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论议会调查权的产生及宪法化

论议会调查权的产生及宪法化

 一、议会调查权在英国的起源
  英国议会从诞生到成长壮大,是与争夺财政控制权分不开的。“英国的立法机关原先并不是为了立法而是为了财政的事务而构建起来的。它的首要职能并不是建构法律,而是批准拨款事项。”[1]当英国议会在13世纪获本文由论文联盟http://收集整理得财政权后,对国家财政的监督需要也就产生了议会调查权。
  1215年的《自由大宪章》(magna carta)是英国宪政史上最重要的文件之一,也是第一个确认议会批准征税权的文件。《自由大宪章》不仅规定了国王未经批准不得征收国税的原则,而且规定了批准征税的权力主体和程序,从而将批准征税权牢牢掌握在以贵族为首的御前扩大会议手中。根据《自由大宪章》第十二条和第十四条的规定,除封建常税以外,任何非常税的征收都必须得到“王国公意”的许可。所谓“王国公意”在当时实际上是指由大主教、主教、修道院院长、伯爵、大男爵及总封臣组成的御前扩大会议。1295年议会正式形成后,批准征税权作为议会的一项最主要的权力得以保留。1297年“无承诺不得征税”法规在列举了前几年内国王的一系列非法税收后规定:从此以后,未经“王国的普遍同意”,上述赋税均不得征收。
  “英国议会最主要的权力及赖以存在的基础,就是它获得了批准税收的权力,如不经过它的同意,国王不得征税。”[2]随着议会法律对批准征税权的不断确认,批准征税权的内容也得到了丰富。www.11665.Com最初批准征税权只是一种消极的权力,议会只能对国王要求的税额表示同意与否,并在可能的情况下争取减少。爱德华三世时代,由于国王要求议会增加税收以支付当时和法国正在进行的战争的费用,议会便趁机要挟国王说明税收的用途。到14世纪后期,英国议会不仅完全控制了国家征税大权,而且议会在通过征税案的同时,都会明确地规定税收的使用范围,从而确立了议会同意的税收只能用于议会同意的事项的原则,进而演变出对国王的财政监督权。在议会获得财政大权的过程中,调查权作为监督国王财政的一种手段也随之产生了。因为对于议会来讲,“如果你能够批准拨款,当然能够调查这些钱是怎么花的”[3]。实际上,议会也确实是这么做的。为了监督国王政府是否按预定的目的使用税款,议会开始频频成立调查委员会对税款的使用情况进行调查。虽然议会的调查经常会遭到国王的抵制,但是当国王急需获得议会的财政支持时,往往会被迫同意调查。被很多学者视为“议会行使调查权先例”的1340年的议会调查就是为了调查拨给羊毛业的补助金的使用情况。1333年,由于拨给羊毛业的一笔补助金被全部挪用于战争的目的,1340年,议会就指派了一个委员会调查最后一笔补助金的筹款人的账目[4]。此次调查涉及两个重要的问题,即议会调查权的功能以及实施调查的组织机构,他们构成了之后议会调查实践和议会调查权法律制度构建中的两个重要问题。
  1341年,议会分为上、下两院后,逐步控制了国家的财政和税收,对政府的监督也开始从单一的对国王的监督转变为对包括国王在内的政府主要官员进行监督,形成了包括干预英王对大臣的任免、对政府大臣进行质询以及对不法大臣进行弹劾三种主要的监督形式[5]。议会为了有效行使这些权力,必须对受质询和弹劾的政府官员的违法事实进行调查,以取得足够的证据。在议会和国王争夺权力的斗争中,为了监督国王及其大臣,英国议会经常运用调查权对政府的管理及国王大臣的行为进行调查。在议会的调查权面前,“即使是最狂妄君主下的最狂妄的行政官员们也将在其调查下颤抖,必须在议会对自己的行为加以说明并且请求议会对自己的过失予以宽恕”[6]。
  17世纪的英国发生了一场重大的变革,议会和议会调查权也随之发生了深刻的变化。1688年“光荣革命”后制定的《权利法案》把国王在立法、司法、征税、军事等方面的权力,统统置于议会的权力之下,从而确立了议会的最高主权地位,现代议会就此产生。作为国家的最高权力机关,议会也开始真正将调查作为议会一个必不可少的程序。仅在1689年英国议会就成立了一系列委员会对政府的运作进行调查。例如1689年7月1日,因不满爱尔兰战争的失利,议会成立了一个委员会调查导致运往爱尔兰战区尤其是伦敦德里郡地区的军备物资的迟延原因。5个月之后,议会又成立了一个委员会对此次战争情况进行补充调查,两次成立的调查委员会都被赋予了必要的调查权。1689年11月6日,针对东印度公司的总督在没有根据的情况下针对“sancta hellena”发布的军事宣告,议会也成立了调查委员会。1689年6月14日,议会又成立委员会调查被送往国外的孩子在天主教国家接受教育的情况。英国著名的宪法学家hallam谈及这些委员会时指出:“我认为在历史记录中没有比这更早的对于公共官员行为进行调查的例子了……虽然在实践中经常的情况是避免调查,但是再也没有人否认议会拥有调查权。调查委员会在成立时都会被赋予一些必要的调查权,包括询问证人,检查记录、文件等,不过这些权力需要通过议会特权来保证实施。”[7]
  “不值得就已经无可争辩的权力再来讨论。”这是hallam从英国宪法历史的角度对议会调查权所作的总结,也是议会调查权在17世纪英国的真实写照。
  二、议会调查权在美国的制度化
  议会调查权在英国产生以后,随着英国的殖民统治传到了北美殖民地,并在美国建国以后得以制度化。
  美国的前身是英国在北美的十三个殖民地,在创建殖民地的过程中,英国殖民者将英国的政治和法律传统移植到北美,奠定了殖民地政治和法律体制的基础。“早在殖民地时期,英国广泛使用的议会调查就传到北美殖民地。因此,殖民地人民认为他们也享有对政府官员行为以及对引起社会普遍关注的问题进行调查的权利。”[8] 在1722年,由于军事作战连续失败,马萨诸塞州的众议院要求传唤陆军上校walton和少校moody进行调查,此举遭到了总督的阻拦。然而众议院坚持要求调查并宣布:“命令政府官员就政府管理的事项进行报告不仅是代表的特权,而且是代表的义务。”[9]作为与总督和参事会谈判斗争的结果,马塞诸塞州殖民地议会通过法律确认了对殖民地政府及官员的

