四、农村公共财政体制建设的政策建议

　　农村公共财政体制建设是我国农村公共服务体系建设中重要部分，也解决“三农”问题的重要措施之一。目前，农村财政管理中的主要矛盾在于政府对农村公共事业的投入有限，农民承担了一部分公共产品的供给成本。农村公共产品供给体制改革应由“依靠农民自身”转向“以政府为主”的模式，并通过补偿性供给等方式，着重加强对农村义务教育、医疗卫生和基础设施领域的投入，伴之以降低农民负担的政策措施。与此同时，还应积极探索建立针对农村公共财政的转移支付框架体系，以改善基层财政的状况。

　　（一）加快对现有的财政体制改革

　　一是要按照公共财政的要求，实行城乡财政统筹。要按照国民待遇原则和政治平等原则，从均衡城乡负担、国民平等纳税角度出发，积极推行城乡统一税制改革。使城乡居民的税收权利和义务平等，消除不应由农民承担的税负份额，使农民享受到应有的国民待遇。在取消农业税的同时，积极推行财政支出体制改革，彻底改变重城市、轻农村的支出政策，将目前“一事一议”中的建设内容统统纳入财政预算，以切实发挥财政的社会再分配功能，使城乡居民得到大体均等的公共服务。

　　二是要进一步理顺财政层级管理和分配关系。在目前的分税制下，各级政府为了保障各自的财政收入，不得不采取“向下移位”的策略，尽可能从下级财政抽取更多资金，这势必从制度上造成基层财政特别是乡镇的可支配财政减少，使乡镇财力在农村税费改革的情况下雪上加霜、捉襟见肘。wWw.11665.cOM要改变这种状况，一方面是要减少财政预算层级，在继续推行和深化乡财县管、县财省管的基础上，最终将目前在省以下实行的四级预算精简为省、县两级预算。另一方面就是在事权与财权相统一的前提下，进一步分清各级财政的支出范围，特别是要改变目前县乡财政承担过多、过重的局面，将九年制义务教育、民兵训练等效益外溢性较强的支出由省以上财政承担。

　　三是要加大对县、乡财政转移支付的力度，增加县、乡的可用财力，确保农村经济社会的良性发展。

　　（二）进一步稳妥推进农村基层政权改革，降低公共管理成本

　　目前，我国从中央到乡镇共有五级政府、五级预算，而一般国家政府层级多为三级。行政层级过多，既影响了政府决策和办事效率，又增加了政府管理和运行的成本，成为长期以来农民负担屡减不轻、财政愈显窘迫的重要原因。现实情况是：一方面“人头费”成为农村基层公共财政支出的一个主要项目；另一方面乡镇政府行政体制运行效率低下。一些地方“办了一些不该办的事，养了一些不该养的人，收了一些不该收的钱”。农村财政体制改革要与政治体制改革结合起来，精简乡镇政府机构，转变乡镇政府职能。要按照“小政府、大服务”的目标模式，对乡镇政府进行大胆改造。从近期看来，可操作的措施为：大规模地撤并乡镇。现在的乡镇是建立在小农经济基础之上的，管辖范围是在一个集市的范围内（其半径为一天之内可以步行来回），但在今天交通发达的情况下，乡镇政权管辖范围就明显的太小了，公共管理成本太高。因此，可以根据实际情况，扩大乡镇政权的管辖范围，裁并一些乡镇，也就减少了机构，精简了人员，降低了农村公共财政的支出。虽然，这方面已进行了政府机构改革，但与实践的需要相比远不够彻底。要加快行政体制改革，最重要的是要加快乡镇政府的改革。就其近期目标而言，就是要建立起有效地领导和管理辖区内各项事务的有活力、有权威的管理组织，其中特别是要根据乡镇管理组织所扮演的角色和承担职能，设立并决定相应的机构，要“因事设置”，而不强求“上下对口”，同时，严格控制机构和人员的规模；就其长远目标来说，则是要撤销乡镇政府，推行乡镇自治，或将乡镇政府变为县级政府的派出机构。其主要职能就是协调民事纠纷、宣传落实国家的政策、承办上级政府的委托事宜，其编制、人员、经费由县政府掌握，政府要办的事由县财政统一纳入预算。同时将现有乡镇及其站所承担的职能交给社会中介组织，或者将相关站所直接改组为社会中介组织及行业协会，将乡镇机关中年富力强的人员充实到条条管理的工商、税务、公安等执法部门。组建农民协会等行业协会、专业协会，提高农民的组织化程度，为农业的市场化和农村经济的发展提供必不可少的市场组织保障。另外，根据“虚市强县”的原则，在先行“县财省管”的基础上，实行省直接管县。这样，通过减少行政层级，就可以大幅度降低行政成本，并最大限度地强化县级政府和财政的功能，促进县域经济社会发展，为实现城乡统筹提供体制保障。如在推进机构改革方面可以：

