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我国社会工作制度建设分析
参与的过程,是社会工作制度的设计、构型、体系化并使其发挥作用的行动和过程。文章指出了政府和社会工作教育群体在制度建设中的贡献,认为社会工作制度建设应具有整体性、实践性特征,除了社会工作人才队伍建设制度外,还要大力在人才使用和激励方面开展制度建设工作。我国社会工作制度建设具有党政主导—专业引导,局部先行的非均衡发展,地方政府的选择性,试点与倡导性推广,整体规划下的非系统性等特征。政府部门之间应该协力、持续推动社会工作制度的整体性建设。
  关键词: 中国社会工作;制度建设;整体性建设
  中图分类号:c 916文献标识码:a文章编号:1671623x(2013)05001207
  中共中央十六届六中全会以来,我国的社会工作进入快速发展期。近几年来,在民政部等党政部门的大力推动下,社会工作制度建设明显加快,并表现出自己的特点。本文拟对社会工作制度的发展进程及特点做些分析,希望对我国社会工作制度建设有推动作用。
  一、制度建设的含义及基本视角1.研究制度的视角制度(institution)或社会制度是众多学科研究的重要内容,也是社会、社会组织(机构)结构和运行的基本要素。社会学和人类学较早注重对社会制度的研究,甚至有学派认为社会学就是研究社会制度的[1]。20世纪80年代以来,随着新制度主义的发展,制度研究在经济学、政治学、社会学和人类学等诸多学科,在社会组织、集体行动等领域获得了丰硕成果。按照斯格特(scott)的分类和解释,经济学中的制度强调管理,政治学、传统社会学中的制度强调规范,现代社会学、人类学的制度强调文化—认知[2]。WWW.11665.COm斯格特对三个学科(传统)中的制度研究成果进行了梳理,包括对制度的建立、制度化、制度过程等方面的研究成果进行比较和总结,为我们从总体上了解和认识制度研究提供了方便。斯格特还将三个视角统合起来,给制度下了一个综合性定义,认为制度包括为社会生活提供稳定性和意义的规制性、规范性和文化—认知性要素以及相关的活动与资源[3]。这个定义是列举式的。如果从更本质的角度来看,可以说制度或社会制度是人们在共同的社会生活中形成的、指导人们的社会活动的、稳定的规范体系[4]191。制度普遍存在于人们的各种活动之中,而且有层次之分,比如法律、政策、规定等都可以看作是制度的不同表现形式。本文研究社会工作制度建设,会涉及经济因素、政治因素,但更多地是从社会学的视角进行分析。2.制度建设制度建设是本文的核心议题,它指的是某种制度的建设或建构。这一议题与制度的产生、形成、制度化和发挥作用等一系列过程有关。制度建设作为一种过程同参与的行动者有关,但对于不同的制度形成逻辑来说,这些行动者在制度建设中的作用是不一样的。有学者认为,制度的起源有自然起源和人为设计两种。前者是指某种制度是人们在长期的共同生活中自然而然形成的,在这一过程中人为的“建设”力量并不明显。后者则指某种制度是人们有意识地设计和建设的结果[5]192。从制度设计者的角度来看,制定和完善规则、使相关人员认同规则并去实行的过程就是制度建设。一段时间以来,为了走出比较严重的失序或无法可依状态,政府强调要进行“顶层设计”,要进行“创制”,就是在后者意义上来使用制度建设的。如果再回到上面斯格特对制度的分类阐述上去,实际上制度建设更倾向于功能主义的理解,因为某种制度对人们来说是必需的,所以要建立某种制度,并使之发挥作用。无论经济学意义上的,还是从政治学和社会学的角度来看,制度建设都是当事人有意达致某种共同目标所需要的,它是实现这些共同目标的条件。在这一重意义上来说,制度建设是理性主义的。在学术研究上,制度建设的概念并不凸显。本文讨论在当今社会背景下我国的社会工作制度建设,指的是政府、社会工作群体、社会服务机构参与社会工作制度的设计、构型、体系化并使其发挥作用的行动和过程。
