一、我国利用外资和境外投资面临的新形势
　　
　　(一)科学判断国际国内形势新特点新趋势
　　1、国际形势
　　全球金融危机爆发以来,各国纷纷采取各项政策措施,力求摆脱危机、恢复增长;同时,加大推动技术进步和创新成果应用,着力打造新的经济增长点。从去年二季度以来,全球经济急剧下滑趋势有所缓解,出现一些复苏的迹象。一是主要经济体经济有所好转,新兴经济体和发展中国家经济增速加快。去年下半年以来,美国、日本、欧盟等发达国家和地区经济实现正增长。联合国12月预测,2010年全球gdp增长3%,其中oecd国家增长2.5%,美国增长2.5%、欧盟增长0.9%、日本增长1.8%。二是国际金融市场逐步趋稳。全球股市较2009年初有明显回升,3—11月,美国道琼斯指数、伦敦富时指数、日经指数的升幅超过或接近50%。三是经济活跃度有所增强。摩根大通全球pmi数据显示,2009年10月份全球经济活动和新订单都创下了2007年末以来的最高增速,制造业生产指数升至63个月以来的最高点。总的看来,今年世界经济形势总体将好于去年,全球经济增速有望由负转正。
　　但国际金融危机的影响仍在持续,世界经济复苏的基础仍比较脆弱。一是全球经济内生动力不足。目前各国经济好转主要依赖政策刺激,市场投资意向不强,失业率居高不下导致消费需求不足,新能源、节能环保等新兴产业短期内还难以成为引领经济增长的新引擎。二是金融领域深层次风险尚未消除。发达国家银行等金融机构资本金损失、流动性紧缺和偿付能力不足问题依然严重。wwW.11665.com金融机构去杠杆化过程和剥离有毒资产进展缓慢,银行慎贷惜贷状况难以改变,金融体系的融资功能难以尽快恢复正常。三是各国经济刺激政策面临调整压力。大规模的经济刺激计划导致美、欧、日等发达国家财政赤字飙升、债务负担沉重,主要经济体央行实行零利率政策和大量收购不良资产以增加金融体系流动性,也导致金融风险从私人部门向中央银行转移,财政和货币政策均面临较大的调整压力。四是能源资源产品价格趋涨。在应对危机过程中,各国大量增加货币供应量,在实体经济尚未完全企稳、缺乏投资热点的情况下,新增流动性可能进入商品市场,形成新的价格泡沫,同时还加大了通货膨胀预期。去年10月以来,国际商品市场多种产品价格上涨,原油曾达80美元/桶,铁矿、粮、棉等也呈涨势,增加了世界经济复苏的不确定性。五是全球贸易保护主义不断升级。去年已有56个国家和地区采取了99项贸易保护措施,正准备实施的还有134项。
　　2、国内形势
　　面对国际金融危机的严重冲击,党中央、国务院及时出台、全面实施并不断丰富和完善应对危机的一揽子计划及相关政策措施,较快扭转了经济增长下滑态势,保增长、扩内需、调结构取得了显著成效。经济增速逐月加快,预计2009年gdp增长8.5%。经济效益不断好转,2009年1—10月全国22个地区规模以上工业企业实现利润17865亿元,同比下降3.4%,降幅比1—9月缩小5.7个百分点;全国财政收入1—11月同比增长9.2%。投资保持较快增长,1—11月全社会固定资产投资同比增长32.1%,增幅同比提高5.3个百分点。消费需求持续较旺, 1—11月社会消费品零售总额11.3万亿元,同比增长15.3%,实际增长16.9%,同比加快2.2个百分点。结构调整积极推进,1—11月城镇固定资产投资中第一、第三产业投资增长明显高于第二产业。从gdp构成看,前三季度第三产业比重为40.8%,上升了1.4个百分点,第二产业比重则下降了1.1个百分点。外贸进出口降幅收窄,1—11月外贸总额同比下降17.5%,降幅比上半年减少5.9个百分点,其中11月同比增长9.8%,为2009年以来首次实现正增长。
　　但国际经济长期积累的深层次矛盾与我国经济运行长期积累的矛盾和问题相互交织,保持我国经济平稳较快发展难度也相当大。一是进一步扩大需求存在制约。由于全球经济复苏过程缓慢,贸易保护主义盛行,我国面对的外贸环境不容乐观,今年外需难以恢复到危机前水平。同时,扩大内需的政策效应将逐渐递减,民间投资尚未有效启动。二是结构调整压力大。产业结构不合理、部分领域产能过剩问题在危机冲击下更加凸显,风电设备制造、多晶硅等部分新兴行业也出现一拥而上、重复引进和重复建设的倾向。三是经济发展方式依然粗放。科技进步对经济增长的贡献度偏低,激励创新的机制还不完善,对科技研发的投入偏低。大规模的信贷投入可能带来的金融风险以及节能减排的巨大压力等问题也需关注。四是面临的国际竞争更加激烈。后危机时期,我国在贸易、能源资源、资金、技术等领域面临的国际竞争和摩擦进一步加剧。在我国对外开放不断扩大和深入的条件下,国际经济金融动荡会更加直接地影响我国经济发展。
