摘要：民政资金是国家用于对优抚对象的基本生活保障和对城乡困难群众救助的专项资金，其作用的发挥依赖于多种力量的支撑。当前研究民政资金规范化管理制度体系的建构显得尤为迫切，这势必为其良性运行提供路径依赖。甘肃省陇西县这个个案具有典型的代表性。
　　关键词：乡镇；民政；制度体系；研究
　　随着社会转型和社会变迁的加剧，民生问题成为我党和各级政府的一项重要课题，特别是对弱势群体的关心在近几年成为社会各界共同关注的一个焦点，为了解决这一系列的问题，各级政府采取了一系列举措，其中之一就是乡镇民政资金的投入额度逐年增加，但是由于受历史、地理位置等诸多因素的影响，乡镇民政资金的规范化管理成为目前一个棘手的问题。民政资金是国家用于对优抚对象的基本生活保障和对城乡困难群众救助的专项资金，是“救命钱”、“解难钱”，确保民政资金专款专用，确保民政资金准确、及时、足额地发放到民政对象手上，是各级政府及民政工作者的重要职责。
　　一、现状及存在的主要问题
　　甘肃省陇西县巩昌镇目前有农村低保户7 489人，城市低保对象4 158人，农村五保对象280人，有优抚对象230多人。仅2008年，县本级财政投入各类民政资金 1 200多万元，争取上级民政专项资金近 40万元。由于乡镇民政工作人员受自身条件、制度建设不健全等因素的影响，乡镇民政资金在规范化管理中还存在一些不足。
　　1.乡镇民政工作人员对工作的思想认识不够。民政资金是“救命钱”、“解难钱”，能否把这部分资金真正地用到民政对象身上，直接关系到党和政府“民心工程”的构建。WWw.11665.COM乡镇民政干部作为民政工作最基层的工作人员是民政对象最“贴心”的人，是党和政府惠民政策最真实的践行者。但是由于受传统思维的影响，基层民政工作人员在思想认识上还存在一些问题。第一，乡镇民政工作人员缺乏工作上的主动性，没有形成深入弱视群体、走村入户的调研习惯，一般都是服从上面的安排，或者是迫于各种压力而采取平均分配主义；第二，由于受到划拨到乡镇民政资金有限和需求人群较多双重因素的影响，乡镇民政工作人员只是充当了执行者的角色，没有形成向上级政府建言献策的习惯；第三，缺乏现代民政理念中的服务理念。人是一个具有能动性的主体，作为各种救助对象的人员也不例外，随着民政工作理念的转变，民政工作人员应该树立“助人自助”的服务意识，通过“输血”使其具备“造血”的能力，而不能使其形成“等、靠、要”的思想，以至形成“社会福利病”。
　　2.乡镇民政资金违纪现象较为突出。在这次调研中发现，乡镇民政资金的管理、使用逐步规范，违规违纪问题逐年减少，但仍然存在不少问题。第一，挤占挪用民政资金现象仍然存在。在调研中发现部分乡镇民政所没有把下拨的民政资金用到受灾的农户，而是用于办公经费或其他费用。第二，截留民政资金现象时有发生。由于部分乡镇财政吃紧，把上级拨付的专项民政资金截留挪作他用，较为典型的就是挪用到乡镇政府各机关的办公经费或其他。第三，存在民政资金未足额落实到位现象。部分乡镇由于乡镇财政资金困难，不能保证乡镇财政预算中民政资金的及时到位，拖欠、占用民政资金现象较为普遍。
　　3.民政资金的发放缺乏动态化的管理。事物总是处在不断的变化和发展之中，民政对象也不例外。在调研中发现，在“应保尽保”的政策指导下，缺乏“应退就退”的动态管理机制。这主要表现在两个方面：第一，乡镇民政工作人员缺乏入户调研的习惯，对应该实施帮助对象的信息掌握不足，导致部分群众意见很大；第二，乡镇民政所和工作人员没有建立一套较为完善的动态化管理机制，致使一些管理方法难以得民心。比如，某低保户的子女已大学毕业参加工作，家庭收入有所增加的情况下依旧领取低保金就不符合“应退就退”的要求。
　　二、存在问题的主要原因