　　1 扩大规模。将乡镇划分为三类进行调整。第一类是县城所在地，可撤销乡镇政府，改为街道办事处。第二类是工商业较为发达，政府功能能有效发挥的中心集镇（建制镇），可维持现行建制不变，但行政职能、机构设置、人员编制等要作调整。其他乡镇作为第三类，可相对合并，扩大规模，逐步过渡到建制镇，也可直接改为县级政府派出机构。在扩大乡镇规模的同时，村级规模作相应调整。

　　2 转变政府职能。乡镇应弱化经济管理职能，强化社会管理和公共服务职能，把主要精力转到加强社会管理、公共服务和改善经济发展环境上来。

　　3 科学设置机构。总结宣城市推行的“主官合一，减少副职”的改革经验，打破部门界限，科学设置乡镇机构。建议乡镇设置2-3个办公室，各办公室内配备办事员或助理员等职位。减少党委副职，党政交叉兼职，分工不再重叠。乡镇事业单位，要按照公益性职能和经营性职能分开的原则，对各类事业站所进行全面整合，相近或重复设置的合并，能撤销的坚决撤销，经营性事业单位逐步推向市场，在乡镇取消自收自支事业单位。在乡镇机构改革的同时，县级机构也要作相应调整。可按照产业类别设置专门委员会，下辖若干个专业局，减少扯皮，提高效率。

　　4 核减编制，妥善安置分流人员。根据乡镇社会经济发展、人口和面积规模，以及机构设置和职能，由省政府对乡镇编制实行总量控制。每个乡镇行政编制可控制在15-20人以内，事业编制可控制在10-15人。对乡镇富余人员，一是通过考试、竞争上岗等方式，充实到教师和政法队伍。二是除愿意自谋职业和达到一定工龄提前退休的分流人员外，其他分流人员一律由财政养起来，发基本工资，以减少改革引起的振动，保持社会的稳定。村干部的配备，应按照交叉兼职、减少人数、提高待遇的原则，村“两委”人数控制在3-5人以内。

　　（三）着力化解乡村债务，建立化债和控债新机制

　　一是要认真清理核实，摸清底数，分类化解债务。对无本生利、虚列债务的采取挤水化债；对以乡村的名义为企业贷款形成的债务，根据“谁受益、谁负担”的原则，划转由企业偿还；对确系用于集体生产公益事业的合理开支，可用集体经济收入和按规定清收的村提留尾欠逐步偿还；关停的企业以拍卖闲置资产等形式偿还债务；以债权和债务互抵化解部分债务。

　　二是加大乡村债权清偿力度，疏通债务化解渠道。对农业税和农业特产税尾欠的，要严格依照税法规定追征，以保证基层财政收入和税法的严肃性；对村提留尾欠，则根据数额大小和农民实际承受能力，分年度、有计划地进行清收。在清偿旧债的同时，还要通过规范基层政府行为、精兵简政、强化乡村财务监督机制、建立乡村债务全程跟踪责任制等手段，防范新债发生。

