内容摘要：我国分税制运行以来，在财力逐步向中央集中的同时，地方税在地方财政收入、全部税收收入及地方可用财力中比重不高且总体呈下降态势，这使得地方政府对中央补助依赖程度较高，不利于稳定中央与地方的财政关系。本文从地方政府的视角出发，认为应在划分财权财力的基础上，从合理划分税权、优化税制结构方面进行下一步地方税改革。
　　关键词：地方税 划分税权 优化结构拓展税源
　　
　　地方税是地方财政收入的主要来源。建国以来，我国的财政体制先后经历了统收统支、分类分成、财政包干和分税制四个阶段，在前三个阶段，都不存在真正意义的地方税体系。1994年的分税制改革，初步建立了地方税收体系及制度，并历经所得税分享、农村税费改革、出口退税等一系列的政策调整而日趋完善。现行地方税体系覆盖流转税、所得税、行为税和财产税类的税种，涉及三大产业的各个领域，征收遍布城乡各个角落。运行多年来，对促进社会主义市场经济的发展，调动地方各级部门的积极性，推动地方经济持续、健康、快速发展发挥了积极作用。
　　
　　地方税收入规模及其衡量
　　
　　本文所研究的地方税是指在现行体制下，属于地方财政收入的税收收入，包括由地方税务机关征收的工商税收、农业税及国税返还部分。由于各国经济发展水平、政府事权范围和财政体制等因素的差异，因此，地方税收入规模也区别明显。但普遍认可的用以衡量一国地方税收入规模的主要有四个指标，即地方税收入占gdp的比重，占全国税收总额的比重，占地方财政收入的比重，占地方财政支出的比重。www.11665.cOm按照这一标准，1994-2007年我国地方税收入规模及其相关比重见表1。
　　1995-2007年，地方税收从2833亿元增长到19252亿元，增长6.8倍，年均增长15.88%。从地方税收入占全国税收总额的比重来看，1995-2007年，从47.42%下降到38.93%，平均44.36%，总体呈下降趋势，地方政府在政府支配的全部收入中所占比重不足一半，且逐年降低。
　　从地方税收入占地方财政收入的比重来看，1995-2007年，从94.88%下降到81.67%，低于全国税收收入占财政收入的比重，而且在平均数之下还掩盖着巨大的个体差异。经济欠发达地区多是农业大省，工业中资源开采及加工占较大比重，产业结构层次低，地方税的税源有限，比例可能更低，如新疆1994-2007年该比重不足80%，个别年份甚至在75%以下，由于地方税的财政功能弱化，地方政府会努力寻求非税收入，一些地方的非税收收入比重甚至超过20%以上。
　　地方税收入占地方财政支出的比重反映地方税对地方可用财力的保障程度，1995-2007年，我国该比重从58.67%下降到50.22%，平均53.43%。对于这个比重多大合适，目前国际上还没有一个一致认可的界定，我国有相当多学者认为，依据我国实际，要保证中央宏观调控能力，该比重一般应不低于50%左右为佳。地方税的保障程度低，就意味着地方政府将越来越依赖中央补助（转移支付），在制度不规范的条件下，中央与地方的财政关系将变得不稳定，带有博弈的性质。
　　地方税收入占gdp的比重反映的是经济增长所产生的“财富蛋糕”中，地方政府可支配部分，1995-2007年，我国该比重从4.66%上升到7.72%，呈逐年增长趋势，13年间仅上升3.06个百分点，而同期我国全口径税收收入占gdp比重从10.52%上升到19.82%，显然新增财富中的较大份额被中央政府占有。从该比重的横向比较来看，实行分税制的国家基本都维持在7%以上。
　　
　　从地方政府视角看地方税的局限性
　　
　　1994年实施的分税制财政体制改革通过划分中央与地方的财权、事权关系，有效促进了“两个比重”的提高，增强了中央财政的宏观调控能力，初步构建了社会主义市场经济体制的政府间财政关系的基本框架，并依据“存量不动，增量调整”的方针，通过渐进式改革扩大中央财政收入的增量，使得中央财政收入所占比重从1993年的22%提高到2007年的55.7%，实现了其预期改革目标。
　　分税制后，财力逐步向中央集中，事权向下分散，地方财政收入所占比重相应下降，随着全口径财政收入的增长以及占gdp比重的上升，财政收入的增量部分较多的归中央所有，地方财政收入所占比重增长较为缓慢，地方税收入对地方财力的支撑能力降低，对中央的转移支付的依赖程度上升，影响到地方政府提供公共产品和服务的数量、质量以及稳定性，这种变化不利于调动地方的积极性，也扰乱了地方正常的经济秩序。同时地方税的规模小，维持不了政府正常运转，为了缓解支出的压力，地方政府不得不寻求税收以外的收费和基金获取非税收入，也更热衷于制度外的游说和疏通关系，谋求制度外收入的动机增强，这种带有博弈性质的中央与地方财政关系，不利于规范公共财政制度。
　　分税制改革通过划分地方税种，组建地方税务管理机构，初步奠定了我国以间接税（营业税、城建税、资源税等）和直接税（如地方企业所得税、个人所得税等）并重的地方税收体系基础，具有发展中国家地方税制的显著特点。但这次改革只是一个雏形，税种具有明显的地方性和过渡性。中央税系的主体税种一步到位，地方税系却未能按照分税制的事权要求划分财力，只是将原来便于地方管理的小税种以及营业税中的部分行业（税目）划给了地方。在税制体系建设方面，国家主要强调中央税体系的完善，而忽视了地方税体系的建设，地方税体系建设明显滞后于中央税体系，影响国家税收体系的完善和总体功能的发挥。
