［内容摘要］能否妥善解决好养老社会保险转制成本问题，直接关系到养老社会保险筹资模式转制的成败。笔者在研究中发现，目前我国理论界，在对养老社会保险转制成本的认识上存在着重大的误区，往往将它与养老社会保险隐性债务混为一谈，结果导致养老社会保险转制成本被严重高估。事实上，二者之间是有重大区别的。依笔者之见，不仅养老社会保险转制成本与养老社会保险隐性债务之间存在着区别，而且养老社会保险隐性债务内部本身也存在着转制隐性债务与一般隐性债务之间的区别。
［关键词］养老社会保险；隐性债务；转制成本
当养老社会保险筹资模式从现收现付制转向完全积累制或部分积累制时，就必然面临着养老社会保险转制成本问题，而能否妥善处理好转制成本问题，则直接关系到养老社会保险筹资模式转制的成败，事实上，时至今日，我国之所以依然不能实现养老社会保险筹资模式从现收现付制向部分积累制的真正转变，一个非常重要的原因就是政府没有妥善处理好养老社会保险转制成本问题。
要想妥善解决好养老社会保险转制成本问题，就必须首先弄清楚什么是养老社会保险转制成本。笔者在研究中发现，目前我国理论界在对养老社会保险转制成本的认识上存在着重大的误区，往往将它与养老社会保险隐性债务混为一谈，结果导致养老社会保险转制成本被严重高估，这严重地误导了决策者们的决策，是政府至今不愿承担养老社会保险转制成本的重要原因。事实上，二者之间是有重大区别的。依笔者之见，不仅养老社会保险转制成本与养老社会保险隐性债务之间存在着区别，而且养老社会保险隐性债务内部本身也存在着转制隐性债务与一般隐性债务之间的区别。WWW.11665.cOm
一、养老社会保险筹资模式
养老社会保险筹资模式①发生转换是养老社会保险转制成本、养老社会保险转制隐性债务产生的前提条件，因此，在研究养老社会保险转制成本、养老社会保险转制隐性债务、养老社会保险一般隐性债务三者之间的差异之前，有必要对养老社会保险筹资模式进行了解。
目前，世界范围内的养老社会保险制度的筹资模式主要有三种，即现收现付制、完全积累制和部分积累制，这三种筹资模式各有优劣。
（一）现收现付制
现收现付制是政府根据养老社会保险支出的需求，按照当年收支平衡的原则筹集养老社会保险资金的一种资金平衡方式，即本期养老社会保险收入仅仅满足本期养老社会保险支出的需要，本期征收，本期使用，不为以后年度的养老社会保险支出储备资金。其优点是简便易行，在计划开始时缴费率较低，随着养老社会保险支出规模的增大，可及时调高养老社会保险缴款率以保持收支平衡。而且，它也不涉及投资及投资回收问题，管理成本较低。其缺点主要是稳定性和适应性较差，尤其是无法应对人口老龄化危机。现收现付制要求经济发展相对稳定，如果年度间经济波动较大，就会引起养老社会保险收入的波动，从而引发养老金支付上的危机。此外，现收现付制还要求人口变动相对稳定。现收现付制是以当期的工作人员缴纳的养老社会保障税（费）来支付当期退休人口的养老社会保险支出的，当出现人口老龄化时，就会使当期工作人口的税负过重而影响其工作积极性。
（二）完全积累制
完全积累制是在对有关社会经济发展指标（如死亡率、出生率、退休率、工资率、物价指数等）进行长期综合预测的基础上，预计养老社会保险成员在享受养老社会保险待遇期间所需开支的养老保险基金总量，然后将其按一定的比例分摊到劳动者整个就业期间，并对不断提取而已经积累起来的养老社会保险基金进行有计划的投资运营，日后再将征缴的税（费）和投资回报用于向投保人兑现当初的养老社会保险承诺的一种资金平衡方式。这种方式坚持先积累、后受益的原则，一般从开始工作的第一天起，劳动者就必须依法定期缴纳一定的养老社会保障税（费）。与此同时，也可能规定劳动者所在的单位或雇主也必须为其职工定期缴纳一定的养老社会保障税（费）。二者合一，经过几十年的积累和运营，形成一笔可观的养老社会保险基金，待劳动者需要享受时，定期或一次性给付，受益的多少与供款的数量直接相联。其优点是能够保证养老社会保险有稳定可靠的资金来源，不会出现寅吃卯粮、入不敷出的问题。并且，它还具有较强的激励作用。它强调谁积累、谁受益，受益的多少取决于积累的多少；在实际操作上采用个人账户，产权界定清晰，有利于调动人们进行积累和劳动的积极性，有利于应付人口老龄化危机。缺点是这种模式要求在开办初期就实行较高的缴款率，并且运营风险较大，在通货膨胀的条件下难以保值增值，而且其收入再分配功能较差。
