一、为什么提出这个问题

　　党中央和国务院提出了我国今后l5年的国民经济和社会发展的宏伟目标。要实现这个目标，关键是实现两个具有全局意义的根本性转变，即从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变和经济增长方式从粗放型向集约型转变。在转变增长方式中，国家财政面临两方面的任务：一方面，是通过财税改革并加大科技和教育投入，促进增长方式加快转变；另一方面，是财政本身由供给型财政转变为效益型财政。后一方面是财政工作的一个根本性转变。

　　我国当前国家财政特别是中央财政相当困难，财政赤字不断扩大，债务负担很重。为了克服当前的财政困难，党中央提出振兴财政的号召，关键措施是增收节支。一方面，要完善税制，加强征管，强调集中，纠正财力分散化的趋势；另一方面，要严格控制财政支出，杜绝各种浪费现象。增加收人，对克服财政困难固然重要，但控制支出和提高支出效益同等重要。

　　在财政管理中，增收与节支并重，从道理上讲是没有人反对的。但在实际工作中，重收轻支，重投人轻效益，却是一种普遍存在的现象。有些人自觉或不自觉地陷入一种扭曲的思维方式，认为财政工作首要的是多收，收人越多，支出规模就越大，工作成绩也就越大，至于支出效益可以放到第二层次的次要地位。这是从供给型财政向效益型财政转变中亟待扭转的一种不良倾向。

　　从财政部门的职责分工看，税务部门已从财政部门分离出去，相对独立地专司税收征管工作，财政部门理应集中主要精力抓好财政支出管理工作。从中央与地方的分工看，在分税制模式下，绝大部分收人集中在中央，而绝大部分支出下放到地方使用和管理。WWW.11665.cOM十分明显，提高支出效益的主要任务自然落在地方财政身上。

　　这就是为什么提出把提高财政支出效益放在地方财政管理首位的缘由。

　　二、什么是财政支出效益

　　经济效益是经济活动的核心问题，这是经济学的基本常识。

　　所谓经济效益，简言之，就是指人们有目的的实践活动中的“所费”与“所得”的对比关系。所谓提高经济效益，也就是“少花钱，多办事，办好事”。对一个生产经营的企业来说，提高经济效益，有着十分明确而且易于把握的标准，花了一笔钱，赚回更多的钱，实现了扩大再生产，这项支出即是富有效益的。由于国家财政的职能主要是用无偿性税收来满足社会公共需要的，而且各支出项目在性质上又千差万别，所以，财政支出效益同生产经营企业效益相比，存在着重大的差别。首先，生产经营企业效益只需考核发生在自身范围内的直接的有形的“所费”与“所得”。财政支出效益的考核，“所费”是有据可查的，而“所得”不仅要分析直接的有形的“所得”，而且要考虑间接的无形的“所得”，即所谓宏观社会效益。其次，生产经营企业的目标是单一的，即追求利润，绝不可以办赔钱的事。财政支出的目标则是整体社会效益，因而局部的亏损是必要的，是允许的。

　　财政支出项目的千差万别，也给考核效益带来复杂的问题。有一些项目，如电站等产业投资之类，其效益是可以用货币计算的经济效益，对这类支出的效益可以采用“成本一效益”分析法来考核。另一些支出，如军事、行政、公安以及义务教育之类，成本费用是可以计量的，但效益却不易精确计量，而且这些支出所提供的劳务不能进入市场交换，考核这类支出效益的主要根据是定员定额和开支标准，主要看成本费用的高低，要求用最少的钱办好更多的事，即成本费用最低化，服务质量最优化。还有些支出，如属于公共设施的公路、电讯投资以及属于社会公益性的文教、科学、卫生事业费等支出，也是成本费用可以计量而效益不易精确计量，但由这些支出提供的商品或劳务可以按政府定价或收费标准全部或部分地进人市场；可以全部收回成本费用的，则视同投资类支出考核其效益，可以部分收回成本费用的，成本费用扣除回收部分可视为净成本费用，在坚持政府收费标准的前提下，也要求净成本最低化，服务质量最优化。

