[摘 要]20世纪90年代以来,我国高等教育财政陷入了困境,原因包括规模扩大过快、制度不健全等因 素,但政府同样承担着不可推卸的责任。当前高等教育财政中政府责任缺位体现在投资责任缺失和转移、效率 与公平问题突出、法制建设滞后、多元筹资缺乏政策供给和中介组织发展缓慢等方面。可通过增加公共财政投 入、促进制度变迁、开源与节流并重、加快高等教育财政法制化进程、培育和管理中介组织以及建立高等教育 财政问责制等措施来实现政府责任的回归.
[关键词]高等教育财政;政府责任;缺位;归位
abstract:since 1990\’s, higher education finance in china has been in a mess. the reasons lie in the ex- cessive expansion and imperfect system, and the government bears an inescapable responsibility. the ab- sence of government responsibility in current higher education finance is manifested in the following ways: the absence of investment duty, the striking equity and efficiency problem, the backward law construction, the slow progress in intermediary organization, and so on. to make government responsibility be present, it is necessary to increase public financial investment, to promote system reform, to lay equal stress on open source and reducing expenditure, to accelerate the institutionalization of higher education finance, and to establish the accountability system of higher education finance.
key words:higher education finance; government responsibility; being absent; being present
一、前 言 高等教育的发展,离不开必要的财政保障,正 如美国著名的教育行政学家罗森庭格所言:“学校 经费如同教育的脊椎”。www.11665.coM高等教育财政,指的是在 发展高等教育事业中,有国家(政府)、社会机构、 私人等参与的一种分配关系,它代表着国家利益在 某种程度上向有关高等教育机构拨付经费、调控高 等教育的经费开支,并通过相应的经济手段和法律 手段管理和发展高等教育事业[1]。改革开放30多 年来,我国高等教育财政仍然处于不宽裕状态,其 中固然有1999年开始的高校扩招、高等教育财政 制度不健全等因素制约,但更主要的是政府责任的 缺位。作为大学的行政管理者和公立大学举办者, 政府对大学具有与其角色相应的控制权力,根据权 责一致原则,“权力就是责任,有权必须尽责,权 力与责任必须对等”[2],高等教育的产品性质也决 定了政府在高等教育中具有不可推卸的责任。而最 近《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出的 全面提高高等教育质量, 2020年高等教育毛入学 率达到40%的目标,更是对未来我国的高等教育 财政赋予了更大的使命。因此,如何实现高等教育 财政中政府责任的归位将是我国政府落实科教兴国 战略和教育优先地位的重要命题.
二、高等教育财政中政府责任的缺位 现状 1·政府投资责任缺失,存在转移现象 我国高等教育发展的基本国情是穷国办大教 育,以占世界公共教育经费总数1·4%的财力支撑 着占世界教育人口22·9%的庞大教育系统。虽然 高等教育已经进入大众化阶段, 2009年高等教育 在学人数总规模2 979万人,毛入学率提高到 24·2%,居世界第1位[3],但是经费短缺问题一直 悬而未决,法律规定的教育经费“三个增长”和占 gdp4%的目标尚未真正兑现,政府的执行力和公 信力饱受质疑.
政府财政投入能力和意愿的不足,容易导致政 府财政责任的转移。首先是财政责任向社会转移.
就实质而言,“国家承担的责任向社会转移根本不 是想要确保服务有更好的质量和有更大的效率,也 不是想要确保由这些特征所规定的用户有更广泛的 参与,在某些场合,这种责任的转移正在被归结为 单一的财政负担的转移”[4]。其次,财政责任向高 校转移,造成高校负债现象严重。据不完全统计, 目前我国各类高校潜在负债规模总计在5 000亿元 左右,巨大的还贷压力影响了高校的正常发展.
2·高等教育财政的效率与公平问题突出 基于公共财政的本质特征和高等教育的产品属 性,公平应该是资源配置的最基本原则与核心理 念;而效率作为市场经济下资源配置的核心原则, 在政府投入有限的情况下也必须予以关注。美国经 济学家阿瑟·奥肯说过,“或许这正是为什么它们 互相需要的道理———在平等中注入一些合理性,在 效率中注入一些人道”[5]。但现实中两者因无法兼 顾而可能导致同时失灵.
