摘要：对于我国人口老龄化危机的到来，以及养老保险制度的不完善而产生的种种问题，只有当政府本着“以人为本”的原则，切实转变传统的观念与职能，改革公共决策的体制，推进公共财政体制的建立与完善，将建设公共服务型政府的理念落到实处，才可能从根本上解决政策执行中的问题，切实推进养老保障制度的改革，从而突破养老保障制度运行的困境。

 

关键词：养老保障制度　人口老龄化　公共财政 

    一、推进养老保障制度改革的紧迫性
    (一)人口老龄化的要求
    同世界其他国家一样，我国人口正在走向老龄化。从世界各国的综合比较看，由于我国是在人口出生高峰之后，实行计划生育政策，所以老龄化速度超过西方国家的同期水平。我国的人口老龄化有以下特征:未来老龄人口的规模庞大;未来人口的老龄化速度较快;人口老龄化阶段经济发展水平较低。人口的老龄化是由于经济发展，人民生活水平提高，加上医疗保健事业的发展，从这一层面讲，人口老龄化是社会进步的一个标志。但是由于老龄化自身的因素和一些社会因素，老龄人难免会失去一些工作能力或一部分工作机会而成为社会纯消费人口。因此，未来老龄人口的规模和老龄化的速度，迫切要求在人口老龄化全面加深之前建立比较完善的养老保障体系。
    (二)养老金支出压力的增加
    人口老龄化的挑战，使养老保障体系受到日益增加的养老金支出的压力。wwW.11665.COM主要体现在以下三点:一是人们的平均寿命延长，退休人员领取养老金的年限增加。1996年全国退休人员为3135万人，养老金支出为1080亿元，据预测，到2020年养老金支出将超过8000亿元。二是人们实际工作年限减少，养老金计划的缴费年数减少。三是由于出生率下降，在职人员的人口比例减少，因此在缴费率不变的情况下，社会养老保险计划的缴费基金减少。
    (三)养老保险制度还不完善
    劳动和社会保障部部长郑斯林说:“实行社会化的养老保险制度，是我国养老保障制度发展的方向。”自1978年开始，对我国养老保险制度进行改革，政府相继出台了一系列有关政策，逐步确立了现行的社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度。但政策的实施仍存在一些问题，主要表现在以下方面:
　　1. 保险费供款率过高，企业负担过重。养老保险金仍由企业直接支付，社会化程度较低，基本养老保险费率较高，企业负担很重。仅从养老保障看，1995年我国的养老保险费就已达到工资总额的20,76% ,19%年高达23%,近年来基本上也维持了这一较高水平。按国际劳工组织规定，企业负担保险费率不能超过企业工资总额的20%-25%的警戒线。目前，一些老工业基地老年职工比例大，养老负担重，供款率(退休费用占工资总额的比例)接近或超过30%。由于企业负担过重，已参保的企业设法少缴费或拖欠缴费;经营状况较好养老负担较轻的三资、民企不愿参保，这就造成养老金收缴率呈逐年下降趋势，收支难以平衡。
    2.社会养老保险的覆盖面小，实施范围较窄。由于过高的缴费率大大影响企业的人工成本及赢利水平，致使很多企业以各种方式逃避参保，进一步扩大养老保险的覆盖面越来越难。据统计，2003年末，全国参加基本养老保险的人数为15506万人，而同期全国城镇从业人员数量为25639万人，参保人数只有目标人口的60%。
　　3.养老保险制度运行在财务上面临不可持续的前景。自上世纪90年代后期以来，全国养老保险金收入在个人账户“空账运行”的情况下仍然收不抵支，且年度赤字规模一直扩大。劳保部副部长刘永富称，到2004年新的个人账户空账已达7400亿元，且以每年1000多亿元的速度增加。建构社会养老保障制度的最初目标是以基金积累制取代现收现付制，以应付人口老龄化的压力，而现行的模式实际上已难以实现这一目标。据世界银行研究报告预测，到2010年我国养老保险统筹费率将达25% , 2030年将上升到48%，远远超过了国际公认的20%-25%的警戒线。在目前统筹费率为20%的情况下，就出现了企业负担过重，基金收不抵支的现象，到未来要承受40%以上的统筹费率，筹资与支付的资金缺口会越来越巨大，老年人口按时足额领取养老金的权益就难以得到保障。现行社会养老保险制度在实施过程中，还存在其他问题，如保险层次单一，管理体制不顺等。
    二、推进养老保障制度改革的措施
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sp;  (一)扩大公民参与，完善决策程序
    1.建立公民的利益表达机制。纵观西方一些国家养老保障制度的发展历程可知，各国养老保障制度的决策在形成过程中都受到来自不同社会群休利益表达的影响。工人阶级通过工会或行业协会组织表达养老保障需求;中产阶级、雇主、政府官僚阶层、社会活动家都通过正式合法的渠道表达各自的意愿，这些需求与意愿极大的影响了养老保障政策目标的设定、政策规划的设计、评估与选择。