　　当前，重要的是要采取最严格的措施，控制新债的发生。一是规范借款行为，杜绝乡镇直接介入办企业、引项目等具体的经济事务。招商引资应主要依托县级工业园区，不应每个乡镇都要定指标、压任务，大规模地进行；二是改进项目投资制度。政府在乡村投资举办项目或工程，除国家明确规定外，不得要求乡村提供配套资金，不再以有偿资金等方式支持乡村发展生产、生活条件；三是制定科学的政绩考核和严格的责任追究制度。自上而下清理考核指标、责任状和“一票否决”，建立切合实际的科学的激励机制。实行乡镇主要领导干部任期、离任审计制度，村主要干部任期、卸任审计制度，防止前任“政绩”变为后任的包袱和群众的负担；四是统一发放县乡干部工资。将乡镇干部工资收归县里发放，实现县乡干部待遇统一，根绝因拖欠工资而新增债务的现象。

　　（四）建立健全对农村基层财政的转移支付体系

　　1 在实现城乡统一税制的过程中，取消农业税，这减轻了农民负担，但也会随之造成政府财政收入的减少。从中央财政的角度来看，由于农业税在中央财政收入占的比重很小，减免乃至取消农业税对中央财政并无大碍。但是，从全国大部分县乡一级，尤其是欠发达的农业大省安徽省的农村公共财政来看，农业税是其收入的重要来源，加上目前农村公共财政困难的现实，需要加大中央对省和省以下相应的转移支付力度。目前中央对省的转移支付制度正在逐渐向规范化的目标靠近，亟待解决的问题是：进一步加大中央对贫穷地区的财政转移支付力度；如何完善省级财政对县的转移支付办法。1994年分税制改革的总体趋势是财力层层向上集中，基层财政财力相对越来越少。农村税费改革后，受冲击最大的恰恰还是农村公共财政，尤其是农业占主要地位的中西部省区更为突出。因此，有必要通过中央、地方事权的重新界定，扩大转移支付的范围，增加转移支付的数量，建立针对农村基层政府的转移支付框架，促进地区间的均衡发展。鉴于我国各地区差距过大和中央财政的财力有限等现实约束条件的存在，现阶段我国转移支付体系的规范与完善只能采取分类实施、分步实现的现实优化途径。所谓的分类实施，就是把政府各项公共产品与服务，按照经济社会发展需要的轻重缓急分别设定一个初步实现均等化的先后顺序；所谓分步实现，则是把各类公共产品与服务的均等化发展过程，从初级到高级划分为若干阶段，确定一个由低向高、逐步实现最高目标的发展规划。

　　一是从转移支付的基本模式选择来看，先完善纵向财政平衡形式，再逐步向纵横交错的财政平衡形式转化。先采用纵向财政平衡的形式，即高一级次财政向低一级次财政进行拨款。按人均相关因素计算后，以县为单位，由中央或省财政通过拨款方式弥补缺口。在具体操作中，可以分情况有所侧重：东部地区由于农村相对发达，收支缺口小，可由省级、本级财政自行安排；中西部省会大城市、地级市城区也不纳入中央转移支付；中西部地区农业县和贫困县统一划入中央转移支付范围，根据因素法确定转移支付数额。继而， 随着我国分税制财政管理体制的不断完善，逐步向以纵向为主、纵横交错的财政平衡形式转变，实现县（市）间的横向转移支付，将经济发展快的地区财政收入的增量部分以一定比例补助给落后地区，这样既防止两极分化，又防止鞭打快牛。

　　二是从农村公共产品与服务的选择来看，首先确保农村基层政权运转、义务教育和基本生存环境这一最低标准与要求的实现。中央政府在农村税费改革中提出“三个确保”，即，确保农民负担明显减轻、不反弹；确保乡镇机构和村级组织正常运转；确保农村义务教育经费正常需要。我们认为还要加上第四个确保，即确保基本生存环境正在日趋恶化贫困地区的人畜饮水等问题。而这则必须依靠中央政府和省级政府对县乡基层政府的适量转移支付资金的支持。在此基础上，再不断提高农村公共产品与服务的水平，不断缩小其与城市之间的差距，直至最终消除城乡差别，使城乡公共产品与服务水平实现均等化。