政府对高等教育财政效率的关注缘于公共资 金的短缺,诚如约翰·布鲁贝克在《高等教育哲学》 一书中所指出的,“即使最富裕的国家也不可能提供 普及高等教育所需的经费……我们面临的问题是怎 样合理地分配有限的剩余资源”[6]。当前我国高等 教育财政的效率状况堪忧。首先,教育预算长期处 于事权和财权分离状态,级次较低,造成预算约束软 化和经费使用的宏观效益不高。其次,财政拨款体 制亟待改进。当前实行的“综合定额+专项补助”拨 款模式缺乏效率,按生均成本而不是边际成本拨款 容易刺激高校盲目扩大规模。此外,教育经费的使 用效益不高。高校由于受“单位制”的路径依赖、“小 而全”办学格局及财务制度不健全等因素制约,原本 短缺的高等教育经费未尽其用.
社会公平正义是社会稳定的基础,对于发展中 国家和体制转轨国家的高等教育财政来说,遇到最 突出的问题就是不公平现象加剧。一方面,高等教 育财政投资不平衡。由于现行高等教育管理体制和 分级财政体制对政府投资责任的划分不清,造成了 央属院校与地方院校的校际投入差异以及东部较发 达地区与中西部较落后地区的地区投入差异。另一 方面,学生资助体系不完善。“奖、勤、补、减“不仅数 额小,而且覆盖面窄,居于核心的助学贷款制度也因 存在还款风险等问题有待改进。在这种情况下,一 直居高不下的学费不仅成为低收入家庭的沉重负 担,甚至成为一些家庭致贫的关键因素.
3·高等教育财政法制建设滞后 改革开放以来,我国已建立了高等教育法律体 系的基本框架,高等教育初步走上依法治教的道路, 但面对市场经济和高等教育发展特别是高等教育财 政改革的需要,政府的法制建设已显窘迫。在立法 方面,目前有关高等教育财政的规范大多来自于《教 育法》、《高等教育法》等的指导性和概括性规定,缺 乏一部真正意义上规范高等教育财政法律关系的专 门法,导致问责时的无法可依。其次,在执法方面, 政府执行力亟待加强,许多已经颁布实施的法律法 规没有得到真正落实,有法不依、有法难依现象严 重,如《教育法》规定的教育经费“三个增长”至今尚 未落实。而在现代民主政治条件下,依法治国,更强 调公权力的守法。所以,是否要求并做到让政府守 法,才是衡量法治社会的一个重要试金石[7].
4·多元筹资机制缺乏政策供给 政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定 时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标 所采取的政治行为或规定的行为准则,是一系列谋 略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称[8]。在当 前我国高等教育财政投入能力不足的情况下,多元 化筹资渠道已成为其必然选择,而能否开拓多元化 渠道,有效的政策供给是关键.
在社会层面,随着政府治理模式的转变和社会 力量逐渐觉醒,社会参与高等教育事务的意识和能 力提高,但政府一直缺乏积极的回应。从捐赠来看, 我国虽早已颁布了《公益事业捐赠法》,但出台的优 惠政策并未达到预期激励效果,捐赠占高校经费来 源的比例很小且不稳定。从投资办学来看,虽然近 年来民办高校发展迅速,但资本对利润的追逐与法 律“不得以营利为目的”办学的规定相悖,这导致民 办高校在拨款、融资、产权等方面无法得到政府的公 平对待。在高校层面,在产学研一体化成为高校创 收主要突破点的背景下,政府在校办企业的上市、税 收、土地等方面的优惠政策却很少,高校“造血”缺乏 良好的政策支持.
