[摘要]多年来，随着我国改革开放进程的加快，各级政府的财政收支矛盾也日益突出，迫使其频频增设预算外收入项目，造成我国非税收入总体规模偏大，资金管理上也不尽人意。比较突出的问题有：非税收入规模过大，二次分配问题突出；管理范围尚未覆盖全部非税收入；预算外挤预算内，削弱了政府的宏观调控能力；征管主体多元化，征收行为不规范；法制不健全，监督缺乏约束力等。建议针对这些问题对我国目前的非税收入体制进行改革和完善。
　　[关键词]非税收入；收入规模；管理模式；宏观调控；主体多元化
　　
　　非税收入是政府参与国民收入初次分配和再分配的一种形式，属于财政资金范畴，是国家财政收入的重要组成部分。广义地说，非税收入是指政府通过合法程序获得的除税收以外的一切收入。具体来看，主要包括行政事业性收费、政府性基金、社会保障缴款、财产经营收入、出售商品及服务收入、罚款和罚没收入、赠与收入、特许收入、主管部门集中收入及其他收入等。
　　在建国以后相当长的历史时期内，我国实行的是高度集中的计划经济体制，在这种体制下，政府统收统支，各行政机关和企事业单位严格按照国家规定进行财务管理，一切收入上缴财政，一切开支依赖拨款。在此期间，对非税收入的管理和收费项目都是比较正规的，基本上不存在“三乱”(指乱收费、乱摊派、乱罚款)现象。
　　改革开放后，传统的大包大揽、统收统支的财政体制逐步被打破，本着“放权让利、分灶吃饭”的原则，我国对财政体制进行了多次重大改革，这对调动中央和地方的积极性、促进国民经济持续快速发展起到了积极的作用。WwW.11665.com但随着改革进程的加快，各级政府的财政收支矛盾也日益突出，单靠预算内收入无法满足改革和建设的需要，迫使政府增设预算外收入项目，允许和鼓励行政事业单位积极“创收”，从此拉开了中国大规模收费之幕。
　　
　　一、我国非税收入体制的现状
　　
　　1、非税收入的构成。我国目前的非税收入与预算体制相对应，主要包括预算内非税收入、预算外非税收入和制度外收入。
　　预算内非税收入，主要是指国家以社会管理者和资产管理者身份参与国民收入分配所取得的非税收入。包括：(1)国有企业上缴利润(包括国有企业出售和转让产权的收入、股份制企业国家股利收入和其他国有资产收益)；(2)国家能源交通重点建设基金收入；(3)各种专项收入，如征收排污费收入、教育费附加收入、电力建设资金专项收入等；(4)基本建设贷款归还收入；(5)事业收入、公产收入；(6)国家预算调节基金收入；(7)罚没收入；(8)行政性收费收入。这部分非税收入由于纳入预算管理，项目、数量及支出管理比较规范。从数量上看，这部分收入占财政预算总收入的比例不足10％，在整个非税收入中只占小头。
　　预算外非税收入，是指目前尚未纳入预算管理的部分政府财政性资金。主要包括：(1)由国务院或财政部、国家计委批准设立的行政事业性收费和基金；(2)由省级人民政府、省级财政、计划(物价)部门批准设立的行政事业性收费和基金；(3)以政府名义接受的捐赠收入；(4)由主管部门集中的未纳入预算管理的资金，如证监会收取的证券监管费等；(5)国有资产、公共资源等租金性收入。据统计，中央政府及有关部门设立的收费项目共369项，其中有97项纳入预算管理，其余的272项纳入预算外管理。由地方政府及有关部门批准设立的收费和基金项目有几千项之多。就全国统计，这部分非税收入总额为当年财政预算收入的45％。目前，预算外非税收入增长迅速，其规模已从1953年的8.91亿元增至2005年的5544.16亿元，增加了约622倍。
　　制度外收入，是指财政之外政府各部门的收费和集资。这部分收入严格说是没有经过政府或有关部门批准，游离于财政预算内、外，即制度外的待清理的非税收入。主要包括：(1)制度外基金；(2)制度外收费；(3)制度外集资摊派；(4)制度外罚没收入；(5)小金库。它大部分集中在地方政府各部门手中，尤其是集中在县、乡两级政府手中。据对乡镇财政调查材料显示，我国中部地区乡镇政府的自筹资金(通过收费或集资)已占政府财力的1／3左右。就全国推算，这部分非税收入约占当年财政预算收入的27％以上。