调查权。这一时期,大量有关议会权力和特权的例子表明殖民地的立法机关遵循了英国议会的先例和实践。藐视处罚权也作为一种必要的辅助性权力用来保护殖民地议会免受威胁和侮辱,或者保护议员免受逮捕和攻击,或者使议会有权决定其成员资格。

  殖民地独立以后,各州先后制定了宪法。“在早期州的宪法中,只有两个州的宪法明确规定议会享有调查权,联邦宪法和其他州的宪法并没有这样的条款,这反映了一个普遍的信念,即调查权是立法机关固有的必要的附属权力。”[10]各州议会经常成立调查委员会对政府管理的事项和社会出现的问题进行调查。1781年,弗吉尼亚州议会成立了有关宗教、特权、选举、司法以及贸易的常设委员会,并赋予委员会“传唤证人、索取文件、档案的调查权”。每当州的议会委员会实施调查遭到挑战时,州法院都会予以支持。实际上,在1880年之前,没有哪个州的法院明确否认或者削减这项权力,马萨诸塞州的hoar法官和纽约州的daly法官更是对议会调查权表示明确支持,“由于没有宪法限制,议会任何一院都有权在各自的职权范围内作有助于实现立法职能的事情……英国议会法律已经牢固确立的原则是任何一院都可以成立委员会来调查议会的组织,议员的行为或资格,议会的程序、权利或者特权,或者任何与公共利益有关的对立法有用的信息。立法权一定隐含着获取与立法目的有关的信息的权力,这对于立法机关充分有效地履行立法职能是非常重要的…… 沿袭英国已经确立的议会传统,美国立法机关有权对涉及公共利益的事项进行调查,或者建议议会任何一院任命调查委员会,并且可以强迫证人出庭作证,对不服从的证人进行处罚……我认为调查权可以扩展至其他有必要的事项或者对立法有所帮助的事项。”[11]
  由于1781年制定的《邦联条例》没有赋予国会足够的权威,在北美殖民地独立之后出现了诸多不足,为了美利坚合众国的安全和发展,各州在经过反复讨论后,于1787年9月17日制定了一部新的宪法,即适用至今的美国联邦宪法。美国宪法第一条第一节规定立法权属于国会,第一条第八节列举了国会具有的各种权力,其中并没有明确提到国会的调查权,但是宪法没有规定并不表示国会不可能具有这种权力。美国第一届国会就已经行使了调查权,而且美国法院从来没有否认国会具有调查权。在美国,存在一个普遍的信念:认为调查权是暗含在宪法赋予国会的相关权力中。正如美国著名的frankfurter法官所说,“国会的调查权可以理解为是以注释的方式规定在宪法第一条立法权的相关条款中。”[12]
  第一,国会的调查权暗含在美国宪法第一条第一款中。该条规定所有的立法权属于国会,“本宪法所授予的全部立法权属于由参议院和众议院组成的合众国国会。”[本文所引用的宪法条文以孙谦、韩大元主编的《世界各国宪法全书》(中国检察出版社2012年版)收录的中译本为准,特此说明]对于国会来讲,为了制定对公众有益的法律,需要有能力调查有关的社会问题,分析可能的解决方案,从而确定最正确的行动方案。如果没有实施调查的能力,国会的立法权无法发挥作用。在1927年mcgrain v.daugherty案中,美国联邦最高法院明白承认一般立法权包括调查权:“在实际的立法实践中,很久以来就将通过各种方式获得必要信息的权力归为立法权的一部分。我们认为这是完全合理的……国会两院不仅具有宪法明白赋予他们的权力,而且具有使明示的权力能够有效行使所必需的必要的和适当的附属权力……调查权,通过各种方式予以实施,本身对于立法目的的实现就是一个必要和适当的权力。”