　　(二)准确把握利用外资和境外投资面临的机遇和挑战
　　1、我国继续保持对外资的吸引力,但面对的国际引资竞争更加激烈
　　一方面,随着世界经济逐渐复苏,全球流动性和跨国企业经营状况逐渐改善,跨国投资有望逐步改变下滑趋势,重新步入上升通道。我国政治安定、社会稳定、国内市场潜力巨大、基础设施和产业配套较为完备、生产要素成本低廉等优势依然存在,我国将继续保持对外资较强的吸引力。美国商会2009年12月公布的报告表明:2010年中国仍是美国公司投资首选地。2009年1—11月,我国实际吸收外商直接投资778.9亿美元,虽然同比下降了9.9%,但是从8月份以来降幅逐渐收窄。全年引资规模估计会略低于2008年水平,在跨国投资大幅下降的整体环境下,我国的引资情况基本稳定。
　　另一方面,国际引资竞争更加激烈。金融危机导致全球跨国直接投资大幅萎缩,2008年全球跨国直接投资同比下降了14%,2009年预计下降30%。为促进经济增长,许多国家加大了引资力度,通过加强国际投资合作、放宽外资准入限制、加大政策优惠力度等方式吸引跨国投资。同时,面对严重的失业问题,发达国家提出产业回归和“制造业再造”,吸引本国企业海外资金回流。
　　2、国际产业结构调整给我国承接产业转移带来机遇,但优化外资结构的难度有所加大
　　一方面,发达国家大力发展绿色经济、低碳经济等,可能导致传统产业加快向外转移,为我国传统产业改造升级带来机遇。同时,发达国家在制造业升级改造过程中将产生大量服务外包需求,研发、营销、物流等环节向外转移步伐明显加快,将给我国现代服务业的发展带来良机。另一方面,优化外资结构也遇到一些新问题。一是承接国际高端产业转移难度加大。与其他发展中国家和新兴经济体相比,我国对高新技术等鼓励类外资的政策吸引不足。二是中西部地区承接外资转移面临考验。中西部承接劳动密集型外资转移面临越南、印度等周边发展中国家的激烈竞争,而我国近几年大幅减少了外资优惠政策,中西部地区承接劳动密集型外资面临刚起步就“断奶”、政策吸引力不足的困境。
　　3、境外投资发展态势较好,但也面对诸多制约和风险
　　从2004年起,我国企业境外投资步伐明显加快,截至2008年底,我国累计对外投资1840亿美元(含金融类),境外企业总资产超万亿美元,已跃居全球第十二大投资国,并位居发展中国家和转型国家第二位。金融危机爆发以来,国际资源和资产价格大幅下跌,资源类和高技术类公司市值急剧缩水,许多国家为振兴经济对外来投资持更为开放的态度。国内企业抓住机遇,积极开展境外投资,既获得了投资收益,也帮助被投资对象缓解了资金压力,实现了优势互补、共同发展。预计2009年我国境外投资额将比去年有所增长。

　但境外投资发展也面临诸多制约和风险。一是法规政策不健全,管理服务有待完善。境外投资立法步伐滞后,已出台的各项政策措施仍需进一步衔接、配套和落实。现有财政税收、金融信贷支持政策优惠幅度小,特别是对于战略性重大投资合作项目,缺少明确有力的支持措施。各部门相互沟通、分工协作还不够顺畅,存在管理漏洞和职能交叉等问题。中介机构、人才队伍建设、信息网络、行业组织等社会服务体系建设尚处起步阶段。二是企业实力有限,竞争秩序亟需规范。部分企业公司治理结构不完善、决策机制不健全、国际化专业人才匮乏,国际化经营管理水平有待提高,不少企业投资能力下降。三是产业、金融资本结合度较低,相互促进机制尚未形成。目前,我国外汇储备居高不下与企业“走出去”融资难的现象并存。产业资本和金融资本相互促进机制尚未形成。四是外部风险有所加大,国际投资环境并不宽松。“中国威胁论”有所抬头,国际上对我企业开展投资仍存在较多的疑虑和限制。
　　4、我国与世界经济联系空前紧密,维护经济安全任务更加繁重