　　从以上对非税收入的结构分析可知，后两个部分构成非税收入的主体，而恰恰是这两个部分项目繁多、数量庞大、财政管理滞后，特别是制度外收入基本上处于失控状态。
　　
　　2、非税收入规模。建国初期，我国预算外资金主要是为数较少的税收附加和零星的收费。1953年预算外资金只有8.91亿元，相当于预算内收入(213.24亿元)的4.2％左右。改革开放前的1978年全国预算外资金为347.11亿元，相当于当年预算内收入(1132.26亿元)的30.6％。在体制转轨和财政分权改革过程中，我国预算外资金迅速膨胀，正成为与预算收入、税收收入并驾齐驱的财力资源。1992年预算外资金为3854.92亿元，相当于当年预算内收入的97.7％；1993年调整计算口径后，预算外资金已经收缩到1432.54亿元，相当于预算内收入的32，9％，但增长仍较迅速，到1996年预算外资金决算数为3893.34亿元，相当于当年预算收入的52.6％。
　　随着我国经济的持续快速增长，到2005年财政收入达31649.29亿元，同时，政府非税收入增长也很快，2005年全国政府非税收入规模为8414.91亿元，相当于同期预算内财政收入的26.6％，如再包括制度外收入，则比重会更高。
　　长期以来非税收入占财政性资金的比重。数据显示，改革开放以来，我国政府非税收入由1978年的960.09亿元增长到2005年的8414.91亿元，增长了8.76倍。即使不包括制度外收入，我国非税收入占财政性资金的比重也均在20％以上，1985年的比重为42％，1990年达到了50％，2000年达26.9％，2005年为22.6％，这样的比重较之发达国家明显偏高。在西方发达国家，非税收入只是财政收入的补充形式，政府履行职能所需的资金大多来自税收。根据有关资料显示，大多数国家非税收入占中央政府财政收入的比重都在10％以下，占州或省级财政收入约20％左右。而我国中央非税收入和地方非税收入约占本级财政收入的15％和45％；在一些经济落后地区，非税收入甚至超过税收收入，对税收产生挤出效应，大大削弱了税收的筹集资金能力。因此，我国政府非税收入总体规模偏大。
　　
　　3、我国现行非税收入的管理模式。目前我国对非税收入采取多渠道、多部门管理的模式，根据政府非税收入的不同内容，其管理模式可分为以下三种：一是统一上缴国库、纳入政府预算的管理模式。纳入预算内管理的政府非税收入主要包括部分政府性基金、各种专项收入，如教育费附加收入、公产收入、罚没收入和部分行政性收费收入等。这些非税收入作为预算内资金的一部分，与税收收入一样用于安排各项财政支出，因而在管理上比较规范。二是上交财政专户，纳入部门预算统筹安排的预算外管理模式。列入预算外管理的非税收入主要包括行政事业性收费和附加收人、主管部门集中的管理费、乡自筹和乡统筹资金、各种手续费收入、非经营性国有资产有偿使用收入和其他未纳入预算管理的预算外收入等。通过预算外管理的收费和基金项目，实行“收支两条线”管理。三是制度外管理模式。该管理模式是指既不在预算之内，也不在预算之外，只是按照预算外资金的管理方式实行财政专户存储，收支两条线管理。实行此种管理模式的非税收入主要包括政府各职能部门管理的社会保障基金、城市住房基金、彩票公益金以及游离于财政之外的政府各部门的收费、集资和摊派。
　　显然，第一种管理模式下的非税收人已经被纳入财政的统筹之列。第二种模式下的非税收入名义上已经实现了“收支两条线”，但在资金拨付方面，依然实行将非税收入全额发还或差额返还给收费单位；也就是说，进入财政专户的非税收入的支配权仍然在征收单位，预算和收入依然是挂钩的。至于第三种模式下的资金主要还是停留在各级地方政府及职能主管部门征收、使用和管理，游离于财政的监督管理之外，是一种极不规范的管理模式，是造成财政资金管理混乱的主要根源。
　　
　　二、当前非税收入管理中存在的主要问题
　　
