工程25个，水库除险加固工程75项，在蓄洪区共完成安全区建设22个。（2）加快交通运输设施建设。1998年以来是我国公路、铁路、民航建设发展最快的历史时期。公路建设方面，5年来新增公路里程约7.6万公里，其中高速公路1.2万公里；铁路建设方面，5年来，建设铁路新线5500公里，复线2520公里，电气化铁路1690公里。机场改造与建设方面，5年来改建和新建机场35个。（3）促进城市基础设施建设。在国债投资的带动下，极大地调动了各地城市基础设施建设的积极性。到2000年底，竣工投入使用的城市基础设施建设项目556个。这些项目的建成，新增城市日供水能力1886万吨，日污水处理能力824万吨，日垃圾处理能力31317吨，日燃气供气能力708万立方米，供排水及煤气管道网1585公里，新增城市道路1308公里（5年来共计2.13万公里），桥梁21座，供热面积8694万平方米。（4）改善农民生产生活用电条件。到2000年底，农网建设与改造竣工的县（区、市）累计1000个左右。农村电价明显降低，农民用户的生活电价平均每千瓦降低0.1——0.3元。
2.促进了产业结构升级。产业结构不合理一直是我国经济发展中的顽症，特别是第三产业产值占gdp的比重较低（1988——2001年间该比重一直在30％——34％之间徘徊），第二产业产值占gdp的比重虽然较高（1990年为41.6％，是自1971年以来最低的一年，从1992年开始逐步上升，到2001年上升到51.1％），但第二产业内部的重复建设多，而且技术装备水平落后。因此，产业结构的优化和升级将是我国今后产业政策的主旋律。
世界各国在推动产业结构优化和升级过程中，都不同程度地使用了财政政策，以财政直接投资和税收优惠措施，集中财力直接推动产业结构调整，引导社会资金投向符合国家产业政策的领域。1998年以来，积极财政政策通过对高新技术产业给予税收优惠、对技术改造项目进行财政贴息等措施，改造传统产业，发展高新技术产业。1998年开始，国家财政共对880个民用技术改造项目贴息，调动了企业进行技术改造的积极性，增强了银行对重点技术改造项目支持的信心和贷款力度，实施了一大批技术改造、高科技产业化、装备国产化的项目。截止到2000年底，建成投产高科技产业化项目68个。在技术改造项目方面，在以国债资金贴息的政策下，1999——2001年累计安排资金265.4亿元，1218个项目，拉动投资2810亿元，已建成投产项目288个。产业结构的升级推动了我国经济增长模式开始发生质的变化，由粗放型的外延增长向集约型的内涵增长转变。
3.协调了地区经济发展。东西部地区经济发展不平衡、经济发展水平差距日趋扩大，是我国保持持续经济发展的一大问题。1999年我国开始实施西部大开发战略，首先从基础设施和生态建设入手，逐步带动西部地区的经济发展。
为了缩小东西部地区经济差距，实现国民经济协调发展，财政政策可以采取三大措施：第一，增加对西部地区的基础设施投入；第二，加大对西部地区的转移支付力度；第三，配合以适当的税收优惠政策。从1999年开始，积极财政政策配合国家西部大开发战略，在安排国债投资时，注重向西部地区倾斜，促进了地区生产力布局的调整和优化。在积极财政政策的推动下，西部地区的投资增速明显加快，仅2000年西部地区的投资就达3943亿元，增长14.4％，高于全国平均速度5.1个百分点，比东部和中部分别高出6.1个百分点和0.6个百分点。
4.加大了科教投入。实现科教兴国战略是我党的第三代领导集体为加快我国现代化进程所作出的重大决策，是对邓小平“科学技术是第一生产力”理论的重大发展；同时，内生增长理论特别表明，长期经济增长的内在动力是技术进步和人力资本形成。而要推动技术进步，促进入力资本形成，鉴于技术进步和人力资本具有很强的“效益外溢性”，政府就必须加大技术进步和教育的财政投入，其中包括直接投入（财政拨款）和间接投入（税收优惠）。从1998年实施积极财政政策开始，各级财政保持对科技教育投入总量的逐年增长。
在教育投入方面，中央财政教育经费开支连续5年每年提高1个百分点，从而使中央财政从1998年到2000年实际增加教育经费183亿元。同时，各省市也相继提出在今后几年内，本级财政的教育经费所占比例每年也提高1——2个百分点。1998年，全国教育经费总投入2949亿元，其中预算内教育经费1565亿元，增长幅度高于财政经常性收入增长1.41个百分点；1999年又比1998年增长13.56％，其中国家财政性教育经费为2287亿元，占gdp的比率由1995年的2.41％上升到2.79％。2000年，全国教育经费总投入达到3800亿元，占gdp的比率为4.2％。
