【摘要】金融危机后,大批农民工返乡待业,在再就业过程中遭遇就业身份、就业机会、就业待遇和就业保障等方面的尊严缺失与歧视,与服务型政府建设追求的“民主、正义、效率”价值理念背道而驰。要切实保障返乡农民工就业尊严和顺利推进服务型政府建设,就必须改革政府执政理念、改革户籍制度、构建反就业歧视法律、健全社会保障制度、健全政治参与机制、发挥舆论监督作用、强化职业技能培训和开展就业疏导。
　　【关键词】返乡农民工再就业 尊严保障 服务型政府 对策研究
　　【中图分类号】82 【文献标识码】a 【文章编号】1673-8209(2010)06-0-02
　　
　　构建服务型政府是党中央和国务院根据我国社会经济的深刻变化及改革与发展进入新时期的客观要求,提出的一项政府改革的战略任务。其目的是通过更新管理理念、调整组织结构、转变职能、引进先进管理方式等途径来实现我国政府由“管制型政府”向“服务型政府”的转变,提高政府公共服务的能力,以期更好的为公众服务。农民工作为我国的特殊群体,历来受到政府和社会各界的密切关注。政府为保证农民工的合法权益出台了许多相关政策和措施,已经取得了一定成效。但是,金融危机后,返乡农民工在就业、再就业过程中还是受到了各方面的歧视和不平等待遇,这不仅严重损害了农民工的合法权益,影响社会的稳定与和谐发展,也成为构建服务型政府过程中的一个不和谐音符。在2010年3月份召开的两会上,温总理的政府工作报告中明确指出“我们所作的一切,都是为了让人民生活得更加幸福、更有尊严”的政府施政理念和目标,农民工就业尊严保障是其中一项重要内容。Www.11665.Com因此,新时期要构建服务型政府,必须要解决好返乡农民工再就业的尊严保障问题。
　　
　　1 返乡农民工再就业尊严缺失的现状分析
　　1.1 再就业尊严缺失的主要表现
　　1)就业身份缺失
　　农民工非农非工的身份和他们的户籍、教育背景、社会地位等相关因素导致其就业身份被贬低化,就业尊严得不到社会的尊重和认可。在我国城市中普遍存在着两个劳动力市场:一个是待遇好、收入高、劳动环境好、社会地位高的劳动力市场,人们称之为“初级劳动力市场”,它基本上是属于城市居民的;另一个是待遇差、收入低、劳动环境差、社会地位低的劳动力市场,称之为“次级劳动力市场”,它基本是属于农民工的[1]。这种城乡居民分开管理的二元劳动力市场和就业制度或潜在行为,使返乡农民工无法取得与城市居民同等的劳动资格。同时,由于社会对返乡农民工就业能力、工作态度、团队合作意识的担忧和偏见,对其身份的认可度更低。
　　2)就业机会缺失
　　由于城乡二元的户籍制度的影响,返乡农民工在寻求就业时受到各种不公平待遇,就业尊严歧视问题严重。主要有:一是就业信息供给的歧视,返乡农民工由于身居农村,信息不畅,无法及时准确的了解各种就业信息;二是在许多大城市采取“先城后乡”的就业政策,农民工获取就业岗位处于被动接受的地位;三是在地域、性别等其他方面的就业歧视。
　　3)就业待遇缺失
　　指返乡农民工因身份、户籍等因素,在再就业过程中遭遇低工资或同工不同酬甚至拖欠、克扣工资等不公正对待。被迫接受低工资的工作是指由于返乡农民工缺乏组织性、迫于工作机会稀缺的压力,在选择职业时,其“最优策略”是找到工作,而非找到合适工作,还存在免签合同等现象。同工不同酬是指农民工在相同的工作岗位上获得不同的薪酬,主要体现为不同的工资标准和福利待遇。拖欠和克扣工资的现象,近年来,在政府的努力下有所改善,但总体情况不容乐观。据调查浏阳市农民工当中,60%以上的农民工月基本工资在1000到1500元之间,20%的农民工工资在1000元以下,与城市居民的收入存在较大差距。
