[摘要]财政体制由财政产权、财政产权制度、财政创制权和政治制度四个层次构成。我国乡镇财政体制的缺陷在于：第一，农民没有充分的民主权利；第二，农民没有 对于乡镇财政的创制权；第三，没有建立代表农民公共利益的乡镇财政制度；第四，农民不是乡镇财政产权的所有权主体。治理乡镇财政短缺有三条路：发展农村经济，转变乡镇财政职能，改革现行乡镇财政体制。在第三方面，论述大都限于探讨改革乡镇财政收支管理等具体制度，而不曾觉察到：在现行乡镇财政体制中，农民没有纳税人基本权利，没有乡镇财政主体地位，乡镇财政不是对农民负责的财政。因而，乡镇财政体制改革的根本目标，应该是建立农民做主的民主财政。

　　（四）财政产权缺陷：乡镇财政产权没有明确的主体

　　扭曲的财政制度导致扭曲的财政产权关系，核心问题是乡镇财政产权主体不明晰。乡镇财政行为主体包括农民、乡镇政府（乡镇主要领导干部）和上级政府（乡镇人大代表可以排除在外），乡镇财政产权就是他们之间的权利关系。按照现代财政的基本原则，只有农民－－纳税人才拥有乡镇财政产权的所有权，然而我国法律还没有明确规定纳税人－－农民作为乡镇财政产权主体的地位，2001年颁布的《税收征管条例》增设了纳税人权利条款，如陈述权、分辩权、多缴税款退回权、申请减免税权、知情权等，但这些权利的意义主要是防止征税人向纳税人乱收税，而不是保护纳税人作为财政产权主体的基本权利。纳税人的基本权利应包括：第一，赞同纳税权，政府征税要出自纳税人的同意，“非赞同毋纳税”；第二，选举代表权，纳税人选举代表组成议会或人民代表大会，政府征税要得到纳税人代表的同意，“无代表不纳税”；第三，政府服务权，纳税人决定政府支出，政府必须且只能为纳税人服务；第四，税款节俭权，政府必须提高财政效益，不得浪费纳税人的任何一文钱。WWW.11665.COM农民有了这四项基本权利，才能说是乡镇财政产权的所有者。由于农民尚不具备这四项权利，相反是被不断灌输“皇粮国税，天经地义”、“纳税光荣、抗税可耻”。“纳税是公民的神圣义务”等观念，故而在现实的财政运作中，另外两个乡镇财政行为主体代行了农民的纳税人权利，而这两个财政行为主体的利益关系存在矛盾且不明晰。在集权型政府体制与财政分权并行的条件下，上级政府要求的是“统一领导，分级管理”，这等于各级政府都对乡镇财政做主，直接或间接地享有乡镇财政权利，乡镇则要求贯彻“一级政府一级财政”的原则，实行真正的分权财政，而没有农民、人大约束的“一级政府一级财政”必然变成“一级干部一级财政”，变成乡镇主要干部和下属部门以“个人说了算”为原则操持乡镇财政的各项活动，这种状况使乡镇财政主体不明晰的情况比国有企业产权主体不明晰更为严重。

　　财政主体的不明晰产生一系列问题。（1）导致乡镇财政的边界不明晰。一是农民财产与乡镇财政的边界不确定。农民作为民事主体的财产有法律界定，但农民财产与政府财政的边界则由政府随意界定。二是上级政府财产与乡镇财产的边界不明晰。各级政府为了本级“预算宽裕化”，利用其对下级政府财政的创制权和其他权力操纵下级财政，既能够制定有利于自己的财政分配制度，还能够突破既有边界抽调乡镇财力，或者对乡镇财政的用途做主，尽可能集中财力而甩掉包袱。三是乡镇财政与村财产的边界不明晰。在事权与财权严重不均衡，财力严重紧张的条件下，乡镇政府上行下效，也用这一手法圈村里的钱。四是干部的个人利益与政府财政不分。我国基层普遍实行把乡镇干部收入与年终考核绩效挂钩的制度，这一制度形成了使上级政府目标、乡镇政府行为、干部个人利益连动的激励机制，从而使乡镇财政服从干部个人利益的操作制度化和合法化，另外，乡镇财政管理制度不健全。管理混乱致使公私难辨。（2）导致乡镇财政行为主体的权责利关系紊乱。完全集权的旧体制虽缺乏效率，但权责利关系明确在中央；在真正规范的分权财政体制中，纳税人会为了自己的利益而建立有效的财政产权治理结构；唯有处于由集权财政向分权财政过渡进程中的当前乡镇财政体制，在纳税人主体失位的条件下，权责利关系严重紊乱，这表现为：农民只有纳税义务，不能享有公共服务和公共品；各上级政府及部门决定乡镇税费收支政策，参与乡镇税费分成，而不承担其财政平衡的责任；乡镇政府直接操作乡镇财政活动，却只对上级而不必对农民负责。（3）紊乱的财政权利关系导致财政机制紊乱。在约束机制上，没有农民的财政产权主体地位，便不能建立农民对政府财政行为的制约，作为它的替代物，是上级政府行使这一权利，但上级政府在许多情况下要与乡镇政府一起分割农民利益，这决定了它有着和乡镇政府一样的动机，而缺乏约束的动力，甚至利用监督权把乡镇财力据为己有；在激励机制上，不必对纳税人负责的财政等于掏别人包里的钱自己花，这直接导致征纳无度，浪费严重且不心疼；在配置机制上，不是按照农民的公共需求进行配置，而是体现上级意志和干部个人意志和利益，如搞政绩工程、形象工程，导致公共支出低效益。（4）乡镇财政功能的变异。保工资、保运转是当前乡镇财政的主要任务，收费是为了养人，养人是为了收费，收费服从收费最大化。于是，管土地的本意是节约耕地，现在交费就成，导致耕地滥用；计划生育是为了控制人口，现在为了罚款最大化，甚至诱导超生；派出所是为了维护社会治安，演变为收费纳税的暴力工具，引起社会不安定。这样的财政无所谓满足公共需要，更谈不上效率。