　　经过此次金融危机洗礼,我国在全球经济体系中地位明显提高,这为我国更好地“引进来”与“走出去”,积极参与国际经济合作与竞争创造了有利条件。
　　但全球经济变化对国内发展的影响也逐步深化,国内经济发展更容易受到国际市场的冲击,维护经济安全的任务更加艰巨。一是经济对外依存度较高问题。国外需求的变化和重要商品价格波动影响国内企业的生产和物价水平。此外,我国的劳动力市场也更加依赖外部条件。2008年外资企业直接吸纳就业人数占城镇就业人口比重超过11%。二是关键敏感领域开放问题。如金融、电信等领域进一步开放以及农业领域开放问题,可能给我国经济发展和社会稳定带来潜在风险,需要妥善处理。三是热钱大规模进出问题。受发达国家量化宽松的货币政策、美元走弱、我国经济率先复苏等因素影响,可能引发热钱大规模流入,给我国的流动性管理增加困难。
　　5、我国涉外投资管理能力不断增强,但进一步完善管理体制机制的要求更加突出
　　随着开放的深入和经验的积累,我国运用法律和经济等手段管理涉外投资的能力逐步增强。但国内外形势的发展变化也对管理体制的完善提出了更高的要求。一是外资并购安审机制有待建立。发达国家针对外国投资的安全审查立法日渐严格。建立我国的外资并购安全审查制度,完善安全高效的开放型经济体系迫在眉睫。二是现行管理体制有待改进。原有的外商投资和境外投资项目核准权限和部分具体管理条款需要进一步改进完善,新的利用外资方式对传统的外商投资和境外投资项目管理模式带来了挑战。随着人民币国际化进程的推进,资本项目逐渐开放,也将给现行管理体制带来新的变革,需要及早准备、积极应对。三是开发区发展长效机制还需建立。亟需出台进一步促进开发区发展的规范意见,建立起开发区发展的长效机制,提高开发区发展水平。
　　
　　二、新形势下利用外资和境外投资的工作要求和重点任务
　　
　　(一)工作要求
　　今后一段时间,我国面临的国际国内形势严峻复杂,新的机遇和挑战不断出现,利用外资和境外投资工作要深入贯彻落实科学发展观和党中央、国务院的整体战略部署,以五项工作方针为指导:
　　1、有利于统筹两个大局
　　“引进来”要更多地利用国外先进技术、管理经验和高素质人才,使外资更好地服务于国内经济结构调整,发挥其在产业升级、自主创新和区域经济协调发展等方面的作用。“走出去”要继续以能源资源为主,增强利用海外资源、市场和先进技术的能力,为国内经济平稳较快发展提供保障。随着对外开放的深入发展,我国利用外资和境外投资双向互动格局正逐步形成,需要我们更加注重“引进来”与“走出去”的有效结合,加强相关政策的统筹协调,加快形成二者协调发展的良性互动格局。
　　2、有利于形成新的优势
　　随着我国经济的快速增长,长期以来参与国际竞争的低成本比较优势将逐步削弱。加快推进形成国际竞争合作新优势已是当务之急。因此,要根据国情,在继续发挥劳动密集型产业优势、不断增加就业的同时,采取措施积极创造参与国际合作与竞争的新优势。要顺应国际产业转移的大趋势,利用外资提升我国传统产业水平,加快传统产业的改造和技术升级。要引导外资投向新兴产业,鼓励外资与本地研发机构合作,加大消化吸收国外先进技术的力度。支持有条件的企业发挥比较优势在境外投资高技术和先进制造业项目,积极吸收国外先进技术,带动国内产业升级和加快发展。
　　3、有利于创新体制机制
　　当前我国利用外资和境外投资工作中还存在一些急待解决的深层次矛盾和问题。要注重转变对外经济发展方式,推进形成有利于科学发展的利用外资和境外投资体制机制,使之更加符合全面协调可持续发展的要求。
　　4、有利于提高开放水平
　　一是要扩大开放领域。通过扩大开放来解决制约经济社会发展的体制机制问题, 完善社会主义市场经济制度,增强经济发展的活力。二是要优化开放结构。丰富利用外资方式,坚持直接利用和间接利用外资方式并重。加快实施“走出去”战略,在更大范围、更广领域、更高层次参与国际经济合作与竞争,更好地发挥境外投资在获取稳定能源资源供应、先进实用技术和开拓国际市场方面的积极作用。三是要提高开放质量。增强抵御和化解风险的能力,做到扬长避短、趋利避害,构建安全高效的开放型经济体系。
　　5、有利于落实中央部署
