内容提要:本文在地方政府管理竞争力内涵的基础上,构建了其业绩指数和潜力指数,对长三角16城市进行了深入的实证分析。结果表明,其业绩指数和潜力指数逐渐由负相关关系趋于正相关关系,达到自适应状态;政府管理竞争力存在着路径锁定现象,而自主创新和科学发展观战略的实施,在一定程度上打破了这种路径锁定,引导和提升了政府的管理竞争力。关键词:长三角16城市;政府管理竞争力;业绩指数;潜力指数
政府职能的纵深化发展,以及政府管理模式的不断演变,使得地方政府的管理呈现出不同的竞争力状况,且影响和制约着地方或区域的发展。因此,对政府管理竞争力的研究相应的提了出来。政府能力是政府管理竞争力的基础,而政府管理竞争力最终也体现为政府竞争力,因此,政府管理竞争力的研究离不开相关的政府能力和政府竞争力的研究。学者们在一般意义上的对企业竞争力思想的借鉴上对政府管理以及政府竞争力进行了探讨。其中对政府能力、政府竞争力指标要素的构建,有三个代表性的角度:一是政府战略管理的视角。从政府资源获取能力、资源配置能力、资源整合能力和资源运用能力四个方面建立评价地方政府能力的指标体系[1];二是公共物品的视角。地方政府对区域公共物品供给状况的改善会提高地方政府的竞争力,建议从地方层次的公共产品和服务供给状况来构建政府竞争力指标[2];三是综合的视角。从综合经济实力、资金实力、开放程度、人才及科技水平、管理水平和基础设施及住宅6个方面构建城市竞争力指标[3]。可见,已有的指标体系侧重对现状的描述,缺乏对其发展潜力的估量。www.11665.com本文在对政府管理竞争力内涵的探讨基础上,将更多的努力集中于尝试着对地方政府管理竞争力作定量化的综合评价。指标的构建将借鉴联合国贸发会议在《2002年世界投资报告》中提出的业绩指数和潜力指数的衡量思想,引入业绩和潜力两个维度,构建地方政府管理竞争力的业绩指数和潜力指数,考虑到长三角16城市的样板和示范效应,因而对其进行了实证比较研究。
一、地方政府管理竞争力的内涵
结合我国地方政府职能转变的实践,我们将地方政府依据一定的资源禀赋,通过组织、协调、规制、创新以及政府间的协同合作等手段,围绕公共行政及在地方社会领域所取得的相对优势,称之为地方政府管理竞争力,主要包括资源获取能力、政府组织效率、宏观经济管理竞争力、公共服务竞争力、政府创新能力、战略性政策执行竞争力以及社会交易效率竞争力等。为了更好地理解其内涵,我们从以下四个方面进行拓展性阐释。(1)地方政府核心能力的构建。政府管理的核心能力可以来源于政府管理的过程、知识、创新或者区位优势等。政府核心能力就是要基于区域的资源禀赋,不断强化和发挥政府管理中的强项领域,经过长期发展,使其形成具有独特性的、其他政府难以模仿的并且能为政府带来竞争优势的能力。(2)地方政府管理竞争力的动态性。纵向来看,在改革开放30年的历程中,地方政府管理竞争力的核心能力、价值取向、管理模式等都经历了一系列的演变。横向来看,我国政府间关系也经历了一系列的变迁:政治竞争—要素竞争—制度竞争—协同治理,政府管理竞争的手段日趋理性化和合理化。因而,政府管理竞争力本身是一个动态性的相对指标。(3)地方政府管理竞争力最终表现为多元性。既有经济的发展,也有社会福利的提升和生态环境的改善。当然核心构成是经济的可持续发展,这也是社会福利的提升和生态环境改善的经济基础。(4)地方政府管理可持续的竞争力反映了地方政府管理发展的潜力。政府管理竞争力涉及区域的全面发展,其核心内容定位必须是可持续的,具备发展潜力。
可见,政府管理竞争力的基础是政府能力,竞争优势的获得是基于地方政府管理的资源、文化、历史等方面,通过地方政府创新,行政体制改革等手段,在某一领域构建起来的一种相对比较优势(即政府管理的核心能力),然后以优势地位为主导和突破口,带动和发展其他方面,从而构建综合的政府管理竞争力。政府管理竞争力是一个动态的、相对的多元化指标,其不仅反映了地方政府当前的发展状态,也反映着地方政府未来的发展潜力,其不仅仅关注政府竞争层面的内容,也关注政府间的协同合作。