　　1、非税收入规模过大，二次分配问题突出。虽然我国部门预算改革的成效非常显著，相当一部分行政事业性收费和政府性基金都纳入了预算管理，而且对非税收入的管理也日趋规范，有许多不合理的行政事业性收费项目和政府性基金被逐步取消，但是，非税收入规模仍然过大，费大于税的现象十分突出。更为严重的是，在非税收人的分配使用中存在着严重的二次分配现象。已经纳入预算管理的非税收入基本是由各主管部门自行安排收支计划，财政部门虽然履行了审核批准程序，但并没有对这些资金进行强有力的监管。非税收人中更大的部分没有纳入预算管理，许多主管部门和预算单位在编制年度预算方案时只申报一个总体收入计划，但并不提出对其分配使用的详细方案，预算安排随意性大，财政监管形同虚设，形成事实上的主管部门二次分配和整个年度预算的频繁调整，从而削弱了预算的刚性和法定约束力。
　　
　　2、管理范围尚未覆盖全部非税收入。我国非税收入的管理范围主要集中在预算外资金上，主要加强对行政事业性收费、政府性基金以及罚没收入的管理，而对于增收潜力很大的国有资源及国有资产的有偿使用收入、国有资本经营收益等还没有作为管理的重点而全部纳入管理范围。
　　
　　3、预算外挤预算内，分散了国家财力，削弱了国家的宏观调控能力。近年来，预算外资金以滚雪球之势迅猛膨胀，呈现出一种不可遏止的增长惯性。这些巨额资金，长期分散于各地区和部门，游离于预算之外，形成预算外挤预算内、费挤税的局面。预算外和制度外资金的大量存在构成对税基的严重侵蚀，削弱了政府的宏观调控能力。
　　
　　4、非税收入征管主体多元化，执收行为不规范。目前我国机构设置众多，非税收入收费主体多元化。就地方政府而言，现行收费主体主要有地方财政部门、交通部门、国土管理部门、工商部门、卫生监督部门、公安、司法、检查、城建、环保、教育等管理部门，每个部门都有收费名目，而且一个部门收取多种费。同时，由于非税收入的所有权、使用权、管理权和监督权尚未真正归位，所以，非税收入目前仍由各个执收执罚单位分散征收，这种“多头”管理的格局，肢解了非税收入管理职能，分散了征管力量，造成管理脱节，收入流失。分配失控，监督失灵，并且也大大增加了管理成本，极易诱发贪污腐败。现行执收执罚环节多，项目多，标准乱。尽管经过多年对收费项目的清理、减并、撤销，但是，根据财政部综合司的有关数据，2000年全国性的收费项目仍有200多项，2002年为335项，地方每个省的收费项目平均在100多项以上，其中仍不乏有不合理和欠规范的收费项目。执收执罚单位一方面超范围、超标准收费，甚至擅立收费项目，另一方面则存在该收不收、该罚不罚、随意减免、收人情费的现象，导致财政收入的流失。
　　
　　5、法制不健全，监督缺乏约束力。目前，非税收入从立项、定标、征收、票据管理和资金使用各个管理环节，没有一套完整、统一、规范、系统的法律法规。行政事业性收费和罚没收入虽有一些地方性规章，但由于监督不严或不合时宜，使得非税收入管理无章可循或有章难循。同时，非税收入征管和使用安排存在较大的随意性，缺乏健全的监督机制，造成各级财政的管理模式不一样，不同地方的管理办法不一致，财政部门在非税收入管理上处于被动状态，特别是对非税收入管理中的违规违法行为缺乏强有力的法规约束。

　　三、非税收入体制的改革和完善
　　
　　笔者认为，我们可以按照非税收入的分流归位、建立和完善规范化的非税收入征管体系、加快非税收入管理法制化建设及采取相关配套措施的总体思路进行非税收入体制的改革。
　　
　　1、非税收入的分类归位。我们必须加强对非税收人的规范化管理，从总体上理顺税费，通过清理整顿实施分类改革，采取不同的处理方式，使之“分流归位”。非税收入具体可归入以下几类：
　　第一，应取消的非税收入项目。一是制度外收费，即通常所说的乱收费、乱罚款、乱摊派，应坚决予以取缔。二是某些政府部门履行管理职能而对管理对象征收的行政管理费。原则上也应予以取消。因为对某项工作进行管理是政府的职能，是政府有关部门代表政府行使权力的份内之事，不应再对管理对象收取管理费。