在科研开发投入方面，1999年全国科技经费总额为1460亿元，比上年增长12.5％，其中研究与开发经费678亿元，增长17％。从1998年起5年内，中央财政陆续投入25亿元用于国家重点基础研究。1998——2000年，连续较大幅度地增加自然科学基金对创新课题的支持，并安排经费54亿元，支持中科院开展知识创新工程试点工作。
（三）积极财政政策协调了改革、稳定和发展的关系
在改革开放的20余年里，我们得到的一条非常宝贵的经验就是改革、稳定与发展三者之间的关系必须协调。只有改革才能使我国走向社会主义市场经济道路，才能保持持续快速的经济增长；而改革必然会涉及利益关系的调整，为保持社会稳定，在改革进程中就必须增加人们的收入，提高人们的生活水平，增加就业。当然，在追求经济增长的过程中，还要加强环境保护和生态建设，寻求可持续发展道路，只有这样才能真正提高人们生活水平和质量。
1.促进了经济体制改革。我国到了20世纪90年代中期以后，经济体制改革进入了攻坚阶段。积极财政政策的实施，不仅扩大了内需，保持了经济较快的增长速度，加快了经济结构的调整，而且还承担了大量的改革成本。回顾过去的5年，积极财政政策有力地支持了国有企业改革、金融体制改革、投融资体制改革、社会保障制度改革、农村税费制度改革以及粮食流通体制改革等；同时，在积极财政政策的实施过程中，还进行了一系列财政制度的改革。这些体制与制度的改革和深化，为我国未来经济持续、高效增长提供了制度保障。
2.保证了社会稳定。社会稳定对我国来说极其重要，而社会稳定的一个前提是保证低收入者群体的生活水平。1998年以来，我国在多次提高机关事业单位职工及离退休人员的工资和退休金的同时，重点放在了加快社会保障制度的建立，已基本形成包括失业、养老、医疗在内的社会保障框架，构筑“社会稳定器”，同时也投入了巨额资金。据统计，2000年参加基本养老保险社会统筹的职工达到10448万人，全国参加失业保险的人数达到10408万人；城市最低生活保障对象从1998年底的184万人增加到目前的1985万人。5年来，积极财政政策在实施过程中，通过调整财政支出结构，加大了对社会保障的支持力度，仅中央财政用于“两个确保”和城市“低保”的支出就达1934亿元，其中，2002年支出594亿元，是1998年的6.2倍。上述这些保障人们基本生活的措施，再加上积极财政政策的实施所创造的就业岗位累计达750万个，积极财政政策对保证经济衰退时期的社会稳定起到了巨大作用。
3.加强了环境保护和生态建设。积极财政政策在保障经济增长速度的同时，加大了对可持续发展的投入。积极财政政策中的水土保持工程、生态环境项目、退耕还林（草）项目、污染治理项目等，不但有利于弥补原来发展模式对自然资源造成的过度开发，而且也有利于今后实施可持续发展战略。到2000年底，简称“三河三湖”流域水污染治理项目44个，形成日污水处理能力330万吨。在生态建设上，天然林资源保护工程累计完成人工造林面积85.9万公顷，森林抚育面积226万公顷，封山育林面积350万公顷，飞播及人工促进天然林更新面积48万公顷。全国重点防护林工程完成人工造林面积124万公顷，封山育林面积119万公顷，飞播面积8万公顷。
通过上述分析，我们可以得到如下结论：积极财政政策不仅抑制了近年来的经济衰退，防止了通货紧缩的发生，而且为我国今后经济持续增长奠定了坚实基础。
当然，由于我国过去的经济运行主要是经济过热，以治理通货膨胀为主，而且主要运用的是货币政策，因此，在这次稳定经济运行的过程中使用的积极财政政策，不可避免地会存在一些问题。比如，有人提出，“政策措施出台比较仓促，缺乏必要的法制和规范”、“财政支出结构存在着一些不合理现象”等。不过，在我们看来，只有从当时的特定历史背景出发，才能正确评价积极财政政策。比如说，“措施出台仓促”，可是由于过去没有经验积累，应对紧急状况而出台的政策，仓促是在所难免的；又如，“对于是否需要持续发行国债、发行规模多大等，缺乏必要的法制框架”，可是，是否需要发行国债、发行多少，都是要根据经济形势而定，为何需要法制框架？再如，“基础设施投入的比重过大，在高新技术研究开发方面的投入相对不足”，可是，积极财政政策的主要目的是扩大内需，在资金有限的情况下，基础设施投入比重高无疑是正确的选择。
五年来，积极财政政策不仅实现了稳定经济运行的目标，而且也丰富了我国宏观调控的实践，为我国今后制定宏观经济政策提供了宝贵经验。