　　三、理财观念的转变——收与支的关系

　　加强财政支出管理，提高支出效益，首先要求理财观念的转变，而理财观念中的一个重要问题就是如何看待收与支的关系。

　　我国从古至今崇尚“量入为出”原则。就当期预算安排来说，当收入规模既定时，以收定支不失为可行的原则。但不可将“量入为出”绝对化，绝对化就会导致理财思想的扭曲。首先，“量入为出”的“入”显然是指经常性收入，“量入为出”是排除政府借款的必要性和可能性。所以，我国古代的“量入为出”思想带有浓厚的一家一户的小农经济色彩，也是自给自足的封闭型经济的反映。其次，“量入为出”意味着收人规模可以不受国家职能和法律程序的制约，多收是它的主导方面，支出管理属于次要地位，至于提高支出效益的意识更是淡薄了。所以封建制国家经常是横征暴敛，以满足宫廷和官吏挥霍无度的需要。

　　我国实行计划经济体制时期，“量入为出”原则同样是体现当时历史背景下的理财思想。计划经济是大一统经济，大一统财政，国民收人是有计划分配的，除保证居民的低消费水平的收入外，大部分集中到国家预算，理财思想自然是以收定支。尽管党政领导经常强调支出效益的重要性，但经济体制起着经常性的决定性的作用，无形中在广大干部中形成重收人轻支出、重投入轻效益的潜在意识，久而久之形成一种理财思想倾向。当时曾有“既无内债，又无外债，是社会主义优越性”的提法，也是当时计划经济下的一种封闭型经济的反映。

　　我国经济体制改革的目标是走向社会主义市场经济体制。经济体制转变要求政府职能的转变，理财思想也要有所转变，对一向奉行“量入为出”原则所形成的惯性有必要重新加以审视。社会主义市场经济是在政府宏观调控下使市场在资源配置中起基础性作用。什么事由市场办，什么事由政府办，必须有明确的界定。所以、政府理财的思维方式应是先确定社会主义市场经济体制下各级政府的职责范围，后确定各级政府的支出规模，在此基础上确定收入规模并实行分税分级财政管理体制。首先，这是一种法制原则。现代市场经济是法制经济，政府理财也必须法制化、规范化。由人民代表大会及其常委会通过法律程序根据政府职责范围确定国家预算支出规模，量出为入，以支制收；反之，先确定预算收入规模是无根据的。其次，这是效率原则。依据法制原则确定的支出规模当然不是随意性的，它是排除了使用不当以及铺张浪费的虚耗，并考虑了提高支出效益的系数，政府只能根据支出规模组织收入，不得乱摊派，乱收费，政府也只能在确定的支出规模范围内合理安排支出，无权多支和滥支。再次，这是市场经济原则。以支制收，不排除政府举债的必要性和可能性，当收入不足以抵补支出，允许通过法律程序通过适度债务规模来解决。最后，这是高层次的理财方式。“量入为出”意味着先收上来再说，收入可以不受支出的制约，这是一种原始的简单的理财方式。“以支定收”是以提高支出效益为立足点的，要求更高档次的管理水平。