  二、我国的社会工作制度建设实践1.我国社会工作制度建设的内容社会工作的有效实施和社会工作事业的发展需要有效的制度作保障,这里不但需要具体的社会工作服务规则,而且需要相关制度整合成为支持体系。
  虽然各地有过一些社会工作制度建设的局部实践,但是从国家层面上来看,我国的社会工作制度建设应该是中共中央十六届六中全会之后的事。按照十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会

若干重大问题的决定》的表述,社会工作的基本制度是“以培养、评价、使用、激励为主要内容的政策措施和制度”。与实际工作相连接,研究者多将社会工作制度建设聚焦于社会工作人才队伍,围绕社会工作人才培养、评价、使用、激励来研究制度建设问题[5]167-172;也有研究者从制度角度研究中国本土社会工作的规律和模式[6]。应该说,尽管社会工作人才制度还不是社会工作制度的全部,但是从当前我国发展社会工作的实际进程和主要任务来看,社会工作人才的培养、评价、使用和激励确实是我国社会工作制度建设的核心。作为社会工作的主抓部门,民政部在其职能范围内,在社会工作者职业水平评价、顺势推动各领域的社会工作试点和发展,并推动社会工作制度建设方面做了大量卓有成效的工作。
  当然,从社会工作的本质特征——为有需要人群提供福利服务的性质来看,社会工作制度要广泛得多。它应该包括:(1)有关社会工作人员的制度,这里有社会工作人员的培养、人员资格、任务和责任、权利和报酬、价值伦理等方面的规定;(2)社会福利资源筹集与合理配送的制度,包括社会福利服务资源的类型与来源、筹集方式、服务对象的确定、福利资源的分配标准、社会工作服务的提供方式的规定;(3)保障社会工作服务有效提供的制度,包括机构提供社会服务的程序和控制管理的一系列规定,以及外部保障机制;(4)社会工作效能评价制度,包括社会工作者(机构)服务的直接效果、社会服务效率、社会服务的社会效果的评价制度;(5)社会工作群体自律和事业持续发展的制度,包括社会工作群体(机构)的专业自律,社会工作者(机构)之间的相互关系,社会工作者(机构)的社会问责,社会工作者的能力提升及完善方面的规定。还有其他相关制度。这些制度的有效整合可以形成社会工作的制度体系。 社会工作制度是分层次、分领域的。有的制度是涵盖全国的、是在全国范围内实施的制度;有的则是地方性制度,它只在一定区域发挥作用。有的制度可以指导不同领域社会工作的发展,有的只在某一实务领域起作用。制度的层次性和领域性,既使某些制度可以先行突破,实现创新,也预示着它在更大范围推广需要花费较大气力。
  制度是实践的,即任何制度都需要一个制定和形成过程,同时需要能真正落实和发挥作用。无论社会工作制度的制定形成,还是落实发挥功能,都是各类行动者——党政部门、社会工作机构、社会工作者、服务对象以致外部环境要素或多或少共同参与的过程。因此,研究社会工作制度建设又要分析各种行动者的参与,从而实现作为规则的制度和作为行动的制度的相互连接,进而认识社会工作制度建设的本质。2.我国的社会工作制度建设进程与政府实践十六届六中全会以后,我国在国家层面加快了社会工作制度建设。这种制度建设不但来自于中央党政部门自上而下的政策设计和推动,也来自于地方政府的创新实践。在中央层次上,近些年来重要的政策文件有:中共中央国务院2010年6月颁发的《国家中长期人才发展规划纲要(2010—2020年)》,中组部、民政部等18部委2011年10月联合发布的《关于加强社会工作专业人才队伍的意见》,中组部、民政部等19部委2012年4月联合发布的《社会工作专业人才队伍建设中长期规划(2010—2020年)》,还有中组部、民政部等部委2012年9月联合发布的《边远贫困地区、边疆民族地区、革命老区社会工作专业人才支持专项计划实施方案》,2012年11月民政部、财政部联合发布的《关于政府购买社会工作服务的指导意见》。