　　二、乡镇财政体制改革的基本途径选择

　　导致上述情形的原因是乡镇财政体制改革不彻底。废社建乡之际，1984年我国普遍建立乡（镇）财政。1985年4月财政部颁发了《乡（镇）财政管理试行办法》，按照当时的财政体制复制了乡镇财政的基本架构。当时我国财政体制的状况是：提出了一级政府一级财政的原则目标，对集权财政体制进行了放权让利的改革。在这种背景下，《乡（镇）财政管理试行办法》提出乡镇财政实行“统一领导、分级管理”的原则，要求做到两个结合：“要责、权、利相结合，财权与事权相结合”，这是新旧不兼容的过渡性体制。传统财政体制的特点是：财权、财力高度集中于中央政府，在集权制度下实行统一领导、分级管理，地方没有独立财政，只是代行中央财政职能，中央通过财政计划实现对各级财政的领导，统收统支，包揽一切。改革使乡镇政府获得了相对独立的财权，分灶吃饭则使其承担更加独立的财政责任，这刺激了乡镇政府谋求税费的积极性，但由于民主化进程滞后，财政创制权截留于政府而不在农民，导致乡镇财政行为不受约束和混乱，在这种情况下，1991年12月由财政部颁发新的《乡镇财政管理办法》，这一规定对强化乡镇财政职能，规范乡镇财政管理起到了一定作用，但它的主导思想是加强县市对乡镇财政的集权控制，而不是采取还财权于农民的办法解决乡镇财政混乱问题，在这个意义上说，它是《乡（镇）财政管理试行办法》的退步。1994年我国在集权型政府体制下进行分税制改革，形成权力集中在上而利益分属各级的财政管理体制，各级地方政府为了克服分税制引起的财税收入剧减，纷纷利用各种权力集中下级财力而甩下事权包袱，由于1991年的《乡镇财政管理办法》没有做相应修订，使乡镇财政只能单纯上缴财力接受包袱，这迫使乡镇政府用“三乱”的办法向农民转嫁财政危机，农民成为最后的买单人。可见，乡镇财政体制实质上还是停留在计划经济时代的集权财政，严重滞后于农村市场经济的发展要求。

　　解决这一矛盾的基本途径是把财政体制改革进行到底，确立以农民民主权利为基础的乡镇财政体制。（1）给予农民比较充分的政治民主权利，这是农民成为市场经济主体的要求和保障。（2）在这个基础上切实加强基层政权的民主化进程。在当前，应该加强乡镇人大建设，把人大代表与村干部分离，使其成为真正的民意代表，使乡镇人大真正获得《地方组织法》规定的各项权力，获得属于本级政权的财政创制权和政府机构设置权，硬化乡镇人大对乡镇政府财政行为的约束。（3）民主是分权的基础，要把财政分权建立在法治和民主的基础上。改革的经验证明，集权型政府体制下实行分税制改革，成了上级政府聚敛财力转嫁负担的手段。纠正这种状况的可行办法是以法律手段划分并规范政府间的权责利关系。可以设想把乡镇财政的内容分三级：凡是具有全国性意义的支出如义务教育，由全国人大规定，中央政府统一支付；凡是地方性的公共支出如道路交通，由地方人大规定，地方政府统一支付，凡是上级行政部门规定或交办的事务，财力由该部门或上级政府跟随；凡是乡镇范围的事务，由乡镇人大规定，乡镇政府操作税费收支。

　　财政是二重性存在。它是经济基础的直接的上层建筑，不建立农民做主的民主型财政，农民就不能成为真正的利益主体，农村市场经济体制不可能建立；财政又是上层建筑的直接的经济基础，只有在民主财政基础上，基层政权的民主化才有实质内容，乡镇政府才能真正成为一级政府。