论文关键词：新型农村社会养老保险　宝鸡模式　实现机制
    论文摘要：新型农村社会养老保险“宝鸡模式”以“个人缴费、集体补助、财政补贴”的筹资模式为主要特征，强化了政府在农村社会养老保险中的公共服务责任，协调了农民意愿与参保积极性，使转移支付水平与财政承受能力相适应，为破解农村养老问题做出了有益的探索，是致力于增进农民福利、完善社会保障制度、体现社会公平和维护社会稳定的政策，为进一步发展新型农村社会养老保险提供了理论依据和政策建议
    一、新型农村社会养老保险“宝鸡摸式”的制度框架
      (一)在制度创新上注重效率与公平相统一，在范围上注重公平，在标准上设置弹性
    新型农村社会养老保险保障范围广泛，涵盖具有宝鸡市农业户籍、年满18周岁以上且未参加被征地农民社会养老保险的农村居民，为“全覆盖”奠定基础。在标准设置方面，“宝鸡模式”充分考虑到农村群众的经济承受能力和各县农民的经济收入差别，缴费比例暂定为各县(区)2006年度农民人均纯收入的10%—%，兼顾传统的家庭养老、土地保障和社会救助方式，提倡和鼓励机关、团体和社会各界对农村特困群众参保给予扶持和资助，在此范围内农民可自由选择缴费标准，富有弹性。
      (二)资金筹集方式强化权利与义务的对等，政府补贴搭建养老平台，个人缴费提高养老待遇，充分发挥政府和个人两方面积极性
      “宝鸡模式”费用采取县(区)级统筹式，采取个人缴费、集体补助、财政补贴相结合的方式筹集资金，全部记人个人账户，实行完全个人账户积累制二个人账户养老金因缴费水平不同而体现差别，缴费水平越高享受养老待遇标准越高。WWw.11665.cOM个人账户包括:个人缴纳的养老保险费总额及其利息、村(组)集体补助总额及其利息、财政补贴总额及其利息、其他收人及其利息。参保农民的个人账户养老金根据其缴费年限、缴费标准和个人账户资金积累决定，缴费年限越长缴费标准越高，个人账户积累资金越多其领取的养老金标准就越高。此外，个人账户中个人和集体缴费储存额可以全部转移或继承。
    (三)财政保障方面充分体现社会公平，财政养老补贴不因个人缴费水平和经济状况而显示差异
      “宝鸡模式”的财政补贴实行缴费补贴和养老补贴两项制度。缴费补贴制度是指缴纳养老保险费时，市、县(区)财政给予缴费人员每人30元/年补贴(进口补)，完全丧失劳动能力的农村贫困残疾人养老保险费由市、县(区)财政按各承担一半的原则给予全额补助;养老补贴制度是指年满60周岁的参保人领取养老金时，市、县(区)财政给予每人60元/月补贴  (出口补)。财政补贴及村(组)集体经济组织补助标准随经济发展适时提高。
      (四)激励约束机制形成制衡关系，在最大限度地调动农民参保积极性的同时，规定不参保者或者交费中断者不能享受财政缴费补贴和养老补贴
    这主要体现在养老保险待遇标准和捆绑式参保机制两方面:一是养老保险待遇由政府养老补贴(基础养老金)和个人账户养老金两部分决定。计发办法为:养老待遇=政府养老补贴(基础养老金)十个人账户储存积累总额// 139。目前，宝鸡模式政府养老补贴(基础养老金)标准为:60周岁以上每人每月60元，由市、县(区)财政各承担50%，根据当年实际需要分别列人市、县(区)财政预算。建立待遇调整机制，养老补贴(基础养老金)随经济发展适时调整。二是捆绑式参保机制是指以血缘关系意义上的家庭为单位参保缴费，即年满60周岁以上人员的家庭成员(配偶，儿子、儿媳、上门女婿及配偶)必须按规定参保缴费才能保证其享受养老保险待遇。
    (五)保险基金管理模式科学合理，能够实现保值增值，与其他社会养老保险制度留有衔接、转移的接口
