【摘要】公共财政是建立在现代预算基础上的财政制度，预算是公共财政运行的 “道路规则”，是纳税人及其代议机构控制财政活动的机制，我国建立公共财政就是要重建预算制度。
【关键词】公共财政；现代预算；财政制度
【正文】
　　我们把市场经济体制中的财政定义为“公共财政”，把“公共”一词提出来作为财政的限定语。但到底什么是公共财政，激烈的争论一直没有停止，对立的观点似乎水火难容。本文对财政的公共性作三重区分，在运行机制的涵义上界定公共财政，基本观点是：公共财政是建立在现代预算基础上的财政制度，预算是公共财政运行的“道路规则”，是纳税人及其代议机构控制财政活动的机制。我国建立公共财政就是要重建预算制度。

　　一、财政公共性的三重涵义与公共财政：公共财政是建立在现代预算基础之上的财政

　　财政是以公共权力进行的资源配置。在本质上，财政就是 “公共”的，公共性是财政一般，这是由公共权力的性质决定的。

　　“公共”，最一般的语词意义是，属于社会的、大众的、公有公用的；人所共知的、公开的。财政的公共性 有三重既相互联系又相对独立的涵义： （1）目的性涵义，是与阶级性相对的公共性。财政是满足整个社会的共同需要，还是满足占统治地位的阶级的需要？即财政 “为谁干”，为谁服务，是目的问题。 (2)分工性涵义，是与盈利性相对的公共性。财政是提供公共产品，还是参与竞争性领域？以我们一直沿用的方式表达就是要不 要搞经济建设？即财政 “干什么”，是活动范围和活动 边界问题，是与市场的分工问题。Www.11665.COM从主体性上看，是公共权力主体与私人主体的分工问题。(3)制度性涵义，是与集权性相对的公共性。谁支配财政，财政运行是少 数人说了算，还是多数人说了算？是集权决策，还是公 共决策？财政运行是隐性的，还是公开、透明的？即财 政 “怎么干”，是制度 (或机制)问题。

　　 在财政公共性的三重涵义中，具有决定意义的是第 三重涵义，它决定前两重涵义。少数人说了算与多数人 说了算、公开透明与隐蔽含混对于公共需要的满足程度 是不一样的，财政的活动范围也是不一样的。在奴隶制 度和封建制度下的王权财政，满足公共需要的程度就大打折扣。在市场经济下，与财政具有本质联系的是现代预算制度的产生，或者说，公共财政是建立在现代预算 基础上的财政制度，即第三重涵义在制度上规定了市场 经济下的财政的公共性。政府预算是代议机构控制政府 财政活动的机制，它的产生和发展与议会政治的产生和发展、与市场经济的产生和发展是同一历史过程。预算不但对财政具有严密的控制权，且形成为指导、监督及批评一切行政活动的最有效工具，以法律程序保证政府 收支不偏离纳税人利益，也是用法律保障个人的财产权 利不受政府权力扩张的侵犯。预算是纳税人控制的，所以在根本上是纳税人“说了算”。在制度和运行机制上，此时的财政是公共决策、公开透明的财政，而不是少数 人说了算的、集权的、隐性的财政。计划财政是计划 “说了算”，计划是政府高度集权控制的，所以在根本上是集权的政府 “说了算”，是集权财政，集权是计划财政的最本质特征。计划体制下也有预算，但那时的预算 在本质上是计划性的，而不是市场经济体制下的法律性预算。用“生产建设型财政”或“经营型财政”都不能确切表达计划财政的真实内涵，计划财政也必须首先满 足国家机器运转，公共支出也是第一位的，哪怕是压缩 到最低限度，因为“无财难以行政”。

　　二、界定公共财政涵义的必要性与意义：把理论研究与实践的着眼点集中到重建预算制度上来

　　上面的分析表明，这一界定绝不是“别出心裁”，而是基于历史发展事实的概括。这种区分的理论意义和 现实意义是十分巨大的。它在制度涵义上界定了什么是 公共财政，进而搞清楚我们要建立什么样的公共财政， 怎样建立我们的公共财政。在这个区分的基础上，可以 理清我们讨论的思路，把注意力集中到我们最需要解决 的问题上来。