　　2 完善粮食生产补贴制度。粮食补贴直补农民是一项系统的民心工程，对于增加种粮农民收入，提高农业抵御市场风险能力，有着重要的意义。但是，这项工程涉及面广，情况复杂，补贴方式及标准、范围的确定都存在着较大的操作难度，需要有一套科学、合理的方法。从2004年开始，根据中央的要求，在粮食主产区，实行了粮食直接补贴到农户的政策，这对于减少中间环节，保证补贴资金的专用，有着重要的作用，深得广大农民的拥护。但在实施过程中，仍然还有许多值得完善的地方：

　　（1）资金来源问题。财政部要求，从2004年开始。用三年时间，使用于农民的直接资金占到粮食风险基金总规模的一半，这就存在一个资金来源的问题。而现行政策下，粮食风险基金几乎都用在粮食企业现有库存、粮食的储存费用和利息补贴以及粮食促销上，这方面的资金本身就存在一定的缺口。因此，靠现有的粮食风险基金包干资金直补农民，近期就会对粮食流通体制的改革，国家粮食战略储备，产生一些负面影响。因此，直补资金来源问题将成为直补改革的瓶颈。要解决这一问题，中央应给予必要的政策倾斜，重点保证用于粮食主产区。如果不能做到统筹调整和安排直补资金，国家应允许主产区通过借款解决直补资金问题。

　　（2）补贴资金发放方式问题。改进目前农业补贴发放方式，由基层财政部门在银行设立农民补贴、减免个人专户，将补贴款项直接拨入到农户个人补贴专户。这样做有很多好处：补贴通过财政拨入的方式直接作用于农户，中间环节少，操作程序规范、透明，不容易产生挪用、浪费等问题；补贴效率高，有利于发挥财政职能作用，强化政策约束力，排除隐蔽和人为因素造成的流失，使财政对农业的补贴和减免发放程序透明化、制度化。2003年，安徽在总结来安县、天长市粮改试点经验基础上，在全省粮食补贴方式改革试点，将原来通过流通环节对农民的间接补贴改为对农民的直接补贴。安徽省财政厅会同有关部门精心制订并实施改革方案，向农民发放粮食补贴款6.27亿元，惠及4600多万农民，受到了广大农民的普遍欢迎。

　　（五）要尽快实现城乡税制的统一

　　随着土地资源税、所得税和增殖税等税种的完善以及取消农业税后，需要按照构建公共财政框架的要求，使农民作为纳税人取得与其他社会成员平等的纳税地位。在取消农业税后，可以将农业生产所得也纳入个人所得税的征税对象。我国农民目前的收入水平普遍偏低，绝大多数农民的收入都在个人所得税的免征额之下，而不必缴纳个人所得税，只有规模化经营、收入较高的农业生产者才承担税负。此外，我国还应考虑扩大增值税的征收范围，将农产品纳入增值税体系。这样不仅可以解决增值税抵扣链条中断所带来的征管难度大的问题，而且还有利于规范税制，还可节约征税成本。由于我国目前农业的生产规模和交易规模都普遍偏小，农业所得税和增值税的征管比较困难。这方面可以借鉴国外较为成熟的优惠措施和简化管理办法。在建立城乡统一税制的过程中，农业税负的确定，不应根据以往的农业税收水平确定，而应当参考农业的实际平均利润率和农民的实际平均收入水平来确定。

　　（六）改革现有公共产品的供给体制

　　农村私人产品对农村公共产品的依赖性决定了农村经济发展、农民收入的提高都有赖于农村公共产品的有效供给。为真正实现城乡统筹发展，我国农村公共产品供给体制应尽快由“依靠农民自身”转向“以政府为主”的模式。通过加快对农村公共产品的补偿性供给，来促进农村经济发展，缩小日益扩大的城乡差距。具体而言，这需要从以下几个方面着手：