5·扶持高等教育中介组织发展力度不够 高
等教育中介组织是介于政府、高校与个人之 间的组织形式,在高等教育财政中它所承担的功能 主要是政府的“额外负荷”,如信息咨询、财政拨款、 经费使用监督、教育质量评估等。发达国家经验表 明,培育高等教育中介组织,在政府与高校之间设置 一个“缓冲器”,有利于实现高等教育财政的公平与 效率。近年来,随着我国市场经济和市民社会的发 展,各种性质的教育中介组织如雨后春笋般出现,但 受市场经济体制形成较晚、市民社会还欠成熟、教育 行政相对集权等因素影响,总体发展不足,特别是承 担高等教育拨款、评估、监督等职能的中介组织更是 发展缓慢。政府作为我国高等教育中介组织的推动 者,需要为其提供良好的成长环境,而我国政府在这 方面的支持非常有限.
三、高等教育财政中政府责任归位的路径 1·增加公共财政投入 “如果希望大学或任何其他的高等教育机构对 社会的变革和进步作出显著贡献,则国家和整个社 会不应将高等教育只看作是公共预算的负担,而更 应是增强竞争力、促进文化发展和增强社会凝聚力 的一项长期投资……结论是,为了确保高等教育的 教育、社会和制度使命的完成,对高等教育的公共资 助仍然是必要的”[9]。政府作为社会公共利益的代 表和教育投资的最大受益者,理应承担起高等教育 财政的主要投入责任。从需求角度来看,高等教育 的发展、高等教育质量的提高以及教育公平的维护 都需要足够的财政支持;从政策角度来看,《高等教 育法》、《国家中长期教育改革与发展规划纲要》等明 文规定了以政府为主的教育财政体制以及投入责 任。因此,政府必须稳步增加公共财政投入,保持高 等教育财政的稳定.
2·促进高等教育财政的制度变迁 制度变迁是指创新主体为实现一定的目标而进 行的制度重新安排或制度结构的重新调整,实质是 一种效率更高的制度对另一种制度的替代过程[10], 分为强制性制度变迁和诱致性制度变迁。我国高等 教育财政制度改革属于一种自上而下推进的强制性 变迁,政府始终扮演着“第一行动集团”的角色.
首先,促进有利于提高效率的制度变迁。一是 改革高等教育财政预算管理制度。预算改革思路是 实行教育主管部门参与预算编制,将教育经费预算 由款级上升为类级并单列;同时,推行教育预算公 开,强化社会监督。二是建立高等教育基金制。在 我国建立高等教育基金制的呼声由来已久,《中国教 育改革和发展纲要》指出:“……改革按学生人数拨 款的方法,逐步实行基金制。” 其次,促进有利于维护公平的制度变迁。一是 建立健全高等教育财政转移支付制度。由于地方政 府税源不同而导致的支出非均等性,虽然能精确地 反映地区收入和财富分布的真实情况,但中央政府 至少要试图去使地区或地方辖区间的教育费用支出 均等化[11],以保证财力薄弱地区居民享有同等的受 教育机会和高等教育质量。二是要完善学生助学贷 款制度。除政府提供担保、健全个人信用制度、引入 延期支付等措施外,当务之急是要逐步推广生源地 助学贷款.
3·开源与节流并重 路丝·e·韦伯提出,大学要在激烈的竞争中 保持优势,必须拓宽资金来源渠道,积极寻找政府投 入和学费收入之外的其他财政来源,如建立捐赠基 金、密切与企业合作以获取研究经费等,同时把握好 学校的支出预算,有效地分配资金[12]。因此,当前 我国政府筹划高等教育财政,应坚持“开源”与“节 流”并重.
首先,积极拓展筹资渠道。为保证高等教育财 政资金的充足,政府必须在发挥主渠道作用的同时, 通过政策引导建立起多元化筹资的长效机制。对于 社会资源参与,国家要通过适当的税收政策和财政 政策予以鼓励和引导:一方面,要给民办学校同等的 地位和待遇;一方面,给予捐资助学人税收优惠[13].
通过完善和规范资本市场,运用举办教育银行、发行 彩票、bot项目等手段筹集教育基金。此外,政府 还必须为校办企业提供金融、土地、信息等支持,推 进产学研一体化,鼓励高校自主创收.