　　1.关于财政的阶级性问题。这是最尖锐最激烈的， 似乎是我们改革的“底线”。对于这个问题有两个倾向 值得注意，一是把阶级性绝对化，认为公共财政就是资本主义的，我们是社会主义，不能搞公共财政；二是把人民性即公共性绝对化，总认为社会主义财政与资本主义财政不同，资本主义财政是对立性的，应该有预算监督；社会主义财政是人民性的，政府不是剥削性政府，是与人民一致的政府，因而对国家权力的监督缺乏足够 的重视。其实这两者的“精髓”是一致的。对于前一种倾向，事实上只要国家存在，财政的阶级性就存在，资本主义市场经济有它们的阶级性。我们社会主义市场经济有我们的阶级性。如果这样认识问题，那末在这个意 义上的争论应该停止了。对于后一种倾向，重要的是要从空想回到现实。扩张与滥用是权力的本性，社会主义国家政权也不例外。马克思、列宁的国家理论早就提出 了训诫。无产阶级国家仍然存在社会公仆变为社会主人 的危险，这一危险一旦由可能变为现实，工人阶级就要 失去统治。如果没有代议制机构，那我们就很难想象什 么民主，即使是无产阶级民主。如果不是空想，任何一 个实事求是的人都会注意到历史与现实提供到我们眼前的事实，按二连三曝光的腐败行为哪个不是与财政有关？权力缺乏监督必然产生腐败，作为以公共权力配置资源的财政尤其需要监督，缺乏预算监督的财政是腐败的经济基础。在这个意义上，应该引起我们对重建预算制度的紧迫性与艰巨性的重视。一言以蔽之，阶级性与公共性是对立统一的，构成国家财政的矛盾整体。公共 性是财政存在的基础，阶级性是财政的特定表现形式。 阶级性以公共性的存在为前提，阶级性不能否定公共 性。当社会必须的或者说是最低限度的公共需要不能得 到满足的时候，阶级统治就难以为继了。历代王朝的更 替就是财政公共性与阶级性矛盾激化的结果。

　　2. 关于财政的活动范围问题。在第二重涵义即财政活动范围上的公共性，现在有三种观点：一是 “我们现在搞公共财政是过渡的办法，现在财政困难，没有更大 的实力搞经济建设，只能先维持公共支出，最急迫的要求是维持社会稳定，将来财政不困难了，还得搞经济建 设。”二是“我们现在不能搞公共财政，经济建设现在不能丢，将来市场经济发展起来了，再搞公共财政。” 三是“我们就是不能搞公共财政，社会主义与资本主义的区分就是看政府要不要进入竞争领域。”在这个意义上的争论可能永远都不能达到统一，永远得不到大家的 一致接受，且会影响改革进程。如果我们把注意力放在第三重涵义上，上面的问题就解决了。让大家来说，目前谁也不会说不搞经济建设，“市场能干的，就交给市场；市场不能干的，政府就要干”，这是大家都能同意的。

　　我们的市场化改革是渐进式的，半个世纪以来人民用血汗积累的这么一大块国有资产，在目前市场体制不完善的时候，谁也不会同意一下子就完全交给市场，政府总得小心经营，使之逐步纳入市场经营的轨道，这事关社会稳定这个大局。尽管理论和实践证明市场在竞争性领域是有效率的，但在市场体制不成熟时、市场运行出现问题时或在市场正常运行但不能满足特定时期和条件下的公共需要时，政府从来没有“坐视不管”。政府不管，人民是不答应的。整个社会需要的满足，在国家存在的条件下是由国家主导的，政府选定的经济体制确立政府与个人的分工，理性政府的活动边界是视私人能力而定的，视私人能力的强弱而“进退”。如果这样认 识问题，在第二重涵义上的争论也该结束了。

　　3.关于财政的运行机制问题。我们现在的核心问题是，改革以来的财政表面看来存在严重的困境，但财政困境不是根本性的问题，根本问题是财政秩序混乱。财政困境是由财政秩序混乱造成的。财政困境并不是所谓的国家汲取财政收入的能力下降，而是国家控制财政的能力下降，在根本上是制度性的，是运行机制的问题。 据一份研究表明，1996年我国预算支出占gdp的比重为11.6%，加上预算外、制度外支出 (当然是推算的)的政府支出总额占gdp的比重为24.4%，再加上通过金融机构支配的资源，占gdp的比重为40%左右，与oecd大部分国家的水平差不多。这个比重从哪个角度看都不能算低。重要的是，目前的财政状况无论如何不能说已经最大限度地体现了公众意志，人民不满的地方甚多。一方 面，义务教育要靠 “希望工程”，另一方面，每年的公款吃喝玩乐要耗费上千亿的财政资金。这些资金能办多少学校？如果不从制度上入手，财政困境问题是永远摆脱不了的。也不可能使财政“归位”，“缺位”与“越位”的调整就是一句空话。这么多年讲加大教育投入， 也有了教育立法，但实际上却一直没有到位。什么原因？根本上是预算的问题。预算既没有能够充分体现人民群众的意志，也没有很强的约束力。财政困境以及财 政 “缺位”与 “越位”的根源在于，计划经济体制下的制度规范即指令性计划在转轨以后很快失去作用，适应市场经济体制的制度规范不仅没有预先设定，而且没有及时递补、跟进，出现制度空档。也就是说，转轨以来的财政缺乏应有的制度基础，财政运行缺乏一个有效的 控制系统，国家理财走进非规范化状态之中。现在要建立公共财政的制度框架，这个制度是什么呢？就是预算。我们现在应该把注意力转移到这上面来，由争论前 两重涵义的问题，转为讨论第三个问题，即如何尽快建立起一个能够最大化体现公众意志的预算制度，确立以 公共决策决定政府收支的程序与机制，有效地控制财政 的规范运行。