（三）部分积累制
部分积累制是根据分阶段收支平衡的原则，在测算出当年（或近几年）养老社会保险支出需求的基础上，按一个高于满足支出需求所需的缴款率收缴资金，在满足现时一定支出需要的前提下，留出一定的储备基金以满足未来支出需求的一种资金平衡方式。实际上，部分积累式是现收现付制和完全积累制筹资模式混合搭配而派生出来的一种筹资模式，在养老社会保险基金的形成上，一部分采取现收现付制，保证当前开支需要；另一部分采取积累制，满足将来不断增长的开支需要。它既不同于现收现付制下的无积累，也不同于完全积累制下的预留长期使用的资金，其储备基金规模比现收现付制大，比完全积累制小。这种方式兼取现收现付制和完全积累制两者之长，力图在资金的横向平衡②和纵向平衡③之间寻求交点。同时，由于预留了一部分积累资金，可以减轻人口老龄化带来的沉重负担；又由于积累的资金规模比完全积累制小，因此，在通货膨胀中基金损失的风险也低。此外，它还可以解决现收现付制计划下缴款率随支出的增加频繁调整的问题，以及完全积累制下初期缴款负担过重的问题。
二、养老社会保险一般隐性债务、转制隐性债务、转制成本三者间的差异
（一）养老社会保险一般隐性债务、转制隐性债务、转制成本三者间概念上的差异
根据世界银行的观点，养老社会保险隐性债务是指一个养老金计划向职工和退休人员提供养老保险金的承诺，等于如果该计划在今天即终止的情况下，所有必须付给当前退休人员的养老金的现值加上在职职工已积累，并必须予以偿付的养老金权利的现值。［1］笔者认为，这实质上是一种广义的养老社会保险隐性债务，可将其称为养老社会保险一般隐性债务，但若将此作为养老社会保险一般隐性债务的定义，则还不够全面，因为它仅适应于养老社会保险从现收现付制转向完全积累制或部分积累制，但当从完全积累制或部分积累制转向现收现付制时，该定义则存在明显局限。因为无论是实行完全积累制还是部分积累制，养老社会保险一般都积累了相当规模的养老社会保险基金，这意味着按世界银行定义的养老社会保险隐性债务中，有相当部分其实有对应的实实在在的养老社会保险基金作保障，显然，这部分所谓的隐性债务根本就不能称之为债务，当然也就谈不上隐性债务了。因此，笔者认为，应将养老社会保险一般隐性债务的定义修正为“养老社会保险一般隐性债务是指：在某一时刻，假定一个养老金计划突然中止，根据该计划的承诺所必须付给当前退休人员的养老金的现值与在职职工已积累并必须予以偿付的养老金权利的现值二者之和，与此时已积累的养老社会保险基金的现值之间的差额。”
而笔者认为，养老社会保险转制隐性债务则是指发生在养老社会保险筹资模式发生转变这一特定情况下的一般隐性债务，因此，养老社会保险转制隐性债务可以定义为“养老社会保险转制隐性债务是指：当一个养老金计划的筹资模式发生改变时，根据该计划在原筹资模式下的承诺，所必须付给转制前已退休人员的养老金的现值与在职职工在原筹资模式下已积累并必须予以偿付的养老金权利的现值二者之和，与原筹资模式下已积累的养老社会保险基金的现值之间的差额。”
关于养老社会保险转制成本问题，目前主要有两种观点：一种是把它与转制隐性债务混为一谈；一种则是把它看作已到期必须支付的转制隐性债务，即所谓的显性的隐性债务。显然，这两种观点在认识上都存在误区。笔者认为，养老社会保险转制成本实质上是指由于养老社会保险转制所引起的政府在养老金上的额外支出，如果转制中政府不必因转制而在养老社会保险支出上增加额外支出，那就不存在转制成本。当从现收现付制转向完全积累制时，由于完全积累制下实行个人账户制，缴费者必须为自己未来的养老权益积累基金，因而原现收现付制下退休工人和在职职工积累的养老金权益就无法从新实行的完全积累制中获得对应的资金支持，因而，政府就必须额外筹集资金来保证原制度下积累的养老金权益的兑现，这就增加了政府在养老金上的支出，从而成为转制成本。