　　第二，予以保留但需加以规范的非税收入项目。实行税费改革后，应继续保留的收费大体包括五类：一是政府部门向法人或居民实施特定管理和提供特殊服务所收取的各种证照收费、注册费等；二是政府机关为维护国家主权而实施的收费(如签证费等)；三是一些带有惩罚性质的收费以及罚没收入(如排污费等)；四是政府机关或政府授权机构向国有资源使用者收取的管理费(如矿产资源补偿费等)；五是国有资产收益(如国有企业上缴利润等)，这部分收入不仅应予以保留，还要进一步完善。另外，各级政府为发展某项事业而设立的基金、附加，如水利建设基金等；还有少量暂不宜取消或规定征收期限未满，且难以实行“费改税”的政府性基金，如三峡工程建设基金、民航机场管理建设费等，经国务院批准后，在一定时期内可继续征收。
　　第三，应改为税收的非税收入项目。某些政府性基金和附加收入，可纳入现有税种之内或开征新税。例如将交通方面的养路费、交通运输管理费等合并后，统一开征燃油税；将环保部门的排污费以及污水处理费等统一改为“环境保护税”；将地方用于城市建设的收费、基金、附加等合并到“城市建设维护税”之中：也可设想将教育方面的教育费附加、地方教育费附加、教育基金合并改设“教育税”；将分散在劳动、民政、人事、卫生等部门的社会保障基金与资金改为统一征收的“社会保障税”。
　　第四，有发展前景的非税收入。具体包括国有资产经营收入、国有资产转让收入、土地转让收入、彩票发行收入(公益金)、烟酒专卖收入、特许权收入等。例如，特许权收入是个人或集团凭借政府赋予的特权在特定领域内销售商品或提供服务而取得的收入。从严格意义上讲，特许权是国家的一项行政资源，也是国家的无形资产，国家理应参与其收入分配。目前，我国大部分特许权收入并没有开征，其中有些处于发展初期，规模小，开征条件尚未成熟，有的则是虽成熟但没有具体实施。
　　
　　2、建立和完善规范的非税收入征管体系。
　　第一，明确非税收入征管主体，统一管理职责。非税收入具有财政资金的属性，是财政资金的重要组成部分。从这个角度看，非税收入的征管主体只能是管理政府资金的财政部门。因此，在非税收入的管理过程中要强调财政部门的主体地位，变征管主体“多元”为“一元”。在财政部门内部设立专门的非税收入管理机构，负责非税收入的全面管理工作，统一征收，统一管理，统一政策。
　　第二，强化部门预算，编制综合预算，将非税收入逐步纳入预算管理。非税收入属财政性资金，必须按综合财政预算的要求，把非税收入形成的可用财力纳入统一的政府预算体系，实行真正意义上的综合预算。
　　第三，继续深化“收支两条线”的管理，扩大非税收入银行代收。一是要按照“收支两条线”的要求，将非税收入纳人国库集中支付和政府采购体系。二是完善账户管理，要清理执收单位在银行的一切账户，取消各种形式的收入过渡账户，确保各项预算外资金及时足额上缴财政，以防止转移、截留预算外资金、“小金库”和“账外账”等问题的发生。三是实现单位开票、银行代收的征管模式，对行政事业性收费、政府性基金、国有资产有偿使用收入实行“收缴分离”，对罚款实行“罚缴分离”，款项由代收银行直接上缴财政；并逐步完善部门预算制度的改革，通过科学地编制部门预算，进行公平、公正、公开的分配和管理，防止非税收入只是形式上的“收支两条线”，而实际上是“谁征收，谁使用”。
　　第四，严格非税收入的票据管理，加快非税收入管理信息化建设。加强票据管理总的原则是要做到统一领发、统一使用、统一保管、统一核销和统一监督。目前，在不少地方改革中出现的统一的“非税收入一般缴款书”是一种较好的模式，其实际运行效果也不错，值得借鉴和推广。在严格票据管理的同时，我们还需加快非税收入管理的信息化建设，开发非税收入管理软件，用科学的管理手段实现非税收入从票据领购到自动核销、单位开票到自动入账、银行代收到传送信息、财政处理信息到分类管理等环节的一系列工作的计算机网络化管理。实现财政与银行、财政与执收执罚单位、财政内部和财政部门上下级之间的计算机联网，全面监控非税收入的收缴情况，提高工作效率和管理质量。