加上2006年7月民政部、人事部联合发布的《社会工作者职业水平评价暂行规定》和《助理社会工作师、社会工作师职业水平考试实施办法》。可以说,在国家层面,社会工作人才队伍建设的总体制度安排已基本形成,大体上完成了社会工作人才队伍建设的“顶层设计”。因为上述政策文件不但对全国社会工作人才队伍建设提出了方向和具体要求,而且有些政策已经在全国范围内得到实施,其中尤以职业水平评价、政府购买社会工作服务和“三区”人才支持专项计划最为突出[7]。
  另外是地方性社会工作制度的发展。由于改革开放以来我国实行了中央政策引导、地方政府先行先试的改革和创新体制,所以许多政策和制度都是通过某些地区先行试点、获得经验、经验提炼、普遍推广的逻辑过程实现的。社会工作的制度建设也是如此。十六届六中全会以来,民政部等部委围绕着社

工作人才队伍建设开展试点、培育典型、总结经验、形成制度,做了大量开创性工作。上海、深圳、广州等地在发展社会工作方面积极作为,它们的经验对我国社会工作的发展发生了重要的推动作用。
  关于上海市、深圳市、广州市的社会工作发展和制度建设,《中国社会工作》杂志已有专辑分别介绍,研究者们也总结了它们的特征[8]。上海的社会工作起步较早,它较早出台了发展社会工作的政策法规,建立社会工作者职业水平考试和登记注册制度,政府通过购买服务等方式支持高校教师领办社会工作服务机构,实行社区、社会组织、社会工作的“三社互动”,上海的社会工作制度建设是比较领先的。总的看来,上海的社会工作在各个领域都有发展,其中由政法委牵头组建的自强社会服务总社、新航社区服务总站、阳光社区青少年事务中心通过政府购买服务的方式分别为药物滥用人员、社区矫正人员和“失学、失业、失管”社区青少年提供专业社会工作服务,表现得更加突出。
  深圳的社会工作虽然整体上起步较晚,但是发展很快,其制度化的标志是“1+7”文件的出台和实施。深圳社会工作坚持政府主导、民间运作、专业化职业化发展的基本方向,在购买岗位和服务项目、发展社会组织、整合各种资源方面做出了制度化安排[9],全市实行统一的社会工作政策,并大力推进政策的落实,是社会工作制度建设的典范。
  广州的社会工作是在广东省发展社会工作的整体布局下开展的,但是又有自己的特点。广州市以中央推动社会建设、社会管理创新为契机,学习香港经验在全市大力推动社会工作的发展,其载体是在街道层次普遍建立家庭综合服务中心,由政府出资购买社会工作专业机构的服务。其气势之大国内少见,对社会工作的推进也十分明显。随着社会工作的发展,各种相关政策法规不断出台。近几年来,广东省委省政府制定发布了一系列有关社会工作发展的政策文件,鼓励发展社会工作,促进社会建设,推动社会体制改革,发展社会服务。《广州市社会工作专业岗位设置及社会工作专业人员薪酬待遇实施办法(试行)》(穗民[2010]229号文件)则对社会工作发展最为重要的岗位和薪酬作出规定,保障着社会工作专业人才队伍和服务的健康发展。
  上海、深圳、广州、北京等发达地区和城市的社会工作发展较快,其制度建设也走上议程,但是各地的发展重点、特点、制度建设的程度也有不同。在中西部地区,也有一些社会工作发展的孤岛,但总体上来说,那里的社会工作事业发展和制度建设还是比较落后的。由于我国的社会工作发展普遍采取了政府主导的模式,所以,政府对社会工作的认识在很大程度上影响着社会工作事业及制度的发展。就社会工作制度建设的实践来说,民政部门代表的政府主要着力于社会工作人才评价制度,另外也推动社会工作者使用制度、激励制度的建设。从实际效果来说,人才评价制度的建设已经比较完整、系统,制度实践基本上是顺畅的,而使用制度、激励制度的建设还在努力之中。3.