[13] 第二,国会的调查权也暗含在美国宪法第一条第二款和第三款的规定中。这两款主要涉及国会的弹劾权。第一条第二款第五项规定,“众议院应选举该院议长和其他官员,并独自享有弹劾权。”第一条第三款第六项赋予参议院“享有审理一切弹劾案的全权”。弹劾权是国会防范行政专制的有力武器,其中必然也暗含着国会的调查权。因为国会要行使弹劾权,需要对有关弹劾的事项进行调查,如果国会不对事实予以澄清就对行政机关实施弹劾,很难说这种弹劾在程序上是公正的。而且,宪法不能一方面规定国会具有弹劾权力,一方面又承认行政机关可以拒绝提交国会执行弹劾需要的证据。这显然是自相矛盾的。有时行政机关的拒绝行为本身就足以构成弹劾的一个理由。例如在尼克松总统1974年被迫辞职以前,众议院的司法委员会已经向国会提交了一个弹劾案,其中一个弹劾理由就是尼克松屡次拒绝司法委员会在调查弹劾过程中发出的,要求提交某些文件的传票,这种拒绝构成颠覆立宪政体的行为[14]。第三,国会的调查权也暗含在美国宪法第一条第八款规定的“必要而恰当的条款”中。美国宪法第一条第八款在列举了国会的17项权力之后,又规定国会有权“制定为执行以上各项权力和依据本宪法授予合众国政府或政府中任何机关或官员的其他一切权力所必要的和恰当的法律”。该条即为著名的“必要而恰当条款”。这一条款为国会权力的扩张提供了机会,美国学者就认为,宪法“对国会职责的这一含糊陈述为联邦政府大力扩张对于各州的影响做了铺垫。另外,它至少在理论上对总统权力的扩张构成了限制”[15]。依据“必要而恰当的条款”,国会享有各种有利于实现立法目的的权力,调查权有利于国会实现立法目的,故属于国会权力之列。
  实际上,美国国会从其成立起,第一届国会就已经行使调查权力。1792年3月27日,针对克莱尔将军在与印第安部落作战时遭到惨败,众议院成立了一个专门委员会负责调查这个案件。此后,国会调查就成为美国立法和行政关系中经常化的现象 [16]。
  三、德国对于议会调查权的宪法规定
  议会调查权首先在宪法中得以规定应归功于德国,受此影响,在20世纪以后,大多数国家都在宪法中确认了议会的调查权。
  德国受英国议会调查的影响,早在19世纪就开始引进议会调查制度。1816年德国sachsen-weimar
  -eisenach宪法第九十一条,1831年kurfürstenthum hessen宪法第九十三条,1849年法兰克福《德意志帝国宪法》第九十九条,1850年《普鲁士宪法》第八十二条都规定了议会调查权,只有德国统一后所制定的1871年帝国宪法没有关于议会调查权的规定[17]。1919年《魏玛宪法》在制定时,参考了马克斯·韦伯的建议,增加了少数议员可以请求成立调查委员会与调查证据之少数权,开启了德国议会调查制度的新篇章。《魏玛宪法》第三十四条规定:“国民议会可设立调查委员会,若1/5的议员申请则可设立。此类委员会于公开审理时就其或申请人认为必需之证据进行取证。调查委员会可以2/3多数意见排除公开审理。该委员会议事程序及委员会人数由议事规则规定。法院及行政机关负有义务配合委员会取证;经后者要求,须提交相关政府文案。委员会、经委员会请求之政府机关提取证据时,可参照《刑事诉讼法》精神适用相关规定,但书信、邮政、电报及电话秘密权