同样，当从现收现付制转向部分积累制时，由于部分积累制下有部分资金必须进入个人账户，因而支付原制度下积累的养老金权益就必然存在资金缺口，这部分资金缺口也必须由政府通过其它的资金渠道来保证，这部分资金就成为政府应承担的转制成本，而部分积累制中的社会统筹部分，实质上是原现收现付制度的延续，政府无须额外筹款，因而不构成政府的转制成本。当完全积累制或部分积累制向现收现付制转变时，由于个人账户中都积累了相当规模的基金，因而政府不但不必额外支出资金，而且在转制初期还会有养老社会保险基金结余，当然也就不存在转制成本了。根据上面的分析，我们可以将养老社会保险转制成本定义为“养老社会保险转制成本是指：当养老社会保险筹资模式由现收现付制转向完全积累制或部分积累制时，在保持新旧筹资模式下缴费者负担基本稳定的情况下，由于新制度中个人账户的设置，导致职工在原现收现付制下所积累的养老金权益部分或全部在新制度中没有对应的资金保障，从而形成的养老社会保险资金缺口。”
从以上的分析中我们不难看出，养老社会保险一般隐性债务、养老社会保险转制隐性债务、养老社会保险转制成本三者间在概念上尽管存在着联系，但区别也是明显的，只要存在养老社会保险制度，就存在养老社会保险一般隐性债务，而养老社会保险转制隐性债务只存在于养老社会保险转制这一特定时期，是特殊的一般隐性债务。养老社会保险转制成本则发生在养老社会保险筹资模式从现收现付制转向完全积累制或部分积累制这一特定情况下，当从现收现付制转向完全积累制时，养老社会保险转制成本与养老社会保险转制隐性债务相等，当从现收现付制转向部分积累制时，养老社会保险转制成本小于养老社会保险转制隐性债务，其差额取决于部分积累制中延续下来的现收现付制部分的规模。显然，养老社会保险隐性债务与养老社会保险转制成本并不是一回事。
（二）养老社会保险一般隐性债务、转制隐性债务、转制成本三者间发生机理上的差异
政府与企业的本质的不同点在于它是一个公共主体，因而它必须承担化解公共风险、维护公共利益的责任。养老社会保险关系到社会的安全与稳定，因而政府是它当然的责任主体，只不过一个国家宣布建立养老社会保险制度是从法律上更加明确了这种责任而已。这种责任意味着，无论采取何种筹资模式，政府都必须对养老社会保险计划承担最后的支付责任。即使是实行完全积累制的筹资模式，政府也不能置身事外，当个人账户的基金发生危机时，政府仍然必须承担起保证养老金足额发放的最后责任。正是由于政府必须承担养老社会保险计划的最后支付责任，才导致了养老社会保险一般隐性债务、养老社会保险转制隐性债务、养老社会保险转制成本的产生，政府必须承担养老社会保险计划的最后支付责任是养老社会保险一般隐性债务、养老社会保险转制隐性债务、养老社会保险转制成本存在的前提条件。
不过，虽然养老社会保险一般隐性债务、养老社会保险转制隐性债务、养老社会保险转制成本三者间有着共同的存在前提，但它们的发生机理却存在明显差异。从上文的养老社会保险转制成本的概念中我们可以看出，养老社会保险转制成本的发生是由于新制度中个人账户的设立，导致原现收现付制下职工所积累的养老金权益部分或全部无法从新制度中获得对应的资金来支付，也就是说，这部分权益与新制度不发生联系，无论新制度经营好坏与否，都不影响它的客观存在，显然，养老社会保险转制成本的发生是确实无疑的，而且是由于政府对养老社会保险筹资模式实行转换而引发的，因此，政府必须承担养老社会保险转制成本。当然，政府也可以通过提高新制度中在职职工的缴费率来转嫁这一成本，但这必然导致新制度下职工的养老社会保险负担超过原制度下的养老社会保险负担，从而对新制度的正常运行产生严重的负面影响，这也是我们一再强调政府要承担养老社会保险转制成本的根本原因。而且，即使政府成功地转嫁了养老社会保险转制成本，也并不能因此而否认养老社会保险转制成本的客观存在。养老社会保险一般隐性债务则只是衡量在某一时点上在政府实行的养老金计划中职工所积累的养老金权益与当时已积累的养老社会保险基金之间的缺口大小的一个指标，而这个资金缺口一般都由养老社会保险制度的持续运转来筹集对应的资金，因而养老社会保险一般隐性债务只是一种可能的债务，不一定真正发生。养老社会保险一般隐性债务由可能的债务转化为现实的债务一般有如下几种情况：第一种情况是在养老社会保险筹资模式由现收现付制转向完全积累制或部分积累制时，由于新制度中个人账户的设立而引发的，这种情况实质上也就是养老社会保险转制成本；第二种情况是由于养老社会保险的专职管理部门的经营管理不当所造成的；第三种情况是由不可抗拒的因素所引发的。养老社会保险转制隐性债务是指养老社会保险筹资模式发生转换这一特定时点上的养老社会保险一般隐性债务，它也只是一种可能的债务，它转化为现实的债务的发生机理与养老社会保险一般隐性债务一样，在此不再赘述。