其次,提高经费使用效益。我国高等教育改革 一方面通过“调整、共建、合作、合并”理顺了高校管 理体制,另一方面通过提高高校生均规模和教学资 源利用率,节约了大量教育经费。当前,政府必须在 保证高校的财政自主权的同时,引导高校树立节约 型高校理念,通过进一步精简机构、推动人事制度和 收入分配制度以及内部财务管理制度改革来提高经 费使用效益.
4·加快高等教育财政法制化进程 财政活动的法制性既是市场经济对财政的要 求,又是现代公共财政的重要特点[14]。政府的财政 活动必须置于法律的约束之下。在立法方面,可修 改现行《预算法》,并制定《教育投入法》,健全我国教 育财政法律体系,同时,随着近年来“政府立法”趋势 的加强,各级政府应加快教育财政法规制订工作,通 过立法形式将各级政府的高等教育财政投资责任以 及划分、落实财政性教育经费“三个增长”的要求、多 渠道投融资主体的合法权益等内容予以明确。政府 有没有执行力和公信力,最重要的是能不能做到有 法必依、执法必严、违法必究,全面推行依法行政.
5·积极培育高等教育中介组织 在西方发达国家,高等教育中介组织的发展已 相当完善和成熟,已与政府一道成为高等教育多中 心治理网络的重要一极。作为沟通政府与高校的桥 梁和纽带,加快我国高等教育中介组织的发展对高 等教育财政改革至关重要。第一,加快职能转变.
高等教育中介组织的产生源于政府向社会和市场的 分权,在建设有限政府的背景下必须把应由中介组 织承担的服务功能从政府的行政职能中剥离。第 二,维护高等教育中介组织的独立地位。正如弗兰 斯·范富格特所说,“一个缓冲组织与政府和高等教 育机构的关系可以看作交换的关系,和两个方面讨 价还价,即同政府讨价还价,又同院校讨价还价,它 必须在两个方面都有合法性”[15]。第三,加强立法 调控。目前我国还没有专门的中介组织法,制定相 应的法律法规迫在眉睫。第四,政府给予一定的资 金支持.
6·建立高等教育财政问责制度 建设责任政府是过去20多年来各国政府改革 和创新的目标之一,问责制作为责任政府的具体体 现形式,昭示着政府正从权力走向责任。建立责任 政府的首要标志是财政问责制的确立,民众一旦对 政府财政资金的支出事宜提出质疑,作为被授权方 的政府须如实作答,若发生错误则须依照法律规定 和法定程序予以纠正。“如果缺少财政问责,政治问 责就是空的,民主法治也就是空的,没有实质性内 容”[16]。因此,引入财政问责制将是我国高等教育 财政制度的一大创新.
问责先要明责,问责的前提是在不同的部门与 职位之间有严格的职责划分,没有明确责任体系的 问责制度无疑是一种摆设。其次,要整合问责主体, 实现同体问责与异体问责的有机结合。最后,要完 善问责制度体系。当前我国缺乏全国性的专门问责 法律和制度,在高等教育财政领域更是如此,因此, 必须通过建立健全有关法律法规,实现问责制的刚 性化和规范化.
四、结 论 21世纪高等教育的发展需要更多的改革和责 任,高等教育财政作为国家财政活动的一个组成部 分,政府更是责无旁贷。当前我国处于经济和社会 的双转型时期,政府与社会、大学关系重构产生的诸 多问题导致了高等教育财政中政府的权力“越位”与 责任“缺位”并存。实现政府责任从缺位到归位的关 键在于转变政府的高等教育财政管理模式,引入社 会、市场、高校、学生(家庭)等来共同治理。当然,这 里的治理并非一般意义上的治理,而是良好的、有效 的治理即善治。“良好的政府不是一个奢侈品,而是 非常必须的。没有一个有效的政府,无论是经济还 是社会的可持续发展都是不可能的”[17]。因此,高 等教育财政中政府责任从缺位到归位的过程并不仅 仅是简单的责任回归,实质是一个政府责任优化的 过程.
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