  我国企业职工作为养老保障制度改革的目标受益群休，表达自身养老保障需求与意愿的正式渠道十分有限。公有制企业虽然一般设有工会与职工代表大会等职工表达意愿的机构，但这些机构在多数企业形同虚设，职工的愿望表达了也基本上得不到落实与回应。当不满情绪积累到一定程度就只能以静坐、抗议等极端形式表现出来。非公有制企业的职工平均年龄较轻，养老保障的现实压力较老职工小，非公企业中有较大比例的农民工、城镇再就业人员，在目前就业竞争激烈的环境下，他们能找到一份工作已经不易，自然无力对企业主提出保障方面的要求。在现有的制度休系下，职工的利益表达十分有限。应在法律的保障下建立一套完整的不仅仅包括养老保障的公民利益表达机制。
    2.扩大公民参与养老保障政策的制定。养老保障制度的改革涉及广大公众的切身利益，要保证政策制定反映民众的需求与利益，使政策制定建立在公正、合理的基础上，在养老保障政策的制定过程中，就应该扩大公民参与，改进决策机制。最初的政策设计可能不尽完美，关键在于建立畅通有效的利益表达机制，使相关的主休都能有表达自己养老意愿的合法机制。同时，建立传导迅速的反馈机制，将政策实施中的种种问题反馈给决策层，而不是只到出现了累积性的爆发才进行相应的政策调整。
    当前我国决策体制仍有不够完善的方面，制约了社会保障体制改革取得实质性的进展。要解决社会保障制度实施中的问题，政府就应该加快进行决策体制的改革。从政策目标的确守到政策方案的设计、评估与选择，都应扩大公众参与的范围与程度，建立评估、选择、确定各种政策方案的合理程序，实现决策的科学化、民主化，是社会养老保障制度获得公众的普遍认同与信任。
    (二)社会保障建设巫须财政支出的结构性转变
    1.由经济建设财政向公共服务财政转变。经济建设财政和公共财政都是政府财政收支活动的基本运作模式。二者区别在于前者以经济建设为己任，而后者则以公共服务为中心任务。随着我国市场经济休系的成熟，应弱化财政的经济建设功能，而应把财政资金的大部分投向市场失灵领域，如公共产品的提供方面。社会保障体系就是有利于社会稳定与经济持续发展的公共产品，只有政府承担相应的责任，建立以社会保障为中心任务之一的公共财政，才能切实回应公民的社会需求，真正实现公民的社会权利。
    2.调整税收结构，保证税收负担不增加的情况下征收社会保障税。从表面看，我国目前的税收负担尚不算重，例如我国2002年的税收总额占国内生产总值的比重为16.8%，低于美国的29.6%}，日本的27.1%的水平，实质则不然。一方面，近年来，我国财政收人增长持续超过国内生产总值的增速，这导致税收占gdp比例持续上升，如2003年在gdp增长9.1%的情况下，财政收人增速超过20%，企业税负已呈明显加重趋势(见下表)。另一方面如果将各种税外费等因素考虑进去，我国事实上已属税收负担偏重的国家。在这种情况下，直接增加社会
保障税的征收，相当比例的企业将不堪重负。
    如果要开征社会保障税，应该是在税收结构大调整的前提下进行，即应该考虑取消或者调低其他税种税收的情况下开征社会保障税，从而保证企业征收社会保障税后的总税收负担维持不变。
    3.改变财政支出结构，提升社会保障支出的比例。发达市场经济国家都建立了完善的社会保障休系，社会保障和福利支出占财政支出的比重平均高达30%-50% 。而我国1997年只有150亿元，占整个财政支出的1.5%左右，相当于gdp的0.2%。即使是现在中央财政支出中用于社会保障的比例仍不到1 ci%，比如2002年，“抚恤和社会福利救济费”、“社会保障补助支出”、“中央社会保障专用基金”三方面的支出急额为1716.5亿元，占财政支出的比重仅为7.8 %，占gdp的比重也仅为1.68% ,远远低于市场经济发达国家拍%左右的平均水平。因此，当前我国急需调整财政支出的结构，把压缩行政经费和减少竞争性领域投资后

增加的财政资金的较大比例用于社会保障。在保持总税赋平稳增长的基础上开征社会保障税后，中央财政也应该同步改变其支出结构，变“经济建设财政”、“吃饭财政”为公共财政，在切实承担社会保障责任的同时，逐步加大财政用于社会保障的支出，真正让税收取之于民、用之于民。
    扩大公民参与，改革决策体制是推进以社会养老保障为主体的社会保障制度改革的必要途径;而建立以公共服务为导向的公共财政休制，是保障制度改革取得成功的关键。这两方面都是建设公共服务型政府的基本举措，是公共政府、责任政府、法制政府理念的具体表现。在一定意义上可说，社会保障制度的改革，不仅需要政府职能从传统的管制型、无限型向服务型、有限型转化。而且这一制度改革的逐步推进与深化，还将极大地促进公共服务性政府的建设。

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