　　政府活动范围应该是由财政制度———预算决定的。 进一步看，制度涵义的公共性可分为这样几个环节：第 一，公共决策。既然是人民的财政，大家的财政，就要大家来说财政该干什么，不该干什么。全民直接决策在稍大的范围内就有困难，直接民主是不现实的，但是现 代社会发明了一个解决办法，就是代议机构，我国就是人民代表大会制度。通过人民代表大会制度审议财政计划（预算）就是对于人民财政的公共决策。第二，执行 过程公开。既然是大家决定的，政府就要照办，不能越 轨，恣意而为，要让公众知道政府财政是不是按预算执 行的。第三，预算执行结果要接受检查，要公开，即回 应性，让公众知道执行的结果怎么样。按预算执行了，效率不高，责任在公众大家，下年制定预算再提高质量；不按预算执行，公众要追究政府的责任。这样，我们对于公共财政的争论应该清理一下思路，把注意力集 中到我们最需要解决的问题上来。

　　三、对重建预算制度的历史地位与艰巨性要有足够的重视

　　我国的预算状况相对于规范财政运行的需要以至整 体改革的需要是严重滞后的。改革已经20多年，但预算改革是在近两年才开始的，而且步履艰难。直到今天，还没有设计出一套能够清淅反映财政活动的预算科目体系，全面地反映各类财政收支活动的复式预算体系也没有确立，部门预算在既得利益格局之中推广十分艰难，零基预算也很难推开，提交给人大审议的预算“粗枝大叶”，包括人大代表在内没有几个人能看懂，有的还存在着预算成立的时间晚于财政年度开始的时间这样一个最基本的 “形式”问题，等等，预算对财政运行实际上 的约束力就可想而知了。严格地说，预算不是改革的问题，而是重建的问题。 预算既是经济基础，又是上层建筑；既是制度，也是技术；既是计划，也是法律；…… “预算是摆脱一切意识形态粉饰的国家骨骼”，因此，建立现代预算制度绝不是轻而易举的。

　　1.预算依存于民主政治体制。在集权体制之下，预算就只能是形式，谈不上预算纪律和财政秩序，预算的 效力就大打折扣。我国历史上很早就有预算，但专制王权下的预算不是我们现在要求的预算，计划体制下的预算也不是我们现在和未来所要求的。预算是“摆平”社会各阶层利益的中枢，是政治体制改革的突破口。

　　2. 预算制度的确立就是经济体制的重构。预算首先决定全部资源在公共部门和民间部门之间分配的比例，即各自的规模，然后决定被分配在公共部门的资源规模 的内部配置，即配置结构。民间部门资源的最优配置是通过价格机制实现的。在这个意义上，经济体制改革实质上是重新确立预算制度。

　　3. 从制度变迁的角度看，有效制度的形成是制度变 迁需求和制度变迁供给相互作用的结果，是复杂的社会变革，是多种利益集团经过多重博奕的结果，还受人们 的观念、历史、文化传统、习惯等诸多因素影响，预算是“钱袋子权力”，它的重建就更具艰巨性。从一定意义上说，一个真正的现代预算制度的确立就是改变了“国家面貌”。

　　四、结语

　　重建预算制度需要对原有预算进行脱胎换骨的改造：培育纳税人主体，同时在全社会培养纳税人的纳税意识、公共意识和法律意识，提高代议机构的财政法治 能力，加快政治体制改革。这些都是必不可少的基础条件。最关键的是预算公开，让财政状况大白于天下，这既是对政府提高财政效率的压力，也是对代议机构严格 监督政府的压力，迫使改革速度加快。如果不树立并严格恪守公开性的预算原则，无论如何是不可能建立起公共财政的。
 

【出处】原载于《当代财经》2001年第6期。