　　
　　3、加快非税收入管理的法制化建设，建立专门的收费监督部门，强化监督检查机制。
　　第一，针对目前非税收入管理无法可依的情况，有必要从法律建设人手，健全法律体系。笔者建议尽快由全国人大制定《政府非税收入管理法》，以基本法的形式确立非税收入的基本原则、资金构成、法定形式、核算标准、征收管理、分配方法及监督和法律责任等，将非税收入全面纳入法制化轨道。
　　第二，进一步规范非税收入的审批监督程序。应当编制非税收入预算(包括支出预算)，并在预算法中予以明确，按预算审批监督程序，报经人大审核批准；一经批准不得擅自变动。同时，以法律形式明确非税收人的监督约束机制，并建立起相应的配套措施，例如必要的司法和审计举措，以保证非税收入管理制度在立法、司法和审计诸方面的互相配合与协调。
　　第三，建立专门的收费监督部门。该部门不受同级政府机关领导，而直接向同级人民代表大会或上一级政府部门负责。将政府收费置于人民代表大会的监督之下，不允许有不受监督、游离于预算之外的政府收支。在具体操作上可实施领导负责制原则。
　　第四，强化非税收入的监督检查，形成法律监督、社会监督、职能部门监督三位一体的监督体系。在监督方式上，要将突击检查和日常监督，事后检查和事前、事中监督，个案解剖和重点稽查，局部检查和整体监控等方式有机结合，真正做到及时发现问题，依法治理，绝不姑息。
　　第五，对违法行为制定专门的处罚措施。以法律条文明确规定各种情况的违法违规行为，对违法违规的一级政府部门，应按照非税收入的种类、性质和违规金额大小等因素规定罚款数额，并明确罚款额度的确定方法以及罚款执行机构；对直接负责的主管人员和直接责任人明确规定行政处罚。同时建议修改刑法，对非税收人管理中严重违法的行为人规定相应的刑事处罚措施，予以严厉制裁。
　　
　　4、采取相关的配套措施。
　　第一，进一步深化分税制财政体制改革。我国地方各级政府非税收入行为的不规范与财政体制的不完善及缺乏稳定性有很大关系。因此，必须把规范非税收入同深化和完善分税制财政体制改革结合起来。应该说1994年实行的分税制改革取得了较大的成效，初步构建了中央与地方(主要以省级为代表)之间的分税分级财政体制框架，但是改革还不是很彻底，体制也不很完善，带有明显的过渡性，中央与地方、地方各级政府之间的事权还未完全划分明确，事权与财权不完全匹配(特别是省级以下政府事权与财权不一致的矛盾更为突出)。而非税收入改革作为财政体制改革的一部分，也只有在完善分税制改革的基础上才能更好地进行下去。因此，当前需要深化分税制财政体制改革，进一步明确中央和地方政府的事权，并赋予地方相应的财权。同时，应逐步适当下放税收管理权限，赋予省级一定的地方税目、税率调整和减免权力(包括增设新税种，改革调整老税种)，以便各地能因地制宜地建立和完善地方税收入体系和征管体系，从而削弱其想方设法增加非税收入的利益驱动力。
　　第二，转变政府职能。在我国，“三乱”之所以屡禁不止是由多种原因造成的，其中一个重要原因就是政府应当办的事没有足够的财力作保证。因此，从政府角度看，应按照公共财政框架的要求，积极改变职能“越位”与“缺位”并存的状况，把政府应做、必须做的事坚决做好，把政府不该做的事予以放权。在政府职能转变中，政府不应再从事经营性产业和竞争性行业的投资，而应该重点保证社会公共需要、基础设施建设需要和社会经济的长远发展。各级财政部门要千方百计地保证政府职责范围内应办事项的资金供应。这样，才能根本解决客观需求和财力不足的矛盾，也是根治非税收入方面弊病的根本举措之一。
　　第三，加快政府机构改革步伐。造成目前非税收人项目繁多的另一个原因就是机构设置太多。近些年来，很多机构的成立都伴随着一批收费项目的出台，形成“增机构一收费一养人一再增机构”的恶性循环。因此，非税收入改革必须与政府机构改革同步进行，对现有机构进行结构优化，精简并妥善安排冗员，严格控制机构人员数量，将支出规模降到合理的水平上，提高支出的效益和管理的效率，从源头上控制非税收入规模的扩大。