社会工作教育群体在社会工作制度建设中的作用国(境)外的社会工作制度在其形成中专业群体都发挥了重要作用,很多国家和地区的社会工作制度是在社会工作专业群体的规范化和自律中形成的,虽然这里也有作为社会工作资源提供者的政府和社会的问责推动。在我国,由于社会工作教育的先行特征,即专业社会工作首先是在教育领域出现的,是社会工作教育者首先承办了社会工作专业机构,指导社会工作专业实践,所以社会工作教育群体在社会工作制度建设中发挥着重要作用。这表现在七个方面。第一,社会工作教育者对社会工作教育制度的安排和实践发挥了重要作用。人才培养是我国发展社会工作的前提,社会工作教育制度是社会工作制度的重要组成部分。我国社会工作的课程体系、教学实习、学生培养都是通过教育工作者来实现的。在这其中,具有半官方性质的教育部高等学校社会学学科教学指导委员会、社会工作教育团体(如中国社会工作教育协会)和社会工作院校的负责人和教师对社会工作教学体系的形成做出了重要贡献。第二,社会工作教师通过指导学生实习或自己做志愿者进入或“嵌入”社会工作实践[10],对社会工作政策、规则的制定和实施有一定影响。第三,社会工作毕业生作为社会工作教育的产品和专业人才直接参与社会服务实践,将他们所受的教育(价值观、工作方法、工作模式、职业精神等)带入实践,这种实践作为某种“经

验”会影响社会工作制度的框架和内容。第四,社会工作教师参与社会工作教材包括社会工作师职业水平评价考试教材的编写,对社会工作实践者进行培训,也影响着社会工作制度建设。第五,社会工作教育者受邀参加政府关于社会工作政策的研究工作,提供建议,对社会工作制度的制定发挥直接影响。第六,社会工作教师领办社会工作机构,通过接受委托或竞争的方式承接政府和社区派给的服务,参与社会工作机构的运作和社会服务项目管理,直接与政府的相关政策打交道,对政府制定和修订社会工作政策有直接影响。第七,社会工作学者通过发表有关论文和报告,向社会和政府宣传社会工作,促进对社会工作的正确理解,也对社会工作制度建设发生正面而积极的影响。 总的说来,社会工作教育群体(在某种意义上也是我国最早的社会工作专业群体)从一开始就积极参与社会工作制度的建构。在社会工作制度体系建设中,他们的突出作用主要在社会工作人才培养和评价方面。其作用方向是促进社会工作的专业化,尽量使社会工作制度具有专业特征。
  三、我国社会工作制度建设的特征
  发展社会工作是政府应对社会问题、促进和谐社会建设的一项措施,因而它是人为建构的过程。与西方发达国家社会工作制度建设的内生性不同,我国的社会工作制度建设表现出一些重要特征。
  第一,党政主导—专业引导。虽然我国的社会工作是教育先行的,但是作为规范和指导社会工作发展的社会工作制度则是党政主导的。在发展社会工作问题上,我国一直坚持党政主导、社会运作、公众参与的原则,社会工作制度建设同样体现了党政主导的特点,即关于社会工作发展的基本政策和制度都是各级政府推动制定和实施的。这与我国由政府主导社会事业发展的强政府、弱社会格局是一致的,也与长期以来执政党的社会动员传统有关。我国的社会工作制度也呈现出明显的专业引导的特征,即我国建立的社会工作制度是指导和规范专业社会工作的制度。尽管社会工作作为一种新事物很多干部还不甚理解,但是社会工作人才建设主管和主导部门一直明确表示要坚持社会工作发展的专业方向,在这方面,我国社会工作专业群体(教育群体)的作用是不可忽视的。
  第二,局部先行的非均衡发展。社会工作对我国来说是一个新事物。由于我国社会的复杂性和地区差异,对于新事物或创新常常采用先试点、后推广的做法,有一定条件且领导人有一定认识的可能“先行先试”,并由上级主管部门培植经验。社会工作的发展及制度建设也是如此。发达地区某些城市的社会工作发展较快,但也有一些“按兵不动”,至于东中西部之间的差距就更大。同样,不同系统之间推动社会工作发展的程度也有很大差异。虽然18部委、19部委共同签署了文件,但是不少部门对社会工作基本没有推动,既有的社会工作政策在这些部门还被空置。还有,就是在一个政府部门(系统)内部,各部门发展社会工作的积极性也大不相同,更不用说形成完整的社会工作制度。这就是说,社会工作制度建设是非均衡、非系统的。