　　1 明确中央与地方各级政府在农村公共产品供给中的职责。农村社区在我国行政区划中处于基础地位，这决定了乡镇以上各级政府提供的全国性或地方性公共产品都有覆盖到农村的可能，农村公共产品具有多层次性。因此，我国农村公共产品供给体制是从中央到省、市、县、乡镇政府的多级供给体制，其中，县乡政府作为国家财政体系的基础，直接为农村社区的居民提供各类公共产品。而农村公共产品构成上的层次性，也就决定了作为供给主体的各级次政府间的责任划分：属于全国性的农村公共产品由中央政府承担，属于地方性的农村公共产品由地方政府承担，一些跨地区的公共项目和工程可由地方政府承担为主，中央政府在一定程度上参与和协调。依据这一原则，诸如计划生育、民兵训练、救灾救济、优抚安置、社会福利、环境保护、大型农业基础设施建设等项支出应由中央、省级政府承担，县级政府负责管理，乡镇政府承担具体事务；农村基础教育、基本医疗服务的支出则应由中央和各级地方政府共同承担；县乡政府作为基层政权，主要承担本辖区范围的行政管理、社会治安和本区域内基础设施等方面的支出。

　　实行财权与事权的统一，明确乡镇政府工作的主要职能就是提供农村公共产品和社会公共服务，这也就是说今后乡镇政府只宜参与道路、水电、学校和农业基础设施等公益性投资，不宜再以集体经济所有者的名义介入收益性的投资经营活动。乡镇财政介入市场投资性活动，导致农村财政的扭曲，农村公共产品缺乏应有的资金支持。农田水利设施常年失修，道路桥梁无人问津，大型农业机械支离破碎。乡镇公共财政供给能力要由一定时期乡镇政府所提供的公共产品和公共服务的数量来决定。

　　2 增加各类农村公共产品的投入和供给。鉴于我国农村公共产品需求快速增长与供给不足之间的矛盾状况，在为农村社区提供必要的行政管理和社会治安等服务的同时，各级政府需要有效增加以下各类农村公共产品的供给：

　　一是农村的义务教育。长期以来，我国农村的义务教育主要是由县、乡政府以及村负责，中央和省级政府所承担的责任较少。基础教育的管理权限下放得过低，使得基础教育投资严重不足。从2001年起，实行了“以县为主”的农村义务教育管理体制，义务教育财政分担主体重心有所上移。但在我们调查中发现，我国很大部分县级财政属于“吃饭财政”，尤其是欠发达地区的县级财政几乎近100%，各级政府对义务教育所承担的责任与财力分配之间依然很不对称。随着农村税费改革的全面推开，特别是取消农业税后农村义务教育经费投入不足的矛盾日益突出。因此，有必要对农村义务教育的管理体制和投入机制做进一步的调整和完善。应逐步建立各级政府义务教育经费分级分担的制度，明确中央、省、地（市）、县各级政府对义务教育的财政承担责任和比例，使义务教育经费投入规范化、制度化、法律化，确保义务教育经费投入有稳定的资金来源。同时，建立由中央财政针对经济困难的中西部地区义务教育的专项转移支付制度，确保经济困难地区的农村中小学教职工工资按时足额发放，确保农村中小学正常运转所需经费。当前中央和省财政要拨专款解决中西部地区农村中小学危房改造所需资金。

　　二是农村的基本医疗。我国广大农村在20世纪60年代到70年代，曾建立起从村到乡、县的，并不规范的农村免费基本医疗制度。改革开放后，随着人民公社的变更，原有的农村基本医疗体系也随之解体，享受基本医疗保障的农民从90%下降到9%左右。20世纪90年代以来，政府为改善日趋薄弱的农村卫生服务体系，出台了一些卫生政策，例如开展农村初级卫生保健、实施农村卫生“三项建设”、（“八五”期间，为了加强农村卫生工作、改善农村卫生和基层预防保健工作设施条件和服务能力，原国家计委、财政部、卫生部共同组织实施了农村卫生“三项建设”工程，即分期分批改造和建设乡镇卫生院、县防疫站、县妇幼保健站，使之达到无危房和房屋、设备、人才三配套的要求。）促进和恢复合作医疗、实施乡村卫生组织一体化管理等。但是，目前农村医疗卫生仍面临着投入不足、效率低下、保障缺乏、公共卫生薄弱等主要问题。高额的医疗费用和农村薄弱的基本医疗体系成为中国农村贫困的一个重要原因。农民现在是一怕遭灾，二怕生病。只要一生大病，就会倾家荡产。针对这一问题，应该增加政府对农村基本医疗体系的支持力度，在中央和地方各级政府之间合理界定责任，在城乡之间公平分配卫生资源，并建立和完善中央政府对农村基本医疗的专项转移支付制度，扶持农村基本卫生服务设施的建设，对贫困人口实施医疗救助。当前，重点做好建立新型的农村合作医疗制度。新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。只有建立政府、集体和农民“共同投入、共担风险”的机制，才能使国家投入的有限资金发挥出引导农民参加保障体系的作用。