　　一是要发挥利用外资对“扩内需”的促进作用。外资既可以直接形成投资需求,也可以通过增加就业等拉动居民的消费需求,从投资和消费两方面实现扩大内需。在当前情况下,稳定国外贷款和外商投资规模对于扩大内需、促进就业具有重要意义。二是要发挥利用外资和境外投资对“调结构”的积极作用。利用外资对于促进技术进步和提高人力资本素质具有很好的效果,有利于实现产业结构调整升级和培育新的经济增长点,有利于促进区域经济协调发展。要结合十大产业调整振兴规划,进一步完善外商投资产业导向;配合国家区域发展总体战略,加强对外资的区域引导。同时,国内企业通过开展对外投资合作、在境外设立研发中心等方式,提高了核心竞争力,有力地支持了国内相关行业发展和产业结构升级。此外,我国企业投资的农林、轻纺产品加工以及经贸合作园区等项目,也为促进国内剩余生产能力转移、推动产业结构调整发挥了积极作用。三是要发挥境外投资对“保增长”的积极作用。未来两年是我国一揽子计划中大部分项目的完工时期,对能源资源的需求加大;而随着世界经济复苏,国际商品市场需求回暖,国际能源资源价格可能会进一步推高,更需要我们主动参与全球资源配置,更好地发挥好境外投资的作用。同时,境外投资对带动境内设备出口和劳务输出也具有积极作用,直接推动了国内经济增长。
　　(二)重点任务
　　1、保持适度规模,提高贷款效益
　　继续积极、合理、高效地借用国外优惠贷款。坚持以我为主,保持国外优惠贷款适度、稳定的规模,同时更加注重将国外优惠贷款与国内资金有效结合。优化贷款投向,开拓贷款领域,更加突出资源节约、节能减排、环境保护、生态建设、新农村建设和城乡协调发展、区域协调发展等,在逐步试点的基础上,适时加大对职业教育、公共卫生建设、社区服务等社会发展领域以及中小企业和农村金融服务等项目的支持。继续严格管理境内机构借用国际商业贷款,允许符合国家产业政策、引进国外先进技术设备的项目借用成本低于国内的国际商业贷款,允许有实力的符合条件的企业通过发行债券(包括可转换债券)方式到国际金融市场融资。

　　2、完善外债管理,维护外债安全
　　合理控制国家外债总规模,进一步完善全口径外债管理,加强对境外机构的外债、或有外债以及隐性外债的监测和管理,确保国家外债安全。引导境内银行调整外债期限结构,按照国家产业政策要求优化行业投向。利用国际金融组织贷款条件优化、贷款成本降低和外国政府继续向我提供优惠贷款的时机,适度增加借用国外优惠贷款的规模,提高中长期外债比重,进一步优化外债期限结构。引导企业根据国际市场汇率及利率变化情况及时合理调整外债币种、利率及期限结构,降低资金成本,规避外债风险。
　　3、创新利用方式,拓展外商投资
　　大力吸引生产性服务业外商投资,形成生产性服务业与制造业协调发展的格局。鼓励跨国公司在华设立地区总部、研发中心、采购中心等营运中心。增强外资企业和内资企业的产业关联和技术交流。鼓励外资企业技术创新和技术外溢。创建外资企业、内资企业、科研机构等共同参与的开放型创新体系,促进自主创新能力增强。引导外资以参股、并购、再投资等多种形式参与国内企业改组改造。继续支持符合条件的境内企业到境外发行股票并上市。鼓励和引导外商在我国进行创业风险投资和私募股权投资,加快我创业投资和私募股权投资体系发展。
　　4、优化外资结构,全面提高质量
　　统筹国内产业结构升级和承接国际产业转移,引导外资更多地投向高技术、先进制造业、现代服务业、新能源、资源深加工和综合利用、节能环保等领域。根据我国产业发展阶段特点,适时研究制定吸引鼓励类外商投资的政策措施。根据我国服务业发展需要,调整服务业准入政策,逐步放宽服务领域对外商投资在地域、股权、业务范围等方面限制,推动垄断性行业和领域对内外资统一、有序开放。
　　支持东部地区继续发挥自身优势,率先实现利用外资由“量”到“质”的转变,加快实现产业结构优化升级和增长方式转变。加强对中西部地区吸引外资的政策支持。引导东部地区劳动密集型外资向中西部地区转移。积极研究税收、开发区共建、人才培养等多种政策手段,对中西部地区承接产业转移提供更大支持。
　　5、做好境外投资,提升投资水平
　　加强境外资源开发,积极参与油气、矿产等各类资源的全球配置和市场竞争。在投资开发资源初级产品的基础上,探讨投资资源产品深加工项目。境外投资方向要进一步与国内产业结构调整升级紧密结合,引导国内资金投向境外高新技术产业和先进制造业,转移国内剩余产能。