      “宝鸡模式”的保险基金管理采取以政府补贴和个人缴费相结合的完全个人账户积累式，为每位参保农民建立养老保险个人账户，实施实账管理。基金主要通过银行储蓄和购买国债实现保值增值，通过培养县(区)级农保基金管理人员专业素质完善治理结构和规范投资管理。养老保险待遇随着经济社会的发展将适当增加财政缴费补贴和养老补贴，确保养老保险待遇与经济发展水平相适应。
    二、完善与推广“宝鸡模式”的主要困难
    通过对政策的实现机制、农民对于新型农村社会养老保险的认识和参保意愿等方面的调查研究，笔者认为  “宝鸡模式”在具体实践中也暴露了出一些问题，在推广过程中不可避免因地区政治经济文化等方面发展不平衡造成操作困难，主要在体现以下几个方面:
      (一)制度瓶颈
    公平性问题是新型农村社会养老保险“宝鸡模式”难以逾越的制度瓶颈，在推行新型农村社会养老保险制度的过程中存在具体实践一与目标发生偏差的可能性:一方面，新型农村社会养老保险通过引人财政转移支付的供给方，目标就是要有效提高对农民养老的社会保障水平，体现社会公平，构建和谐社会，维持社会稳定;另一方面，家庭缴费参保受到农户家庭情况差异性的影响，制度本身的设计就存在损害公平的可能。“宝鸡模式”采取自愿参保的原则，实质上存在“保富不保贫”之嫌，鼓励具备投保条件的农户参加新型农村社会养老保险，主要是吸纳了具备相应经济能力的农民。不具备相应经济能力的人群享受不到政府养老保险补贴，从而导致了经济学意义上的“马太效应”。此外，“宝鸡模式”中的捆绑式参保机制虽然能够最大限度地调动农民参保积极性，但是舆论方面的压力成为事实上的“强制”，这与自愿参保的原则是背道而驰的。更何况在传统养老方式难以维系的情况下，60周岁以上的老人因基本丧失了劳动能力是最需要享受到养老保险待遇的，仅从这一点来说，通过捆绑式保证参保率的实现机制是缺乏科学性的。
      (二)认识瓶颈
    在推行新型农村社会养老保险“宝鸡模式”的具体实践中，一部分农民文化素质偏低，比较注重眼前既得利益，对缴费养老并不理解，对社会保障政策不够关注。调查发现，试点县(区)普遍存在18-44周岁应参保人参保积极性不高的情况。结合新型农村社会养老保险“宝鸡模式”的制度框架，不难分析其中的原因。一是青壮年劳动力人群的未来发展空间存在较大的不确定性，对于养老问题鲜有考虑;二是青壮年劳动力人群面临成家、抚养和赡养等多方面压力，对新型农村社会养老保险不愿投人或者无力投人;三是部分应参保对象对于个人积累账户欠缺了解，没有意识到“多交多领，早交多领”的激励空间。此外，部分宣传手段流于形式，造成了部分参保人群对于新型农村社会养老保险政策的理解程度较为肤浅的现状。

      (三)基金的征缴与管理问题
    新型农村社会养老保险“宝鸡模式”各试点缴费比例目前暂定为各县(区)2006年度农民人均纯收人的10%—30%。一方面，缴费比例对低收人家庭形成门槛，从总体上看，宝鸡市各试点县区的农民人年均收人都处在较低水平，部分农民即使按照最低的10%的缴费标准也存在巨大的困难。另一方面，基金按照基年的年人均纯收人标准征缴不尽合理，按照目前标准设置的养老保险待遇不一定能够满足老年农民群体的未来的生活需求。在基金征缴的过程中，部分基层试点采取了直接从农民劳务工资中扣除的方式，有可能导致参保农民曲解政策，造成了顺利续保的难度。在基金管理方面，“宝鸡模式”县级统筹的农村社会养老保险基金通过银行储蓄和购买国债的增值渠道过于单一，基金难以保值增值。区县级管理农保基金存在着管理手段缺乏、规模不经济、易于受到当地行政干涉。此外，基金的管理运营不具备相应基金管理人才、技术，导致了基金管理运营层次较低。
      (四)地方财政保障能力有限