  第三,地方政府的选择性。社会工作在各地、各部门系统发展状况不同,很大程度上源自于部门和地方党政负责人的选择。除了负责人的事业或眼光之外,影响其选择的重要因素是他们对发展社会工作重要性的认识,即他们认为发展社会工作对其所要完成的主要任务、所要解决的迫切问题的贡献。当地方党政负责人全力追求gdp的发展、困扰于上访或维稳时,就可能把以服务为基本内容、眼前的政绩效果不彰但对社会秩序有长效贡献的社会工作置于十分次要的地位,甚至置之不理。我们发现,中西部欠发达地区发展社会工作比较缓慢,发展社会工作的政策和制度都相当缺乏。就是在东部发达省市,对社会建设、社会管理缺乏创新性思维的党政领导人对发展社会工作也不甚积极。由于发展社会工作是非强制性的制度安排,所以地方政府就有了选择性。
  第四,试点与倡导性推广。我国社会工作的发展得益于民政部门的大力推动,但是由于民政部门还不是地方政府或其他部门工作成效的有权力的评价者,所以社会工作的发展就难以采取自上而下大面积推开的方法。现实做法是,民政部门与对发展社会工作有较高认识的地方政府合作,进行发展社会工作的某项试点,然后总结经验,通过本系统向全国介绍,进行倡导性推广。这里所说的倡导性推广不同于强制性推行,其力度明显弱于自上而下的强制

性推动。采取倡导性推广的基本原因在于推广者缺乏自上而下的权力,发展社会工作还不是制度化的“规定动作”。这使得社会工作在各地、各系统的发展状况有很大差异。
  第五,整体规划下的非系统性。十六届六中全会的《决定》提出了发展社会工作的总体设想,中共中央国务院《国家中长期人才发展规划纲要(2010—2020年)》,18部委的《关于加强社会工作专业人才队伍的意见》,19部委的《社会工作专业人才队伍建设中长期规划(2010—2020年)》从人才队伍的角度对社会工作的发展做出了宏观规划,形成了基本的制度建设。但是,这些制度主要针对的是社会工作人才队伍发展,而关于社会工作人员使用、社会工作在各个领域实践的政策和制度的制定还相对滞后。也就是说,社会工作制度还没有完成整体建构,还没有形成社会工作制度体系。不少地方的党政领导对社会工作缺乏适当的认知,对已出台的制度规定贯彻不到位。这样,从总体上来看,社会工作制度的实施或制度化还处在起始阶段。
  四、加快我国社会工作制度建设的
  迫切问题制度建设是促进、规范社会工作发展的重要基础。我国的社会工作制度建设尚处于发展初期,应该高度重视和加速社会工作制度的建设。根据上面的分析,迫切需要解决三个问题。
  第一,制度的整体性建设。社会工作制度是一个体系,从人才队伍建设的角度看,它包括培养、评价、使用、激励等方面的政策和规范,此外还应该有与社会工作实施相关的其他制度。目前,我国的社会工作人才培养和评价制度相对完整,使用和激励方面的制度还相对滞后,而后者正是社会工作者坚持致力于和做好社会工作服务的基础。社会工作发展的实践表明,一些地方社会工作发展缓慢、人才大量流失、社会工作服务水平难以提高,都与使用和激励制度不健全有关。我国社会工作事业的健康发展迫切需要制度的整体性建设,迫切需要建立社会工作岗位开发、人才使用、工资待遇、晋升发展方面的制度,否则会掣肘其他制度发挥效力。当然,就是人才培养和评价方面的制度,也有需要进一步完善之处。如果社会工作制度不是系统化的、整体性的,就很难指导和保障社会工作的发展。