（三）政府对三者所应承担的责任上的差异
养老社会保险一般隐性债务、养老社会保险转制隐性债务、养老社会保险转制成本三者间的发生机理不同，政府对三者所应承担的责任也存在明显的差异。对于养老社会保险转制成本，由于是政府对养老社会保险筹资模式实行转换所引发的，因而政府应承担直接的责任，政府必须通过财政筹集资金予以偿还。而对于养老社会保险一般隐性债务和养老社会保险转制隐性债务，前面我们说过，这类债务不一定真正发生，如果真正发生而转化为现实的债务，政府所应承担的责任则应视具体情况而定。上文说过，养老社会保险一般隐性债务和养老社会保险转制隐性债务真正转化为现实的债务一般有三种情况，第一种是由于养老社会保险筹资模式发生转换而造成的；第二种是社会保障的专职管理部门的管理失误而造成的；第三种是由于不可抗拒的因素而引发的。对于第一种情况而出现的债务，实质上是养老社会保险转制成本，政府应承担直接的责任，政府必须通过财政筹集资金予以偿还。对于第二种情况，其直接责任应由社会保障的专职管理部门承担，政府不承担直接责任。对于第三种情况，由于是由不可抗拒的因素而引起的，因而不存在责任主体。不过，对于第二、三两种情况，尽管政府不承担直接的责任，但政府作为一个公共主体，有义务化解公共风险，维护公共利益，因此，在第二、三两种情况下，政府仍应积极采取妥善的措施对债务进行处理，如果其它的措施仍不能有效解决债务，那么政府应承担最后的支付责任。
三、我国的养老社会保险转制成本规模被严重高估
我国养老社会保险筹资模式的转换是从现收现付制转向部分积累制。1997年，国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》［国发（1997）26号］，决定在我国正式实行社会统筹和个人账户相结合形式的部分积累制的养老社会保险筹资模式，该决定标志着我国养老社会保险筹资模式正式由原来的现收现付制转为部分积累制。该决定明确规定，企业缴费的比例，一般不得超过企业工资总额的20%（包括划入个人账户的部分），个人缴纳基本养老保险费(以下简称个人缴费)的比例，1997年不得低于本人缴费工资的4%，1998年起每两年提高1个百分点，最终达到本人缴费工资的8%。同时规定，按本人缴费工资11%的数额为职工建立基本养老保险个人账户，个人缴费全部记入个人账户，其余部分从企业缴费中划入。随着个人缴费比例的提高，企业划入的部分要逐步降至3%。从该决定中可以看出，进入正轨后，我国的养老社会保险的总缴费率为28%，其中社会统筹部分的缴费率为17%，个人账户部分的缴费率为11%。在研究中笔者发现，目前国内外的学者在估算我国养老社会保险转制成本规模的时候，都基本上是把养老社会保险转制成本与养老社会保险隐性债务混为一谈，如世界银行、［2］(38-53)宋晓梧、［3］(230-235)何平、［4］(136-140)王晓军，［5］(123-132)等，④这显然是不恰当的。根据本文前面的分析，养老社会保险转制成本与养老社会保险隐性债务二者之间是存在着明显差异的，是二个不同的概念，而且，在大多数情况下，养老社会保险隐性债务规模都比养老社会保险转制成本的规模要大，只有当养老社会保险筹资模式从现收现付制转向完全积累制时，在转制的那一特殊时刻，二者的规模才相等。我国的养老社会保险转制是从现收现付制转向部分积累制，在这种情况下，根据本文前面的分析，真正形成养老社会保险转制成本的，只是在转制的时候已经退休的所谓“老人”以及在转制前参加工作的所谓“中人”在原现收现付制下已经积累的而又无法从新实行的部分积累制中找到对应的资金来源的那部分养老金权益，而那些“老人”和“中人”在原现收现付制下积累的在新实行的部分积累制中有对应的资金来源的养老金权益，则并不构成养老社会保险转制成本。