　　4)就业保障缺失
　　在户籍制度的影响下,返乡农民工进城务工在失业救济、医疗保障、住房保障、子女教育等方面无法获得与城市居民同等的待遇和保障。同时,在返乡农民工与企业主之间社会保障权益和项目都是缺位的,企业主出于自保和赚取最大收益,往往不愿与返乡农民工签订劳动合同,这也有悖于农民工权益保障。《劳动法》第三十六条规定,“国家实行劳动者每日工作时间不超过八小时、平均每周工作时间不超过44小时的工时制度”。第三十八条规定,“用人单位应当保证劳动者每周至少休息1日。”但据调查,87%以上的用人单位没有按此规定雇佣农民工, 只有34%的农民工参加了工伤保险。
　　1.2 再就业尊严缺失的影响
　　1)违反平等就业原则,不利于构建社会主义和谐社会
　　“人皆生而自由,在尊严及权力上均应平等。”这是世界人权宣言最重要的理念。任何人的尊严及权力都应平等,不能因为他的身份、性别、种族而受到不同待遇。劳动权是人最基本的权利,任何人不可剥夺,而就业权是其最重要的一项内容,它要求人们平等的享有就业权利。故返乡农民工就业尊严缺失现象与此项规定相背离,不利于我国和谐劳动环境的建立。
　　2)影响城乡统筹发展,不利于新农村建设工作的顺利推进
　　农民工作为沟通城乡的桥梁,是以工促农、以城带乡的重要载体,发挥着重要作用。其载体作用主要体现在以下三个方面:一是农民工在外务工接受先进的生产技术和思想观念,为农村城镇化的发展提供了动力。二是农民工进城为解决“三农”问题找到了突破口,减轻了农村土地承载力过于重的压力,利于农业规模化经营和现代农业的推广。三是农民工为农村工业化准备了初始条件,主要是为农村人力资本的形成和积累提供了条件。返乡农民工就业尊严缺失、不利于农民工在城乡间的合理流动,影响城乡统筹发展。
　　3)影响社会公正和稳定,不利于服务型政府的建设
　　返乡农民工再就业歧视和尊严缺失导致其在经济、人格、人身安全等方面面临巨大挑战,将进一步拉大我国城乡的发展差距和居民贫富差距,使二元社会问题进一步明显化和复杂化,严重影响社会安定和社会公正风气的建立。同时,它与服务型政府构建所强调的“以公民为本,追求公共利益“的政府工作宗旨相背离,不利于服务型政府的构建。
　　
　　2 返乡农民工再就业尊严缺失的原因分析
　　2.1 农民工法律保障体系不健全,制度缺失与歧视问题较为严重
　　近几十年来,随着我国经济社会的快速发展,我国的社会保障法制建设工作取得了不错的成绩,得到了社会的认可。但综观分析返乡农民工就业保障现状及原因,发现我国的社会保障制度在立法、执法等方面均存在不足。一是在立法方面,关于农民工权益保障的法律体系不健全,覆盖面窄,内容较宏观化,在微观方面的深入不够,给各类侵权行为留下了空间;二是法律制定的滞后的问题,现有大部分关于农民工权益保障的法规和制度大多是事后制定,缺乏前瞻性。三是限制性就业制度的安排,传统计划经济体制下实行的城乡二元体制、户籍制度、就业制度、福利制度等在当今社会依然发挥着较大作用,制约了农民工就业和权益保障。四是在农民工社会保障执法方面,相关部门存在执法不公、执行和监督不到位等问题,进而加大了践行农民工权益保障的难度。
　　2.2 农民工组织化程度低,政治参与机制不健全
