【摘 要】城镇住宅土地分割登记是国土资源局按规划审批的建筑容积率分摊到各个住户单元（城镇房改房、经济适用住房、商品房和其他住房）所作的登记，其发证对象是拥有房屋所有权的住房产权人。开展此项工作的目的就是确认土地权属，维护社会主义土地公有制不受侵犯，保护房地产权利人使用土地权益，保证法律的全面贯彻实施，达到“持证管地、凭证用地”的目的。本文以朝阳市城镇住宅土地分割登记现状为分析对象，讨论了当前存在的主要问题及应对措施和方法，以提高登记发证工作效率，完善国土资源部正在推行的城镇住宅用地分割登记制度。
【关键词】朝阳市 城镇住宅 土地分割登记
1.城镇住宅分割登记的主要内容
我国土地登记制度是政府通过对土地权利状况的公示来保护土地权利人合法权益的，具有公信力，依法登记的土地权利受国家法律保护，任何单位和个人不得侵犯，未登记的土地权利，不能转让、出租、抵押、不能对抗第三者，一旦出现纠纷，国家不能保护其权利。因此，开展城镇住宅土地分割登记发证工作的目的就是确认土地权属，维护社会主义土地公有制不受侵犯，保护房地产权利人权益，促进法律的全面贯彻实施，达到“持证管地、凭证用地”的目的[1]。
城镇住宅分割登记工作主要是在已有城镇商品房、已购公有住房和经济适用住房等住房用地登记工作的基础上，以护民、便民为宗旨，依法保护住房用地产权人的合法权益，加大工作力度，加快工作进度，力争在短时间内完成城镇住房用地登记工作。
2.朝阳市城镇住宅土地分割登记现状
2.1朝阳市城镇住宅土地分割登记进展及取得的成果
朝阳市的地籍管理工作基础较好，土地登记工作成绩显著，已形成了规范严谨、细致的工作格局，土地的初始登记工作已经基本完成。WWw.11665.cOm同时土地管理部门技术力量雄厚，装备精良，具备了开展城镇住房土地登记的软、硬件环境和必备条件。
2002年2月，国土资源部下发了《关于进一步加快城镇住房用地登记发证工作的通知》，同年5月，朝阳市国土资源局制定并下发了《朝阳市国有土地使用权分割转让及登记实施细则》，在《细则》中，明确规定了分割登记的具体工作程序。为了加快登记发证工作的开展和顺利进行，朝阳市国土资源局组织召开了全市分割土地登记工作会议，明确工作要求及职责。并决定由双塔、龙城、朝阳县、金地代理四部门进行全市区的权属调查工作和分割登记发证工作。
截止到2012年12月底，全市已完成分割登记23000余宗地，占完成分割工作总量的80%，发放土地证约9万余户，占全市应发放土地证户数的70%。由此可见，即便是土地管理工作做得较好，但本市城镇住宅土地分割登记工作开展依然不甚顺利。
2.2朝阳市城镇住宅土地分割登记存在问题及分析
2.2.1政府登记工作效率低，群众土地权益意识淡
土地证办理效率低许多是历史遗留问题，长期以来，首先是政府部门没有形成统一协作的关系，政策法规缺位造成人们对土地证不够重视。据了解，由于朝阳市政府没有统一下达指导性文件，各种思想认识难以统一，许多深层次问题难以解决。没有全市统一的领导机构，无法制定相关具体政策，工作中必然产生行动不一致的问题。
其次，一些土地权利人对土地登记在整个社会经济中所处的地位，认识模糊，视土地登记为可办可不办的工作。大部分购买者只重视房产证，而忽视办理土地使用证，造成土地证应具有的法律效力大打折扣。
2.2.2土地权属不清、建筑面积不准
根据我国《土地登记规则》[2]规定，城镇住宅土地分割登记程序按照土地登记申请、地籍调查、权属审核、注册登记、颁发证书五个步骤进行。土地登记从受理申请开始到登记初审、审核、批准各道程序都要对所申请登记的土地权利人、土地坐落、土地权属来源、登记的土地面积的准确性、合法性等进行审核，其中重点和难点就是土地权属、建筑面积的审核确定。
在房地产市场运作过程中因本市土地与房产属独立的两个部门，且早期土地管理能力不强及公众对土地的忽视等一系列制度上的缺陷，埋下了建设用地面积不准、权属不明、土地性质混淆等隐患，给后续部门工作带来诸多问题，也给权属审核、登记工作带来了一定难度，特别是在受理申请时，很难当场确定该套房屋是否属合法用地。
2.2.3相关实施细则及分割登记标准尚未完
①国土资源部下发的第93号文件《关于土地登记收费及其管理办法》和计价格“2001”1734号文件，只是对收费标准做出规定，但对作为全权受托方的土地登记代理机构的收入分配问题却没有相关规定。按照政府执行原则，其经济收入应当先上缴国家财政，年终按94%左右的收益比例返还，但是作为土地登记代理机构来完成土地分割登记工作，其执行的是企业行为，涉及到的是营业收入利润分配问题，无论是上缴财政还是依法纳税，并没有与此相关的规定。