      目前，国家尚未出台统一的指导意见和相关配套政策，试点所需补贴资金主要依靠市县两级财政投人，资金筹集难度很大，实施全面推广存在较大的资金缺口。由于宝鸡市地处西部欠发达地区，受经济、历史、区位及发展  中的诸多因素影响，当前财政运行中存在许多突出问题。2008年全市财政收人仅占gdp的比重为10.2% ,财政收人总量偏小。此外，装备制造业、烟草、白酒等行业在全市经济总量中所占比重大但对地方财政贡献小，导致地方收入占财税总收人比重偏低，财力分布不均衡。2008年宝鸡市以总人口计算的人均财政支出水平仅有2 002元，以总人口计算的人均民生类财政支出为604元，来自地方收人、税收返还、原体制补助的仅有29.8亿元，财政自给率较低。新型农村社会养老保险“宝鸡模式”各试点区  (县)经济发展水平与产业结构各异，客观上造成了新型农村社会养老保险的区域(部门)寻租空间，阻碍了模式的顺利推行。
    三、完善型农村社会养老保险“宝鸡摸式”实现机制的政策建议
    作为又一项致力于增进农民福利、完善社会保障制度、体现社会公平的政策，新型农村社会养老保险试点在宝鸡取得的成功是不容否定的。但是也需要重视具体实现机制中存在的种种问题，并积极地探索解决对策，为新型农村社会养老保险“宝鸡模式”在更大范围上推广寻求优化路径。
      (一)注重公平，合理定位目标人群
    通过发展地方经济，整合产业结构，鼓励和支持农民开展多种经营，为农民开辟增收的道路，切实关心困难群众的生活，提倡和鼓励机关、团体和社会各界对农村特困群众参保给予扶持和资助，减轻农民负担，调整农民参保缴费标准，降低农民参加农村社会养老保险的门槛。社保工作应当以人为本，摈弃采用捆绑式参保等违背农民意愿的做法，在宣传教育工作上做文章，切实加强农民对制度的理解。此外，中省财政应当加大财政转移支付力度，将老年农民全部纳人到新型农村社会养老保险的范畴，发挥享受养老保险待遇的示范效应，切实提高综合参保率，使农民老有所养。
    (二)解放思想，突破认识瓶颈
    针对认识瓶颈方面的问题，坚决贯彻落实党中央国务院关于建立农村社会保险制度的重要决策和精神，从农村实际和农民特点出发推进新型农村社会养老保险制度。基层社保干部应当解放思想，加强业务知识学习，深度理解政策的内涵，创新宣传和管理方式。通过更为有效的宣传，使得农民理解制度的实质和优越性，充分调动农民积极性。有关部门应当出台统一的指导意见和相关配套政策，健全相关制度或者以立法的形式切实保证政策连贯性，为新型农村社会养老保险提供制度保证，从而增强农民参保的信心。
      (三)创新机制，提高基金征缴和管理的效率
    针对基金征缴和管理方面效率的问题，应当采用发展的眼光看待制度的创新，避免片面追求参保率的短视行为，从长远的眼光出发尊重农民意愿、维护农民利益。通过建立动态缴费机制和待遇调整机制，适时提高财政转移支付标准，充分考虑到经济波动的影响，保证参保农民待遇水平与经济周期相适应。通过开发管理信息系统，为规范化管理提供技术支撑，提高基金管理效率。此外，应当探索机制创新，改变县区级统筹的现状，将新型农村社会养老保险基金与社保基金管理相衔接，节约基金管理成本，改善保值增值方式，实现与城镇职工养老保险基金管理方式的对接，进一步推动城乡一体化。
    (四)统筹区域发展，促进制度的进一步推广
    针对地区发展差异对推广形成障碍的问题，应当综观全局，改进财政转移支付供给机制，统筹区域发展，确保“宝鸡模式”的先进经验能够被其他地区所借鉴，促进制度的进一步推广。通过调整国民收人分配结构和财政支出结构，加大中央、省财政对新型农村社会养老保险的补贴力度，实行中、省与地方分级负担机制，通过促进分税制改革，实现财权与事权相统一，改变现行财力格局，缓解地方财政压力。各地区应当量力而行，避免急于求成的做法，借鉴“宝鸡模式”先进经验，因地制宜，探索在当地推广新型农村社会养老保险制度。