对于我国的社会工作者职业水平评价制度已相对完整,但是使用制度、激励制度还相当滞后这个问题,中组部、民政部应该与用人部门联合,出台相对统一的社会工作者岗位设置和使用制度,出台社会工作从业人员的职级晋升和奖惩制度,促进培养制度与评价制度、使用制度的连接,以建立一个相对稳定的、能够吸引高水平社会工作者在业内留下来并努力工作的制度体系。 第二,制度的协同建设。上面问题的关键是许多政府部门没有协同合力参与社会工作的发展和制度建设。社会工作者的岗位、使用、报酬、待遇、晋升、发展这些涉及人事、经费、设施等方面的问题,都不是主抓社会工作人才队伍建设的民政部门能够独立解决的,其他权力部门(资源控制部门)不实质性地参与,整体性的社会工作制度就建立不起来。很难说其他部门没有任何积极性,但现实是,19部委中的许多部门对发展社会工作不主动,只是仪式性地参与。这些部门至今还没有真正负起联合发布文件中自己所应承担的责任,没有出台在本系统发展社会工作的政策,非主抓部门的“非责任”现象明显。这种非协同现象在同一部门的亚部门之间也存在。要发展好社会工作,健全社会工作制度,必须有相关部门大力的、实质性的协同。从制度体系建设来说,中组部、民政部应进一步督促参加文件连署的19部委,按照当时的承诺制定本部门发展社会工作人才队伍和社会工作服务的政策,要在部门系统落实文件精神上下功夫,同时注意不同系统政策的相对平衡和协调。在这方面,民政部门必须花更大力量去与相关部门协商,协助它们制定相关政策和制度。
  第三,政府从即时政绩理性走向持续发展理性。某些政府部门、地方政府对发展社会工作不甚积极,与他们对社会工作的看法,特别是其迫切性的认识有关。改革开放以来,发展经济一直是第一任务,社会建设在很大程度上是被忽略的。在片面的经济增长带来众多社会问题的情况下,许多地方的对策就是维稳,社会工作还没有进入他们的视野。客观地讲,这些地方和部门的官员也不是不想改善民生、加强为民服务。但是,在即时政绩理性的指导下,他们不得不优先解决眼前最迫切、最能体现政绩的问题,社会工作作为反映政绩的慢变量被忽略了,

但接下来的问题则是社会矛盾的积累。要发展社会工作,建立社会工作制度,就要变即时政绩理性为持续发展理性,用国家发展、社会稳定、人民幸福的总要求、总目标来审视自己的工作,切实了解社会工作的标本兼治功能,这样就能实现社会工作与其他工作的相互促进和结合。中央领导人最近指出,要改进干部考核方法手段,既看显绩又看潜绩,把民生改善、社会进步等指标和实绩作为重要考核内容,不能简单以国内生产总值增长率来论英雄。这对于发展社会工作也应该是适用的。作为一种激励手段,应该争取将社会(福利)服务的指标纳入国民经济与社会统计,把解决困难群体基本生活问题的制度化效果作为考核各级干部的重要指标,把民众特别是困难群众对政府和社会提供服务的满意程度纳入评价干部的指标体系,改变某些干部只重经济、不顾社会,只顾眼前、不顾长远的政绩观。社会建设真正被提到重要地位,社会工作制度的建设也就会顺理成章。
  毫无疑问,社会工作制度建设是一个十分复杂的问题,上面指出的只是一些最基本、最重要的方面,因为政府是我国社会工作事业发展的主导者。除此之外,社会工作教育群体、社会工作实践群体在制度建设方面也有许多工作要做,因为篇幅,这里就不一一论述了。有一点是清楚的:社会工作制度建设应该是系统的(整体性的)和实践的,它需要各方协力和持续不断地推动。一个包含规制性、规范性和文化—认知性的社会工作制度的建立需要各方长期的努力。
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  (文字编辑:王才章责任校对:王香丽
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  •  更新时间:2013-11-22 09:33:20  作者:佚名 [标签: 工作制度 ]
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