　　
　　从地方政府视角看地方税的完善
　　
　　当前我国面临的国内外政治经济形势发生重大变化，新一轮财税改革的思路已明确，就是要在保持分税制财政体制基本稳定的前提下，围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，地方税及其制度建设将成为新一轮财税改革的重点，建立健全规范、完善、相对独立的地方税体系的实质是要在中央与地方之间适度的“分权”与“分利”（利益），是正确处理中央与地方财政分配关系的重要前提，也是进一步深化和完善税制改革、建设适合中国国情的社会主义公共财政的当务之急。
　　（一）以事权划分财权财力，实现按税种划分收入
　　首先，按公共财政体系的要求界定各级政府的职能范围，以宪法或财政基本法的形式明确规定中央与地方政府的事权和支出责任，并以事权的大小相匹配确定各级政府的财权和财力，这是完善的市场经济国家的普遍做法。事权的划分应依据“比较优势”原则，凡是地方政府具有比较优势的事权项目，原则上划归地方，否则应划归中央。在合理划分中央与地方财权与事权的基础上，实现按税种划分收入，这是完善的地方税的基础。
　　
　　（二）合理划分税权，赋予地方适度的税收立法权
　　税权的核心是税收立法权，还包括征收管理权、政策调整权。国际上，通常有三种税收管理模式：即中央集权型（如法国、英国等）、地方分权型（如美国、德国等）和中央地方兼顾型（如日本、澳大利亚等）。在我国向市场经济迈进的关键时期，需要创造公平竞争的税收环境，但也看到我国经济发展不平衡、地区之间财政能力和财源亦有很大差别，因此赋予地方适度的税权是必要的，即税权在中央与地方之间“适度集中，相对分散”，它有利于促进地方因地制宜采取某些税收政策和措施，挖掘税收潜力，改善财政状况。因此，选择“中央与地方兼顾型”的模式，一方面有助于加强中央对国民经济的宏观调控力度，充分调动地方发展经济的积极性，因地制宜地发挥地方的自身优势，另一方面地方税税源分散、收入隐蔽、难于征管，适度下放征管权也有利于降低征税成本。

　　具体来说，税权可在中央和地方之间做如下分配：
　　共享税及地方税主体税种，应由全国人大或人大常委会立法，国务院颁布实施细则，全国统一执行，如增值税、营业税等。全国统一征收的地方税种，应由全国人大常委会立法，授权财政部制定实施细则，在一定范围内将征管权和部分政策调整权下放给地方，地方政府只能在规定的权限内实施，不得超越，如个人所得税、城建税、资源税等。在全国范围内统一征收的、但对宏观影响较小或地方特色显著的税种，由中央制定基本法，实施细则的制定权、政策解释权与征收管理权完全赋予地方，如车船税、印花税、房产税等。非全国统一开征的地方税种，税权完全下放。另外，地方还可结合当地经济资源和社会发展状况，决定单独开征区域范围内的某些税种，报经中央批准。
　　（三）合理设置税种，优化地方税的税制结构
　　关键是解决地方税的主体税种问题。分税制运作比较规范的国家，各级政府都有自己的主体税种作为本级政府收入的主要来源。我国目前的分税制虽然划归地方的税种不少，但规模不大，主体税种不明确，因此，优化地方税制的结构必须从以下几点着手：
　　巩固营业税的主体税种地位，完善营业税的政策和立法，稳定作为地方财政收入的营业税税基，对增值税扩围导致的营业税减少可以考虑提高增值税地方分成比例或专项转移支付解决。
　　考虑把土地、财产税收作为地方税的主体税种。在财产的保有、转让、收益环节合理设置财产税种，通过合并、规范现有的财产税种，建立起多环节征税，作用互补，自成体系的财产税体系。
　　完善现行地方税收税种的制度。改变城建税附加税地位，扩大税基，将作为独立税种征收，以生产经营收入为计税依据；扩大资源税的征税范围，改从量计征为从价与从量相结合的计征方式，促进资源合理利用，这有助于促进西部资源优势转化为财政优势；完善城镇土地社会税、车船税制度，提高税额，改进计税依据，并在时机适当时开征社会保障税或遗产与赠与税。
　　（四）拓展地方税税源，加强税收管理
　　经济是税收的基础，无论是中央税还是地方税都要以经济的不断增长为源泉。在分税制下，不同的经济增长结构将带来不同的税收增长结构。产业结构不仅决定了企业该缴纳哪种税，而且影响企业特定税种的税率高低。一产、二产、三产之间交纳的税种不同，同一产业内部不仅税种不同，同一税种的税率也会不同。
　　适应分税制体制改革的趋势，调整和优化经济结构和产业结构，积极努力拓展税源是地方税收稳定增长的基础。具体地做法如下：
　　一是要发展以第三产业龙头的产业新格局，在产业规划、政策导向和投资决策等各方面向第三产业倾斜。二是规范地方政府的收费行为，收费项目和收费规模的日益膨胀，从本质上说是不符合市场经济要求的非规范行为，对具有税收性质的收费在时机适当时改为征税，收入仍归地方并由地方管理。
　　
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