二、政府管理竞争力业绩指数和潜力指数设计
我们根据以上理论分析,构建了政府管理竞争力业绩指数和潜力指数两个综合指标,用以衡量政府管理的总体绩效和发展潜力。业绩指数为业绩指数1和业绩指数2的平均值。其中:
业绩指数1=(地方财政支出/江浙沪财政支出总和)/(地方gdp/江浙沪gdp总和);
业绩指数2=(地方科教文卫支出/江浙沪科教文卫支出总和)/(地方财政支出/江浙沪财政支出总和)。
该指标的合理假设为,政府管理的绩效与政府能力(用财政支出来衡量)和公共服务能力(用科教文卫支出来衡量①)是高度相关的。且财政支出与gdp,科教文卫支出与财政支出都呈正比例关系。如果某地区政府管理业绩指数大于1,则表明该地区政府管理的绩效大于该地区gdp和财政支出下所应具有的期望值,即政府管理的“业绩突出”;如果某地区政府管理业绩指数小于1,则表明该地区政府管理的绩效小于该地区gdp和财政支出下所应具有的期望值,即政府管理的“业绩低下”。
潜力指数为人均gdp、人均财政收入、人均城镇可支配收入、人均科教文卫支出、万人互联网用户数、对外开放度、固定资产投资增长率和城乡收入差距8个指标的平均值。该指标体系的合理假设为,政府管理未来的竞争力的获得与政府在公共财政支撑下的经济发展基础上贯彻落实三项重大战略:和谐社会、自主创新和科学发展观高度相关,地方政府执行这三项重大战略的能力,我们将其表述为战略执行力。公共财政支持下的经济发展由人均gdp、人均财政收入、人均城镇可支配收入、固定资产投资增长率、对外开放度、万人互联网用户数来衡量。和谐社会战略的实施由城乡收入差距来体现。自主创新战略的实施由人均科教文卫支出来体现。而科学发展观,则综合地反映在这8个指标当中,科学发展的第一要务是发展(这一点首先得到了体现,地区经济发展的潜力已经由6个指标来很好地体现了),核心是以人为本(由人均城镇收入和城乡收入差距来体现),基本要求是全面协调可持续发展,根本方法是统筹兼顾。统筹城乡发展(由城乡收入差距指标来衡量)、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放(我们既考虑到了人均gdp,也包括了对外开放度)。可见,8个潜力指标体系基本囊括了地方政府的基本职能,也很好地体现了三项重大战略的实施。因此,能很好地衡量地方政府管理竞争力的发展潜力。其中我们假设人均gdp,人均财政收入,人均城镇可支配收入,人均科教文卫支出,万人互联网用户数、对外开放度、固定资产投资增长率与政府管理竞争力高度相关,且呈正比关系。其中对每个指标都进行了标准化分值的转换。
而对于城乡收入差距,我们假设其与政府管理竞争力高度相关,且呈现反比关系。对其进行了标准化分值的转换。
vi为i地区某一指标的数值,vmin、vmax为长三角16城市中某一指标的最小值和最大值。经过这一处理,每个指标的潜力指数都是位于0~1之间的相对数值,且能对其进行求平均值的计算,数值的大小只具有相对的意义。数值越大,说明其在长三角16城市中具有较好的比较优势。
三、长三角政府管理竞争力的业绩指数和潜力指数比较
我们对长三角16城市在2004—2006年以及2007年的业绩指数和潜力指数分别进行了测算。数据分别来自2005—2008年长三角16城市的地方统计年鉴。我们以长三角16城市政府管理的业绩指数和潜力指数的排名为坐标值,分别建立起两个时间段各地区政府管理竞争力的矩阵分布图,图1和图2。以第8名为临界值,可将长三角16城市政府管理竞争力的综合地位分为四种类型:
(1)领先地区,即政府管理的业绩指数和潜力指数排名均在前8名的地区;
(2)高于潜力地区, 即政府管理的业绩指数排在前8名,而潜力指数排名在第8名之后的地区;
(3)低于潜力地区,即政府管理的潜力指数排在前8名,而业绩指数排名在第8名之后的地区;