具体来说，我国的这种转制模式下的养老金转制成本，就是“老人”和“中人”在旧的现收现付制筹资模式下比照新的部分积累制筹资模式下应该积累而没有积累的个人账户的那部分资金。养老社会保险转制成本的规模与个人账户的规模直接对应，个人账户的规模越大则转制成本的规模也越大，反之则反。我国在1997年养老社会保险转制的时候，规定个人账户的最终缴费率为缴费工资的11%，而在新制度中现收现付制的规模则仍高达缴费工资的17%，当然，新制度中现收现付制的规模如此之大也有政府转嫁养老社会保险转制成本的因素在内，并不完全是延续的旧制度中的现收现付制，但老的现收现付制有相当部分仍通过新制度得以延续应是不争的事实，⑤显然，在这种情况下，如果将养老社会保险转制成本等同于养老社会保险一般隐性债务，必然导致我国养老社会保险转制成本规模的严重高估。而目前国内外的学者和研究机构都基本上是把我国的养老社会保险转制成本等同于养老社会保险一般隐性债务，因此，我们可以肯定地说，我国的养老社会保险转制成本规模事实上被严重高估了。而这种高估所导致的后果也是十分严重的，这种高估导致决策者们对承担养老社会保险转制成本缺乏信心，可以说，这种高估是政府至今不愿承担养老社会保险转制成本的首要原因，而政府至今不愿承担养老社会保险转制成本又导致现行的养老社会保险制度无法健康运转。显然，我国有必要对养老社会保险转制成本规模重新作出科学合理的估算，以为决策部门的决策提供科学依据。
注 释：
①养老社会保险制度的筹资模式实质上是指养老社会保险基金的一种财务平衡方式，而不是指养老社会保险基金的筹资手段或方式。在研究中，笔者发现不少人将筹资模式与筹资手段或方式混为一谈。筹资模式是从财务平衡的角度来划分的，而筹资手段或方式则是从基金来源的角度来进行划分的，筹资手段包括一般性税收、养老社会保障税、养老社会保障费等几种。
②横向平衡指的是现期养老金缴款与现期养老金支付之间的平衡，横向平衡必然存在收入的代际转移。
③纵向平衡实质上是以莫迪利安尼的生命周期假说为依据，试图将人们的收入在工作期与非工作期之间进行合理地配置，从而让人们各个时期的消费支出更为合理，它更加强调个人的责任。
④ 这些人和机构的观点一直沿用至今，影响很大，这也是笔者认为有必要尽快纠正在养老社会保险转制成本认识上的错误的重要原因。
⑤ 本文认为，只有当养老社会保险筹资模式转制前后养老社会保险缴款人的缴款负担保持一致时，新制度中扣除个人账户后所能维持的现收现付制规模才是对原现收现付制的延续。那种通过提高新制度的缴款率而维持的高水平的现收现付制规模，有可能在新的部分积累制中还高于旧的现收现付制规模，但通过提高新制度的缴费率而导致的高水平现收现付制规模不能认为是对旧的现收现付制的延续（例如：旧的现收现付制缴费率15%，而新的部分积累制中统筹账户的缴费率为17%，个人账户的缴费率为11%，新制度中的现收现付制规模为缴费率17%，高于旧的现收现付制15%的规模，但此时不能认为新制度中的现收现付制是延续旧的现收现付制，因为此时新制度中的高水平的现收现付制规模是靠提高缴费率，转嫁转制成本而得来的，真正在新的部分积累制中延续下来的老的现收现付制规模应为15%-11%=4%，即为缴费率的4%）。
主要参考文献：
［1］王 燕等．中国养老金隐性债务、转轨成本、改革方式及其影响［j］．经济研究, 2001(5)．
［2］the world bank. old age security: pension reform in china. washington d. c, sept 1997．
［3］宋晓梧．中国社会保障体制改革与发展报告［m］．北京: 清华大学出版社, 2001．
［4］何 平．企业改革中的社会保障制度［m］．北京: 经济科学出版社, 2000．
［5］王晓军．中国养老金制度及其精算评价［m］．北京: 经济科学出版社, 2000．