　　政治参与是宪法赋予给每个公民的一项基本权利,它是指普通公民、政党和各种社会团体及组织参加国家公共政策的制定和执行,管理和监督国家事务,实现自身利益和公共利益的一种政治行为[2]。在现实生活中,农民工政治参与的权利往往受到来自各方的限制:计划经济时代,根据有关法律公民只可以在户籍所在地参加相关政治活动;近些年来,虽然相关法律就公民参与政治活动的限制有所改进,如选民实际上已经迁居外地但还没转出户口的,在取得原选区选民资格证明后,可以在现居地参加选举活动。但在实际操作中,由于手续办理的复杂性和农民工参政意识淡薄,他们往往是放弃自己所享有的政治权利,这样就造成农民工既没有参加农村政治生活又没有融入城市生活的“中间人”状态,政治参与权利丧失。同时,由于农民工自身定位错误、思想觉悟迟于社会进步的步伐、主人翁地位的缺失和剥夺等原因,致使农民工组织化程度低,维权能力不强。

2.3 农民工自身素质较低,思想观念较为落后
　　农民工培训由于缺乏相关政策支持或政策落实不到位,普遍存在文化水平不高、劳动技能偏低、劳动工种单一和维权意识淡薄等问题,直接影响到其就业状况的好坏。一是农民工文化水平低和缺乏健全的技能培训,据调查浏阳市返乡农民工的文化水平是初中和高中的占92%,大专以上才8%,参加过技能培训只有10%左右,在就业过程中被雇主认为是低水平的劳动者,只安排一些“脏、乱、杂、苦、累”的工作。二是农民工工种单一,主要在建筑、餐饮、家政服务等领域,职业转换率非常低。三是农民工思想保守,维权意识不高,在被曝光的各种侵权事件中,作为受害者的农民工却往往是保持沉默,这在一定程度上鼓励了企业主的侵权行为。
　　
　　3 基于服务型政府建设的返乡农民工再就业尊严保障的对策
　　服务型政府作为一种与管制型政府相对的政府模式,是基于民主、正义和效率等运行价值及民主行政理论、治理理论和后现代理论等行政理论,通过法定程序,按照公民意志组建起来的,为社会公众提供公共服务、贯彻服务职能的一种新型政府模式。所以,服务型政府视角下的返乡农民工再就业尊严保障的政策选择与安排,应体现民主、正义和效率的价值取向,政府应在充分了解返乡农民工就业尊严保障现状的基础上,统筹安排、协调相关部门和组织,积极研究和制定相关对策。进行返乡农民工再就业尊严保障是一个复杂的体系和工程,应当坚持标本兼治的原则,在对策选择上应从以下几方面入手:
　　1)坚持“民主、正义、效率”的价值取向,转变政府执政理念和方式[3]。主要是通过学习服务型政府建设的相关知识并结合我国实际,研究和部署建设责任政府、民主政府、服务政府和法制政府的策略,从而转变政府机构和工作人员的执政理念,为公众服务。具体来讲应从以下三个方面入手:一是在农民工参与政治活动和相关政策制定中应坚持民主精神,如政府部门通过举行听证会、座谈会等活动,保证农民工参政议政和维护自身权益的权利;二是在促进农民工就业再就业时应坚持正义的价值取向,做到农民工政治身份平等、法律平等、社会平等、机会平等和矫正的平等;三是在维护和促进农民工权益保障工作过程中,政府相关财政支出应坚持效率和检简的价值取向,杜绝浪费。
　　2)改革我国的户籍制度,促进农民工权益保障体系建设。促进城乡二元体制的改革,缩小城乡差距,从根本上解决返乡农民工再就业的制度保障问题,具体来讲应加快农村城镇化建设的步伐,缩减农村人口,使更多的农民转变为市民。二元户籍制度的改革要遵循市场运行的基本要求,利用生产要素的优化配置原则来进行,要顺应我国改革发展的步伐,并借鉴其他国家的先进经验;同时还应坚持“政府公正”的原则,打破城乡分割的局面,在条件成熟的情况下,逐步建立城乡统一的户籍制度。