(4)表现差的地区,即政府管理的业绩指数和潜力指数排名均在第8名之后的地区。
(一) 业绩指数和潜力指数的整体分析
长三角16城市在2004—2006年以及2007年的业绩指数和潜力指数排名矩阵图,图1和图2。业绩指数和潜力指数应是高度正相关和契合的,也就是说,图1、图2中16城市的理论位置应是落于或沿着图中的虚线分布。但是实际我们可以看到,仅有上海,见图1、图2、南京见图1、南通见图1和常州见图2是位于虚线上,更多的城市是散落在各个区域。我们通过计算2004—2006年以及2007年业绩指数排名和潜力指数排名的spesrman相关系数,得知2004—2006年的spesrman相关系数为-0.135,2007年的spesrman相关系数为0.218②。也就是说在2004—2006年间,长三角16城市间的业绩指数和潜力指数排名是呈现负相关关系,在2007年才呈现一个较弱的正相关关系。大部分城市的业绩指数和潜力指数是不相互适应的,排名的变动呈现出一个混乱的状况,如南京、南通在业绩指数有所提升的同时潜力指数下降,扬州、绍兴在业绩指数下降的同时潜力指数上升。
可见潜力指数的变化并未对业绩指数构成明显的影响。因此,在潜力指数的构成变量之外,一定存在着某些因素,并且这些因素导致了城市特殊的区位优势或劣势,对城市政府管理竞争力的提升发挥着较为重要的作用。这其中一个重要的因素就为政府的政策对经济发展业绩的带动。在政策性优势作用下,城市经济的获得一个快速的发展,财政收入和财政支出的规模都有所扩大,相对于的科教文卫的支出也会获得增长,从而政府管理竞争力的业绩指数得到提升。但是,从长期来看,忽视政府管理的潜力指数的下降或保持不变,仅依靠政策拉动,那么政府管理的业绩指数迟早会遇到发展的瓶颈。因此,政府有必要将政策和制度的重点,从对政府管理业绩的单一倾斜,转变为业绩和潜力并重,在政府管理竞争力的潜力指标比较薄弱的分指标中加大投入力度和工作力度。这样,不仅可以继续发挥政府的政策效应,而且从根本上优化政府管理潜力指数的各个分指标,从而使得政府管理竞争力的业绩和潜力沿着对角线双提升。政府业绩指数和潜力指数排名的spesrman相关系数由2004—2006的负相关关系转为正相关关系,也说明,长三角16城市的政府管理正在不断完善,政府管理的业绩和潜力逐渐趋向“自适应”状态[4]。
(二)业绩指数分指标的进一步分析③
为了进一步分析政府管理业绩排名变动的原因,我们对业绩指数的分指标进行了进一步的分析。表1④中我们整理出在长三角16城市2004—2007年业绩指数1和业绩指数2突出的城市(数值表现为大于1)。通过业绩指数1和业绩指数2表现突出的城市对比分析,我们可以发现,二者呈现错开分布的布局,只有舟山在表1的2项统计中都有出现。这就意味着,对于第一、第二梯队中的城市地方政府管理的业绩指数的提升应该加大科教文卫的支出比例,即优化财政支出结构;而对于第三、第四梯队中的城市而言,应该促进经济的快速发展,夯实财政支出的基础。
(三)潜力指数分指标的进一步分析
在潜力指数的8项分指标中⑤,上海是一直处于遥遥领先的地位,因此着重分析其他城市。对于公共财政支持下的经济发展潜力中的人均gdp、人均财政收入、人均城镇可支配收入、万人互联网用户数和对外开放度指标,第一、二梯度的城市都处于领先地位。苏州、宁波和无锡在这些指标都有着很好的优势地位,而泰州、南通、扬州以及湖州都处于劣势地位。但在固定资产投资增长率指标中,一直处于末位的扬州、泰州、镇江和南通则在这项指标中处于优势地位。可见这些经济相对落后的城市,政府对这些生产性公共产品具有很强的偏好。和谐社会战略的实施在2006—2007年,嘉兴市一直处于领先地位。台州在2004—2006年一直处于最末位,但是在2007年,南京市排到了最末位。自主创新战略的实施苏州、宁波和舟山处于前4名的优势地位,而南通、扬州和泰州一直为后3名的位置。科学发展观的实施,在若干个统筹方面,嘉兴在统筹城乡发展有着很强的竞争力,而在统筹国内发展和对外开放,上海、苏州、无锡和宁波有着很强的竞争力,而泰州、扬州、湖州处于绝对的劣势。