　　加强与有关国家建立的经济合作、双边投资合作机制,建立健全经常性对话机制,推动我与重点投资合作伙伴关系不断发展,拓展合作领域。配合外交工作全局,在与我关系友好的发展中国家特别是重要的资源国开展多种形式的基础设施投资;要以我为主,加强周边国家和地区的路、桥、水、电、港等当地或跨境基础设施投资建设。
　　6、增强企业实力,强化投资主体
　　突出企业投资主体地位,创新境外投资方式,支持企业开展国际化经营,鼓励有优势的企业在全球范围内进行专业化、集约化和规模化发展,加快培育我国跨国公司和国际知名品牌。加强国内骨干企业和国外相关企业合作。注重发挥中小企业和民营企业优势,鼓励其与大型企业合作。
　　鼓励有实力的企业通过境外兼并与收购,获取国际知名品牌、先进技术、管理经验和营销网络。采取有力措施,加大对骨干企业和重点项目的支持力度。加强人才培训和人才引进。扶持本土投行、法律、财务等中介机构发展。改善境外投资管理制度,完善相关配套政策,创造企业“走出去”的有利环境。
　　
　　三、2010年工作部署
　　
　　按照党的十七大和十七届三中、四中全会和中央经济工作会议精神,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,紧密结合全国发展改革工作的大局,进一步统筹国内发展和对外开放;提高利用外资质量,优化利用外资结构;鼓励和规范企业积极稳妥地对外投资合作;把“引进来”和“走出去”更好结合起来,推动形成参与国际经济合作和竞争的新优势,提高开放型经济水平;在扩大开放的过程中不断提高防范和化解各类风险的能力,切实维护国家经济安全。
　　(一)加大政策研究力度,做好规划编制工作
　　密切跟踪后危机时期世界经济、跨国投资及重点国家政治经济变化情况,深入开展调查研究,提出政策建议。做好“十二五”规划《建议》重大课题研究,深入分析我国利用外资和境外投资所处的阶段性特征,充分考虑利用外资、境外投资与国内相关发展规划的有机结合,基本完成“十二五”利用外资和境外投资专项规划编制工作。
　　(二)继续用好国外贷款,完善外债管理制度
　　配合“十二五”利用外资规划制定,编制各类贷款项目规划。积极、合理、高效利用国外优惠贷款,保持适度稳定的贷款规模,坚持向中西部地区和东北等老工业基地倾斜,注重资源节约、节能减排、环境保护、生态建设、新农村建设和城乡协调发展。不断开拓新的贷款领域、创新贷款模式。出台并贯彻落实《借用国际商业贷款规定》,制定《外债管理条例》,进一步完善全口径外债管理。
　　(三)优化外商投资结构,深化管理体制改革
　　会同有关部门及时组织好国务院关于进一步做好利用外资工作的若干意见的宣传、实施工作。适时开展《外商投资产业指导目录》修订工作,优化外商投资产业结构。加大对中西部地区支持力度,保持对劳动密集型外资吸引力。尽快建立外资并购安全审查制度,做好相关配套工作。深化外商投资管理体制改革,形成更加便利、透明的管理体制。完善开发区发展政策体系,待国务院关于进一步规范和促进开发区发展有关政策出台后,制定相关配套政策,提高开发区发展水平。
　　(四)加强境外投资指导,健全完善政策法规
　　推动出台《境外投资条例》,修订《境外投资项目核准管理办法》,完善境外投资管理制度。修订《境外投资产业指导政策》,优化投向管理。统筹研究制订境外投资的总体战略和政策措施,加强对重大问题和重大项目的协调。进一步研究制定重点国家和地区的投资合作规划并做好实施。继续推进鼓励和扶持企业境外投资的财税、金融、保险政策。进一步发挥国家政策性金融机构作用,加大力度鼓励和引导商业银行对企业“走出去”信贷支持。积极发挥股权投资基金对促进企业境外投资的积极作用。
　　(五)推动投资合作机制,营造良好投资氛围
　　举办第三次中美投资论坛,在政府、企业、研究机构等多层面增进相互了解,促进相互投资。在现有合作机制基础上,进一步推动我与有关重点国家签署相关合作协议,在有关区域组织内建立相应投资合作机制,通过加强政府部门间对口磋商,为企业创造良好环境,推进双边重要投资合作项目开展。