　　三是农村基础设施。我国在农业基础设施的建设方面欠账很多，目前普遍存在着农业基础设施老化的问题。为推动农业的持续稳定发展，政府应逐步加大对农村基础设施的投资力度。首先，应将农村道路、供电、供水、通信等乡村公益性基础设施的投入，列入各级政府的预算支出范围，改变乡村公益性基础设施建设主要依靠向农民收费和集资来解决的现状。对于目前涉及乡镇范围的基础设施实行的“一事一议”政策不应“一刀切”，应因地制宜，要视地区、工程大小、条件不同制定具体实施政策。对于有些项目仍必须由中央和省财政全部承担投入。此外，中央和地方要集中财力，以直接投资的方式，为大中型防洪工程、灌排工程、水资源工程、水土保持工程、防护林工程等方面的建设提供资金保障。加大对农村基础设施的投资，从短期看，可以增加农民收入，扩大内需，缓解“三农”问题；从长期看，有利于增加农业生产的供给能力，将使农村经济和社会事业长久受益。

　　四是农业保险和农村社会保障。入世后，农业面临的市场风险和自然风险将加大，农民的就业、医疗压力也将显性化。建立以农业收入保险和农民社会保障为核心的农业支持体系，为农民生活提供有效的保障，对于农村的稳定有着特殊的重要意义。一方面，可以通过增加对农业生产亏损的补贴和税收减免、建立农业专项风险基金等办法，建立农民收入保障制度；另一方面，还应从中国农村的实际出发，坚持城乡一体化的政策导向，逐步建立起适应农民需要的医疗、养老、最低生活保障制度，以及对困难户和孤寡老人实施生活补助等制度，并循序渐进地将社会保障体系覆盖到广大农村地区。再者，建立失地农民的社会保障制度。随着发达地区的城市化和现代化进程的加快，农村特别是城镇周围土地被征用的数量日渐增多。据省国土资源部门统计，自1999年新《土地法》颁布实施以来，到2002年底，浙江省被征用土地达到155万亩，涉及被征地农民达到200万人左右。

　　五是农业信息、农业技术服务、农业技能培训等无形的农村公共品的供给。我国传统的财政支农体系多以直接支出，如价格补贴政策和出口补贴政策等为主，而对农业科研及推广、农业信息提供、农民技术培训等无形农村公共品供给则明显不足。面对国内农产品买方市场的出现和国际市场竞争的加剧，我国政府应积极运用与wto规则相容的支持空间，充分利用“绿箱政策”，加大对农业科研和技术推广、农产品市场信息、食品质量和安全检验、重大病虫害测报和防治等公益性服务的支出，加强对农民的技术教育和培训，以此增强农业的自我发展能力。

　　六是加快农村环境治理，确保农村可持续发展随着经济的发展。人们对环境的要求与日俱增。我国作为发展中的农业大国，农村的环境问题引人注目，农村的生态保护和建设，不仅关系到农民的生活、生产质量，也直接影响着我国社会经济能否可持续发展。我们既不能走西方发达国家曾走过的“先污染、后治理”的道路，也不能因噎废食不去发展，也不能以牺牲环境为代价谋发展，那样的发展是得不偿失的，也是短暂的。因此，各级政府应承担起环境保护的责职，把农村环境治理作为全面建设小康社会的责任来抓。各级财政每年应安排一定的财政资金，专项用于农业农村污染防治，充分发挥“四两拨千斤”的作用。在农村城镇化进程中，尤其要加大对农村生活垃圾、生活污水处理等环境基础设施建设的财政补助和贴息。