不受此限制。”其中“五分之一的成员建议下能够启动议会调查”以及“委员会以公开审议方式调查其或申请人认为必要之证据”体现了保护少数和公开的原则。1949年《联邦德国基本法》沿袭了《魏玛宪法》关于议会调查权的规定,只是增加规定了法院对调查委员会的决议无审查权,但对决议所依据的事实问题,可以自由地加以评价和判断;另外,把提出设立调查委员会的人数增至全体议员的四分之一。1949年《联邦德国基本法》第四十四条明确规定:“1.联邦议院有权,在1/4议员提案时有义务组成调查委员会,以在公共磋商中提出必要的证据。其公开性是可以排除的。2.在调查取证时,刑事诉讼的相关规定相应地得以适用。不得侵犯通信、邮政以及通讯秘密。3.法院以及行政机构有义务提供法律援助和公务协助。4.调查委员会的决议可不受法官审查。法院可自由对通过调查得出的事实加以判断与评估。”

  尽管德国早在19世纪就在宪法中规定了议会调查权,但从世界范围来看,20世纪以前的宪法规定议会调查权的并不多,除了德国以外,还有1814年《荷兰宪法》和1868年《卢森堡大公国宪法》等。20世纪以后特别是第二次世界大战之后,宪法规定议会调查权才成为一个普遍现象。据笔者统计,目前世界193个国家中,有116个国家在宪法中直接或间接规定了议会调查权。从地域上来看,亚洲46个国家中有22个国家在宪法中规定了议会调查权,欧洲44个国家中有32个国家在宪法中规定了议会调查权,非洲54个国家中有40个国家规定了议会调查权,美洲35个国家中有21个国家规定了议会调查权,大洋洲14个国家中只有1个国家规定了议会调查权,这表明宪法对于议会调查权给予了充分的肯定。
  从各国宪法的规定来看,既有非常简单的一句话,例如1994年《比利时联邦宪法》第五十六条的规定:“议会两院均有调查权。”也有非常详细的规定,涉及调查权的主体、行使程序、限制等多个方面,1999年《尼日利亚联邦共和国宪法》可以称得上是目前对议会调查权规定最为详细的宪法。该宪法运用了两个条款规定了议会调查权,其中第八十八条涉及议会调查权的目的,第八十九条涉及调查权的方式。第八十八条(调查权)规定:“(1)根据本宪法的规定,国民议会的每一议院有权在其公报或联邦政府的官方公报上以发表决议案的形式,指示或者直接调查:(a)与其立法权有关的任何事宜或事务;(b)任何个人、机关、部门或政府机构已经履行的或正在履行的下列职责或责任的行为:(i)实施或执行国民议会颁布的法律;(ii)支付或管理国民议会拨款的款项。(2)本条赋予国民议会的权力只有在为致力于以下目的时方可行使:(a)为其立法权限范围内的任何事项制定法律,以及修正现行法律的任何缺陷;(b)揭露在执行其立法权限范围内的法律以及在支付其拨款的基金中存在的腐败、低效率或浪费行为。”第八十九条(取证的权力)规定:“(1)为进行本宪法第八十八条规定的调查,参议院或众议院或本宪法第六十二条指定的委员会有权依照第八十八条的规定:(a)搜集其认为必要的或适当的有关证据,无论是书面的或口头的,直接的或间接的,审查所有证明被调查事项的物证或相关证人证言;(b)要求证人诚实地提供以上证据;(c)传唤在尼日利亚的任何人,要求提供其所知道的证据或出示其所拥有的或由其所控制的任何文件或其他东西,审查其是否具有证人资格;(d)强制任何经传唤到来却没有或拒绝或怠慢到来且未能就该没有、拒绝、怠慢到来的行为作出合理解释的人到来,并要求其承担强制其到来或因其没有、拒绝、怠慢到来的行为而要求其服从传唤所花费的所有费用,也可按规定对该没有、拒绝、怠慢到来的行为处以罚款。上述任何罚款应由法院处以罚款的方式进行。(2)根据本条发出的传唤或指令可由尼日利亚警察部队的任何成员或视情况,由参议院议长或众议院议长授权代送达或执行。”从宪法规定议会调查权的方式来看,有直接方式也有间接方式,不过以间接方式居多。直接规定议会享有调查权的如1868年《卢森堡大公国宪法》第六十四条直截了当规定:“国民议会有调查权。法律规定行使该权力的方式。” 例如1997年《厄立特里亚国宪法》第三十七条第二款规定,“根据本条第(二)款的规定,所成立的各级委员会有权传唤任何人作证或提交文件。”间接规定议会享有调查权的1991年《加蓬共和国宪法》第六十一条规定:“立法监督行政的方式包括:质询;书面或口头询问;调查和监督委员会……”
  现在,议会调查权的重要性已经得到了广泛的认可,借用美国联邦最高法院1959年在barenblatt v. united states案中的一段话,“国会调查权,简单来讲,和宪法规定的国会的立法权和拨款权一样重要和影响深远。”[18]

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  •  更新时间:2013-08-16 21:34:22  作者:李燕 [标签: 宪法 ]
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