综合以上业绩指数和潜力指数的分析,我们将整个呈现出的具有代表性的趋势归纳为4种典型的路径:(1)优势保持者。以上海、苏州、无锡和宁波为代表,城市经济发展良好,在若干个指标都呈现出很强甚至是绝对的竞争优势,在履行政府基本职能的同时也有着更多、更好的资源去实施三大战略即战略执行力强,从而不断巩固和强化其优势竞争地位。(2)后起之秀。以舟山为代表,作为一个第四梯队的城市,其一直位于领先地区,表现出了很强的竞争力。舟山市近年来经济发展良好,在业绩指数1和业绩指数2中舟山市都位于前列,潜力指标中万人互联网用户数和人均科教文卫支出中都有着杰出的表现,从而构建了舟山市较强的政府管理竞争优势。(3)局部突破者。以嘉兴为代表,优势保持者以及后起之秀的存在,导致对于其他欠发达的城市要提升政府管理竞争力提出了更大的挑战。于是借着三大战略的实施之际,若干个城市选择了在某一个指标,如嘉兴市在城乡一体化方面,作出突出成绩,寄希望由点及面带动政府管理整体竞争力的提升。但是,嘉兴在城乡一体化所作出的努力还是由于其经济整体的趋于疲软而导致业绩指数的下降。虽然政府管理竞争力是多元的,但其中经济的可持续发展是核心。对于局部突破者而言在局部领域大有作为的同时,也要大力发展可持续的经济,才能根本上提升政府管理竞争力。(4)优势下降者。以南京为代表,南京作为一个第二梯队的城市,按照一般的逻辑其应位于低于潜力地区或领先地区,但其却落入表现差的区域。从业绩指数1和业绩指数2来看,其业绩表现平平,潜力指数当中,和谐社会战略的实施位于长三角16城市的最末位。总体而言,经济发展速度趋缓,三项重大战略的执行力趋弱,导致了政府管理竞争力优势的下降。
四、结论
通过上述比较分析,我们得知纵向来看,长三角16城市政府管理的业绩指数和潜力指数逐渐正向相关,趋于一种自适应的状态。三大战略的实施,极大地引导了政府间管理竞争的战略方向和内容,促进了地方政府管理竞争结构的优化。横向来看,我们将长三角16城市具有代表性的趋势归纳为4种典型的路径:优势保持者、后起之秀、局部突破者和优势下降者。长三角16城市间的政府管理竞争力有着一定程度的路径锁定,因此局部突破者在三大战略的实施机遇中,尝试在一些领域有所突破,以此在一个新的战略起点上打破路径锁定,提升政府的管理竞争力。而如何借助自主创新与科学发展观推行之际,实现城市经济转型与升级,加速经济快速增长,扩大财政基础,提高财政支出水平,优化财政支出结构,夯实政府管理的经济基础,是长三角16城市尤其是优势下降者当下面临的一个综合性难题。综合来看,发展经济和促进质量型增长是第一要务。关键选择何种思路,以往形成的区域发展路径在向现代市场经济转轨阶段已经不太适应,均衡发展战略模式要和快速提升经济发展的任务兼容。同时要打破长三角16城市的政府管理竞争力的路径锁定,主要的方法是深化长三角城市间的一体化合作,促进其均衡发展,从而提升各地方政府管理的竞争力。
注 释:
①之所以用科教文卫支出来衡量政府的公共服务能力,一方面是因为提供科教文卫是政府公共服务中最为重要的职能;另一方面科教文卫属于投资性公共物品,在政府倾向于提供具有短期效应的生产性公共物品时,对科教文卫的支出,最能体现出政府的公共支出结构和偏好。
②限于篇幅,具体的计算过程未列出。若有需要,请与作者联系。
③2004—2007年业绩指数分指标的数据,限于篇幅,未在文中列出。
④表1中对梯队的划分,上海是第一梯队;第二梯队包括苏州、杭州、无锡、宁波和南京;第三梯队包括常州、南通、绍兴、嘉兴和台州;第四梯队包括镇江、扬州、泰州、湖州和舟山。
⑤2004—2007年潜力指数分指标的数据,限于篇幅,未在文中列出。
参考文献:
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