　　四、提高财政支出效益应处理好的几种关系

　　提高支出效益的根本途径是优化支出结构，加强管理。这里主要是简略地分析一下优化结构涉及的几种关系。

　　1.政府与市场

　　在市场经济体制下，市场是一种资源配置方式，财政也是一种资源配置方式。市场是通过市场价格满足私人需要，财政则是一种政府行为，是通过无偿性收支满足社会公共需要。政府与市场在资源配置中的分工，从理论原则上讲，可以借鉴西方经济学中关于“公共产品”与“私人产品”的划分标准。即私人需要具有竞争性和排它性，而社会公共需要具有非竞争性和排它性。根据这个标准，社会公共需要可以大体分为两类：一类属于纯社会公共需要，主要靠财政无偿性收入来提供，如国防、行政、公安、司法、义务教育和基础科学等。当然，某些领域也不完全排除私人投资，如私人投资或捐赠按国家教育方针举办中小学，但只能起补充作用。另一类是介于社会公共需要和私人需要之间在性质上难以严格划分的需要，其中大部分也要由财政通过无偿性收入来满足，有高等教育、价格补贴、抚恤救济金、社会保障等，还有基础性和公益性工程也可归入这一类。在实际生活中这类需要究竟由市场提供还是由财政提供，虽然不可能径渭分明，但也要有大体的分明。比如，公路建设本属于“公共资本”投资，理应由财政提供，但也允许私人或企业投资并通过收费来补偿，但如果收费过高，关卡林立，势必加大服务成本，干扰交通秩序，也会干扰市场秩序。

　　目前我国处于经济转换过程中，各级政府的职责还有待于具体界定，各级财政的职责还存在交叉不清之处。在满足社会公共需要过程中，一方面存在保障不足的问题，如有些县连工资也不能按期发放，农业、科技教育、公共设施投入不足。另一方面，也存在保障过度问题。如对事业单位全包的范围过大，财政补贴的负担过重，公费医疗吃大锅饭等等。当前的主要矛盾方面是后一方面，即仍沿袭供给型财政的财政体制，大包大揽。在这方面必须加大改革力度，加快向符合市场经济的财政体制转变的步伐。

　　2.生产性支出与非生产性支出

　　革命战争年代曾提出节省每一个铜板、一切为了革命战争的口号，今天应当提倡节省每一分钱，一切为了经济建设。任何一个国家在其工业化初期和经济增长时期。财政支出中生产性支出的比重是上升趋势，当经济发展进人成熟期，社会发展的主要目标转向提高居民的生活质量，于是社会福利性支出跃居首位，生产性支出比重相对下降。我国是一个发展中国家，按经济规律，生产性支出的比重应是上升趋势或起码不应下降，实际情况恰恰相反，这一比重是急剧下降的趋势。因此，千方百计压缩非生产性支出，增加生产性支出，是当前提高整体财政支出效益中必须给子高度重视的课题。

　　压缩非生产性支出，当然包括一切生产性支出，而其中以行政管理费最为典型。马克思在100多年前曾预言：“和现代社会比起来，这一部分将会立即极为显著地缩减，并将随着新社会的发展而日益减少。”（马克思恩格斯选集第四卷第10页）我们却违背了马克思的预测，行政管理费的增长居各项支出增长之首位。1979－1994年间，财政总支出增长4.2倍，年均增长10.9％，而行政管理费增长15倍，年均增长18.9％，占总支出的比重由1978年的4.8％上升到1994年14.6％。行政经费增长过快的根本原因是缺乏精简、效率原则，机构臃肿，吃“皇粮”人口过多，工作方式落后。其中首推“人头费”，许多县（市）财政支出的70％以上用于发放工资，少数县（市）全部财政收人用于发放工资还不够，职工医疗费不能报销，办公费、会议费、出差费、招待费增长迅猛。同时，大吃大喝，公费旅游，超标用车等违纪现象，屡禁不止。许多县（市）财政成为“吃饭财政”，有些同志总是抱怨收入太少，不敷使用。其实，只重视收入而忽视支出效益，即是收人再多而用之无度，也会把老百姓的辛苦钱大大方方地付诸东流。行政管理费不过是一个典型例子，忽视支出效益，铺张浪费现象是普遍的，加强行政事业经费管理的关键在于建立严格的制约机制和监控体系。加强法制监督，强化预算约束，规范批审程序，建立跟踪检查制度以及效益考核和奖罚制度。