　　3 改革农村公共产品供给决策程序。传统的农村公共产品供给决策程序是“自上而下”的，这使农村公共产品的供求出现结构失衡的现象。在建设农村公共财政体制的过程中，推进村基层民主制度建设，建立农村公共产品的需求表达机制，将农村公共产品供给决策程序由“自上而下”转变为“自下而上”是非常重要的。这要求做到两点：一是完善农村社区领导人的产生办法。村级领导人和乡级领导人应真正由本社区居民民主选举产生，而不是由上级组织部门安排。由于有选举约束，他们能够真正对本地选民负责，对社区负责，把自己的政绩做给本地选民看，把增进本地选民的利益放在首位；二是建立起农村社区公共资源使用的监督制度。实行乡、村两级政务公开、事务公开、财务公开，增加公共资源使用的透明度，定期向村民公布收支情况。

　　4 实现农村公共产品供给制度的创新。根据公共财政理论，很多具有准公共产品性质的农村公共产品可以采用政府与市场（私人）混合的方式提供。在政府财力有限的条件下可提供有效的制度安排，动员社会资源进行农村公共产品的供给，建立起以财政为主体的、动员社会各方面力量共同参与的农村公共产品供给体制。比如由政府和私人通过谈判的方式联合供给公共产品，这种公共产品通常可以通过清晰界定产权赋予私人部分收益权，本着“谁投资，谁受益”的原则，充分调动私人投资农村公共产品的积极性。发挥财政资金的导向作用，吸引更多的民间资金投向农村公共建设提供公共产品、弥补市场缺陷是政府的主要职能。根据农村公共产品的性质，在农村公共产品的供应中，财政不能全部承担，也无力全部承担，应更多地发挥民间资金的作用，加快农村公共财政的建设。

　　一是财政要避免大包大揽。农村的公共建设滞后，公共产品短缺是长期形成的，改变农村的面貌是个长期的过程，需要大量的投资。因此，在农村公共建设中，财政只能是发挥杠杆和导向作用，引导更多的社会资金投资农村的公共建设，尽量避免大包大揽。

　　二是取消行业限制，为民间资金投资农村公共建设创造条件。民间资金大量闲置的一个重要原因是民间投资渠道狭窄，投资品稀缺。因此，要降低准入门槛，简化审批手续，完善法律法规建设，切实保障投资者的合法权益。制定一些吸引民间投资的办法、程序、规定，引导民间投资。尤其对那些有经济效益和社会效益的农村公共投资，应优先鼓励民间投资，这既为农村公共建设开辟了资金来源，也为民间资金提供了投资渠道，实现互利互惠的“双赢”目标。

　　三是制定政策，鼓励民间投资，形成多元化的投资新机制。为了提高民间资金对农村公共投资的吸引力，需要通过发挥财政支持的导向功能，建立投资的激励机制。一要调整和优化财政支出结构，强化农村基础性投入，为民间投资主体增加对农村公共投资提供示范作用。二要政府在税收、补贴、贴息等方面对民间投资给予优惠和鼓励，以吸引民间资金投向农村。三要改变财政投入方式，减少政府直接办项目，加大民间办项目的补助。逐步建立国家、集体、个人，内资和外资，政府资金和民间资金相结合的多元化的投入新机制。

　　四是融资方式的创新。如发行农村基础建设彩票，扩大农村基础设施建设基金。实践证明发现彩票是一种“公益事业社会办”的好办法；ppp融资方式，即公共部门和私人企业合作模式。这种方式适用于大型的、一次性项目，如道路、学校、卫生、水资源等使用费用低和资金回报率低的设施。

　　总之，目前在全面建设小康社会的新形势下，公共财政应重点向农村倾斜和延伸，为农村提供更多的公共产品，更好的公共服务，形成以工补农、以城带乡的格局。

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