②在《土地登记规则》[2]中未对城镇住宅土地登记的程序及技术实施细则做出具体要求，只是较笼统地规定土地使用权转让双方当事人同时到场申请办理土地变更登记手续，这对成片开发、成片转让或分楼分区转让的宗地比较适合。但对于购买商品房或购买房改房的个人购房者，此项规定的可操作性却很差，如果按《土地登记规则》的要求办理变更登记，程序过于繁琐，针对每年惊人的房屋交易量，以国土资源局的人力、物力根本不能满足社会的要求，所以必须简化手续和登记程序。
③《城镇地籍调查规程》[3]未对宗地分户调查程序和技术要求作出规定。从国家《房地产管理和土地管理》规定看，这部法规只是规定对宗地实行确权发证制度，但是房地产开发项目情况众多，应分不同情况制定土地面积分摊方法和登记程序。朝阳市采用的分摊方法为：土地分摊面积=宗地面积×某套室建筑面积/总建筑面积。这种单一的分割方式与实际的占有利用相脱节，试图用一个标准把所有情况都包含进去显然不是科学合理的好办法。 上述问题如果不能得到及时解决，将严重干扰城镇住宅土地分割登记发证工作的顺利进行，影响国家两证（土地使用证和房屋所有权证）齐全才能上市交易政策的贯彻落实。因此在法律和政策规定原则下，结合实地情况，研究并制定切实可行的具体操作办法，开展制度、方法创新，把国家法律、法规和政策规定落到实处。通过加强土地登记工作，提高土地登记工作效率，来遏制违法用地，促进房地产市场规范化管理。
3.城镇住宅土地分割登记工作建议
3.1加大宣传力度，提高对城镇住宅土地分割登记工作重要性的认识
此项工作开展之初，曾出现过无人办理的现象。百姓认为只要有了房证就可以。其实不然，市场经济要求产权明晰，只有产权明晰，房地产市场才能健康有序地发展。房屋所有权和土地使用权是性质截然不同的两种产权。《房屋所有权证》是表明房产属个人私有财产的凭证，而房屋所占有的土地所有权属于国家，单位和个人取得的只是土地的使用权，领到的是《土地使用权证》。因此，必须通过各种媒体加大宣传力度，使人们认清房屋所有权和土地使用权，充分认识到分割登记工作的重要性，调动人们申请分割登记的积极性、主动性。
3.2简化工作程序，规范操作，提高工作效率
这项工作是近年来提出的一项比较新的工作，对于工作的方法和程序也是在不断的摸索中完善的，难免会出现一些不足的地方，给用户一种繁琐、不易办理的感觉，降低了申请办理的积极、主动性，因此，需要在以后的工作中在借鉴外省市先进经验的同时，不断探索适合朝阳实际情况的新的工作方法，以求简化工作程序，使登记发证的各环节操作更为规范，提高工作效率。
3.3加强土地登记信息化建设，应用计算机技术完成地籍调查工作
计算机技术的发展与应用，使过去主要靠手工操作的地籍图、簿册，将逐步走上建立地籍信息系统的道路，以适应地籍信息不断增加，变化频繁和快速高效管理土地的需要。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条第三款规定：“土地登记资料可以公开查询”。这就要求土地部门必须在登记工作中规范操作，公示中依法行政。因此为切实贯彻土地登记资料的公开查询制度，应完善土地登记信息化建设，提供高质量土地登记档案（地籍档案）服务，实现地籍管理的标准化和现代化[4]。
3.4建立并完善土地登记代理制度
经济的飞速发展，已形成行业化、专业化的社会分工体系，由于分工多、信息化程度低等因素，需要社会性的中介机构提供高效率的专业化工作，以弥补各经济利益团体政策上、信息上的缺陷。而土地使用制度改革的不断深入和土地市场的日趋活跃，构建一个符合我国国情的土地登记代理制度是一项迫在眉睫的工作。
土地登记代理制是根据我国的实际情况，本
着政企分开、政事分开的原则，借鉴国外成功经验制定的。这项制度在我国目前土地登记体系刚刚建立，而且有关法律法规尚有待完善的情况下，对于加快我国土地管理的科学化水平，提高政府行政效率，建立规范化、法制化的土地登记模式有着积极的现实意义。
作为独立承担法律责任的中介机构必须在合理合法的原则下，最大可能地维护委托人利益，这样就促使它对政府的有关政策和法律，必须全面了解和掌握，对一些敏感问题、尚未明确的问题做出积极判断和研究，在某种程度上也缓解了行政机关与公众的矛盾，树立政府新形象。
4.结语
土地登记是国土资源管理一项面对社会、面对群众的经常性工作，尽快完成城镇住房土地登记，明晰土地权力状况，保护群众根本利益，是工作中特别需要关注的问题。
可以相信，随着土地权利立法研究的深入和完善，土地产权交易的日趋频繁，土地登记的法律保护作用愈来愈受到社会的广泛关注与高度重视，未来的土地权利制度建设和土地登记制度必将日趋完善。
参考文献：
[1]第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订，中华人民共和国土地管理法，1998年8月9日
[2]国家土地管理局，土地登记规则，1996年
[3]国家土地管理局，城镇地籍调查规程，1993年
[4]重太洋、尚贵华.提高登记质量的程序保证，中国土地，2002（8）：28-30
（作者单位：辽宁朝阳市国土资源局；辽宁 朝阳 122000）