　　3)构建反就业歧视的法律制度,加大执法和监督的力度。建立这方面的法规,一方面应加大相关法律建立健全的力度,如《农民工权益保护法》、《农民工就业促进法》等的建立和完善;另一方面应建立相应管理部门,如就业尊严保障委员会,由它们协调相关政府部门对社会上存在的就业歧视现象进行监督、管理和查处,以维护农民工的尊严。
　　4)健全农民工社会保障制度,依法保护农民工的合法权益。农民工社会保障制度的健全应以下四个方面努力:首先,促进农民工就业身份、就业机会、就业待遇等人格尊严不受歧视。其次是促进其经济收入保障,政府应进一步加大县域经济的建设,向农民提供更多的就业岗位,提高其收入。三是确保农民土地安全,土地被视为农民的生产资料和社会保障的“最后防线”,对其有极为重要的意义,所以各级政府应加大土地保障工作的力度,严厉惩处各类非法侵占农民土地资源的行为。四是确保公共服务保障,进一步推进和落实好农村现有的“低保”制度、“五保户”制度、计划生育激励和养老保障制度、子女上学保障等。
　　5)健全政治参与途径,提高农民工组织化程度。一是城市政府和管理部门应当转变观念,实行积极的农民工管理政策,倾听农民工保障权益的呼声,适当创造其参政议政的机会和提升参政议政能力;二是应充分发挥工会的组织作用,将广大返乡农民工纳入工会,利用工会进行追讨欠薪、维护其权益和尊严;三是可根据条件成立农民工自助协会,农民可根据国家相关政策法规,针对自身权益情况,联合起来进行权益保障活动。
　　6)发挥舆论监督的作用,营造农民工再就业尊严保障良好社会氛围。一是政府应积极制定舆论监督的相关法律和规定,如《舆论监督奖励和保障条例》等,来营造舆论监督的良好社会氛围,鼓励广大新闻工作者积极开展保障农民工权益的舆论监督工作。二是新闻媒体应明确新闻舆论监督的对象包括政府、社会组织、企业等群体,进行全方位和多角度的监督。三是新闻工作者应树立为农民工服务的价值取向,积极响应政府、社会的号召的,秉承公开、正义、负责的精神,积极工作、认真调查,为农民工权益保障提供帮助。
　　7)强化职业技能培训,提高农民工再就业竞争力。可从以下几方面努力:一是坚持市场导向的原则,提高培训的质量,政府部门应深入市场和企业了解用工情况,与相关企业建立农民工输出和培训合作关系,提高培训的质量和可行性;二是改进方式方法,政府部门应与企业、高校建立培训合作关系,提高培训效率和质量,满足返乡农民工技能培训的需求;三是完善培训内容,在技能培训和文化知识培训的基础上,应加入权益保障等法律知识的培训,提高农民工自我保护的意识;四是拓宽培训资金来源渠道,保证培训资金需求,建立政府、企业、社会组织和农民工共同承担的机制。
　　8)积极开展就业疏导,促进就业安排和扩大就业。具体措施应在以下几方面取得突破:一是收集返乡农民工信息,进行汇总,整合现有资源,拓展就业空间,实现外输与内转相结合;二是提供创业帮扶,主要侧重于创业项目选择、创业队伍培训、创业政策支持和创业资金帮扶等方面的帮助,鼓励创业;三是搞好农村基础设施建设,完善基层服务体系,鼓励和吸引返乡农民工就地就业、创业,引导他们进行农业开发,投资农业集约化生产。
　　
　　参考文献
　　[1] 井 敏.构建服务型政府的理论与实践[m].北京大学出版社.2006.11.
　　[2] 刘俊生.论服务型政府的价值基础和理论基础[j].行政学研究.2004.5.
　　[3] 伍劲松.论人性尊严保障原则[j].内蒙古社会科学(汉文版).2004.5.
　　[4] 邹树新.