　　3.基础性、公益性投资与竞争性、盈利性投资

　　生产性投资也存在优化投资结构、提高投资效益问题。基础性、公益性项目主要指公共设施、生活设施。基础工业、农业也包括在内。农业是国民经济的基础，公共设施被马克思称为“共同生产条件”，生活设施则可喻“共同生活条件”，基础工业属上游产业、支柱产业、一般是国民经济中的短缺部门。不论发达国家还是发展中国家，基础性、公益性投资都被列为政府投资的重点。特别是发展中国家，在经济起飞阶段，都面临严峻的经济结构调整任务，政府介人基础性、公益性投资，加大投人，就更为迫切。

　　基础性、公益性投资与竞争性、盈利性投资的差别，主要在于投资效益的体现和投资回报的不同。竞争件、盈利性投资，可以短期内产生直接的经济效应，可以相应地增加财政收人。基础性、公益性投资的经济效应主要体现为长期的、间接的社会效益，它可以克服结构性矛盾，推动经济的稳定、持续、健康发展，可以培植长远的潜在财源。同时，也还可以通过本身的发展以及它的“波及效应”和“乘数作用”，增加即期的财政收人。因此，热衷于竞争性、盈利性投资而忽视基础性。公益性投资，是扭曲政府职能并违反经济规律的短期行为。

　　我国长期以来。在产业布局中，基础产业短，加工工业长，加工工业又追求“大而全”，“小而全”，重复投资、重复建设、重复引进、地区趋同的现象十分严重。为此，国务院制定的《国民经济和社会发展‘九五’计划和2010年远景目标》中要求实行投资的合理分工：中央掌握的资金集中用于全国性或跨地区的基础设施、基础产业和支柱产业重点工程，以及科技、教育、国防等方面的重点项目；地方政府投资主要用于本地区公益性、基础性项目，并要求地方政府加大农业投人。在优化投资结构的同时，必须加快投资体制改革，主要是明确政府投资主体，实行项目资本金制度，把市场机制引进投资领域。

　　4.集中与分散

　　我国财政收入占国民生产总值的比重呈下降趋势、实行分税制以后，中央财政收入占全部财政收入的比重将逐步有所上升，地方财政收入所占比重将逐步有下降，如何按“保证重点、压缩一般”的方针，集中使用，充分发挥支出效益，这是提高支出效益的一个重要方面。但是，应当看到，预算内财政收入占国民生产总值比重的下降，是和国民生产总值分配格局变化后出现的财力分散化直接相关。如果从政府支出的角度观察，目前除预算内收支外还有两块资金：一是已纳入预算管理的预算外资金，这部分资金虽放在预算外，却已纳入预算管理轨道。二是掌握在中央和地方各部门的行政事业性收费和各种基金，这部分资金虽也可称为预算外资金，们却游离于“预算管理轨道之外，确切地说，是预算外之外的资金，目前已成为肢解国家预算，分散国家预算财力的主要因素。

　　近年来，一些部门和单位，从本部门利益出发，置国家法律和政府法规于不顾，擅自设立收费、罚款项目、建立各种基金，随意扩大收费范围，提高收费标准，分散国家财力，增加企业和群众负担。更为严重的是，这部分资金不按国家规定管理，逃避监督，使用的随意性很大、有的用于大吃大喝，修建楼堂馆所。挥霍浪费，甚至中饱私囊，贪污私分。这不仅违反财经纪律，助长消费膨胀和投资膨胀，而且损害国家法律尊严，污染党风政风，因此。对这部分清理整顿纳入法制化、制度化、规范化管理的轨道，已成当前财政政策的焦点问题、应当明确，凡是政府所属行政事业单位凭借政府权力取得的收入都属于国家财政资金，这样大规模的财政资金游离于国家预算之外，破坏了国家预算的统一性、完整性和真实性，是一个法制社会绝不应有的现象。因此，对这部分资金进行清理整顿，是政府集中财力，提高财政支出效益的有力举措。