　　1.乡镇民政工作人员的认识存在误区。误区一：民政工作就是普通的行政工作。民政工作是为特殊人群服务的，这项工作不仅需要具备良好的专业素质，还需要过硬的道德素质。但在调研中发现，一些民政干部认为在工作中只要不出什么“乱子”就可以了，“为民分忧”、“树党形象”都是次要的。误区二：民政工作是以管理为主而不是以服务为主。中国社会自古以来就是一个“官本位”的社会，受此传统思维的影响，乡镇民政工作人员缺乏现代民政理念，具体表现之一就是在工作中被动地等民政对象自己来讲自己的困难，而不是民政工作人员自己亲自入户摸底调查进而掌握民政对象的详细信息。误区三：评价自己工作绩效的是上级领导而不是民政对象。中国的行政机制就是对上负责制，决定一个行政干部升迁的是自己的上司，而不是普通老百姓。在这样的潜规则影响之下，大多数乡镇民政干部着眼于“面子工程”，缺乏实干精神，缺乏和老百姓交朋友的习惯。

　　2.乡镇政府行政经费短缺。一是部分乡镇由于乡镇资金困难，不能保证民政资金的按时到位和足额发放，且法律意识淡薄，造成民政资金挤占挪用现象。二是个别乡镇基础差、底子薄，财政多为“吃饭财政”，致使民政资金不能全额落实到位。三是单位领导法制观念淡薄、财会人员业务素质低、资金主管部门监管不力，导致了挤占挪用、截留等问题的发生。四是由于乡镇民政专项资金一般都是由县民政局直接划拨乡镇财务所之后，再由乡镇财务所划拨给民政所，这就往往造成了乡镇民政资金经常被挪作他用，从而难以实现“捆绑式”的使用。
　　3.民政资金动态化管理制度不健全。为了保证乡镇民政资金的正确使用，各级民政部门先后采取了各种举措，起到了一定的效果，但就目前而言，现有的制度不足以解决各种各样的现实难题。具体地说，究竟什么样的标准就符合享受低保在各乡镇就没有一个明确文件和制度架构。同样地，对于弹性空间比较大的零时救助也缺乏可操作的方法，而与此相反，有乡镇民政干部反映，零时救助的事件一般都是一些紧急事件，需要应急处理和资金，但是由于存在烦琐的审批手续，导致零时救助在操作上比较困难。另外，对于一些比较大的、由各种社会慈善组织提供资助的项目缺乏动态的监管机制。
　　三、基于原因分析基础上的对策建议
　　1.树立现代民政理念。提高对加强民政专项资金管理重要性的认识。民政资金是国家用于优抚对象的基本生活保障和对城乡困难群众救助的专项资金。民政资金管理如何，直接关系到民政对象的合法权益能否得到保障，影响到经济发展和社会稳定。因此，各级政府和有关部门要从践行“三个代表”重要思想的高度，认真履行职责，加强管理，确保民政资金专款专用，确保民政资金准确、及时、足额发放到民政对象手中。
　　2.和其他部门联手治理民政资金管理中的问题。一是坚持管理制度化。为加强民政资金的管理，县民政局和县财政局应结合本县的具体情况，系统完善制定《民政专项资金管理办法》，进一步明确各项民政资金的使用范围、救助对象、审批和发放程序、社会监督措施等，使每项民政资金怎么用、用在哪些范围、如何审批和发放都要有详细的界定。二是向上级政府部门建议和同级行政执法部门联合治理挪用、截留民政资金的违法现象。三是和财政局联手对乡镇民政资金进行跟踪审计，通过科学的工作方法，把一些违规、违法的做法在源头上切断。
　　3.构建乡镇民政资金的动态化管理机制。一是引入社会工作中“助人自助”的服务理念，力促低保对象尽快脱保。加强自身“造血”机制建设，从源头上解决乡镇低保脱贫致富、退出低保的根本。二是深化分类救助机制，逐步取消低保“终身制”。建立健全低保档案管理制度，在乡镇每季复核、县区抽查复审，半年全面复审的基础上，重点对持“红卡”对象进行调研，查家庭收入变化，以逐步取消低保“终身制”。 三是完善民主评议机制，力克低保对象“福利病”。建立由村（居）两委会人员、民政联络员、部分党员代表和全体村（居）民代表组成民主评议会，对拟退出低保的低保对象实行和硬化定期评议。四是建立救助渐退机制，确保退保对象生活“平稳过渡”，实施由“帮”到“扶”的转变。五是各镇初审、公示、民政局审批、复查等报批手续，对确实符合低保的对象将其纳入低保范围。六是继续实行低保金通过银行按月社会化发放的政策，保证低保金按时、足额、直接发到低保户手中。七是简化零时救助的审批程序，放权于乡镇民政干部，给他们以充分的信任。