流动人口选举权保障问题研究

　　一、权利为何无法流动——立法缺陷引起的权利虚设
　　2010年3月14日，第十一届全国人民代表大会第三次会议对现行选举法进行了第五次修改。条文的修改主要涉及在代表名额的确定，修改后的选举法规定了地方各级人大代表名额的确定方法。①然而，新的选举法并没有对流动人口的选举权与被选举权问题做出修改和调整。根据《选举法》第二十六条以及《人大常委会关于县级以下人大代表直接选举的若干规定》第九条之规定，选民登记按选区进行，选民在选举期间不能回原本文由论文联盟http://收集整理选区参加选举的，可以书面委托他人在原选区代为投票；若已经迁居外地但户口没有转出的，在取得原选区选民资格的证明后，可以在现居住地的选区参加选举。2011年5月20日起施行的《上海市区县和乡镇人民代表大会代表直接选举实施细则》依据前两部法律的精神以及上海的实际情况对流动人口的选举权做出如下规定：“户口不在本市、现居住在本市的人员，一般在户口所在地参加选举；取得户口所在地的选民资格证明后，也可以在现居住地或者工作单位进行登记。”如此，若公民希望在上海居住地或工作单位所在地参加选举，其必须以获得户籍所在地的选民资格证明为前提。
　　在实践中，选民资格证明由选民户口所在地的选举机构负责开具，户口所在地选举机构尚未成立或者已经撤销的，可以由选民户口所在地的县级人大常委会办事机构开具。由于流入地和流出地的选举工作机构之间缺乏相应的沟通机制，且流入地的选举机构没有主动出具选民资格证明的义务，即使这些非上海户籍的公民有想在现居住地参加选举的意图，也必须先返回原籍地取得选民资格证明。WwW.11665.Com理性的考虑之后，他们往往会放弃在现居住地行使选举权利。②
　　二、权利为何流失——原籍选举同样步履维艰
　　（一）利益表达机制的错位引起的权利虚化
　　流动人口因其存在的“流动性”的特点，导致其与户籍所在地的利益联系日益淡薄。虽然，流动人口户口还在原住所地，但长期在其他城市工作、生活，使得其与户籍所在地的人际关系、利益关联都逐渐下降。相反，其与现居住地及工作单位所在地的人际往来更为频繁，其切身利益与现居住地政府出台的政策更为紧密切。现行法律规定以户籍所在地选举为一般原则，以现居住地和工作单位所在地选举为辅的选举制度使得流动人口的利益表达机制发生了错位。按照制度安排，流动人口首先应回户口所在地参加选举，但种种原因阻碍，使得流动热口的参选热情日渐低迷。据中国政法大学教学团队对我国10个地区的一项调查表明，③在接受调查的民众中，有20.6%的选民不愿意参加选举活动，其中有19.7%人认为“选举与自己利益关系不大，选谁都一样”。
　　（二）成本筑起的高墙——望而却步的权利
　　按照现行法律规定，流动人口行使选举权与被选举权的两种方式分别是参加户籍所在地的选举，或在取得户籍所在地选区的选民资格证明的前提下，在现居住地或工作单位所在地参加选举。无论是第一种方式还是第二种方式，对于流动人口而言，其行使权利的成本都很大。因为流动人口收入普遍较低，因此在考虑到时间、经济以及工作等各方面因素后，大多数流动人口基本都选择放弃自己的选举权，更不愿亲自回户籍所在地参加选举。在中国政法大学教学团队的调查中，④因“选举耽误工作，浪费时间”而不愿回户籍地参加选举的人数占不愿参加选举人数的34.3%，成为造成不愿回户籍地选举的主要因素。
　　（三）权利救济的缺失——选举监督机制、诉讼制度的不完善
　　涉及公民选举权与被选举权行使的监督内容包括两个方面，一方面是选民资格的问题，即一个公民是否能够行使权利；另一方面是选举结果公正性的问题，即选民的权利是否得到真实、充分的行使。这些内容在《选举法》《地方组织法》《民事诉讼法》以及《刑法》中均做出了规定。然而，上述法律对监督权、监督程序的规定过于原则，对于监督程序、监督主体⑤等都没有细化，导致目前的选举活动缺乏专门的监督机构。一些临时性机构，职能有限也难以胜任监督工作。导致目前选举组织机构既充当选举的组织者，又充当选举的裁决者，自己监督自己违反正当程序原则，公信力缺失。同样作为选举权最终救济手段的选举诉讼制度，依然存在诸多不完善之处：⑥流动人口选举诉讼的受案范围过窄目前。法院只受理选民名单案件和故意破坏选举的案件。至于流动人口要求法院保护其在居住地（工作地）的选举权、错登漏登、暗箱操作、违法代填选票等侵犯其选举权的违法行为，法院一律不予受理。另外缺乏处理选举诉讼的专门机构和操作细则，使得流动人口的选举权诉讼案件难以得到及时公正的裁决。
　　三、权力如何流动——流动人口选举权与被选举权的保障
　　（一）信息化选民登记系统
　　在思考和设计的过程中，孙潮教授介绍的闵行区医疗体制信息化制度给了我们很大启发。既然现实中一个难以逾越的问题是地理障碍，那我们也可以借鉴医疗体制的信息化尝试将选民登记方式信息化。事实上，上海在2006年起就开始利用信息化手段进行选民登记。具体可以分为五种方法：上网、上线（电话）、上机（电脑或pos机读取社保卡）、上门（移动pos机读取社保卡）、上站（选民登记站），刷卡登记选民信息需15秒，大大缩减了人工登记的时间。据报道，2011年底，南京市也引进了这套系统，成为继上海之后第一个在全市推广信息化选民登记系统的城市。通过上海、南京城市的成功经验，我们认为这种信息化选民登记的方式是可以在全国范围内推广的。首先手动选民登记方式已存不能满足流动人口日益增多的需要，因此探索全国范围内推广信息化选民登记系统有一定的必要性。其次网民数量不断攀升，据信息部网站透露，截止2010年低，我国网民规模达到4.57亿人，互联网普及率攀升至34.3%，⑦这也为信息化登记系统的推广提供了硬件支持。再次这种具备快捷、准确、便利等多重优点的信息化登记方式也已得到全国人大的认可。全国人大已经开始着手调研，尝试将信息化登记系统推广到全国。综上，选民登记的信息化系统具有在全国范围内推广的可行性。

　　1.选举权利与户籍制度脱钩⑧
　　但正如前文所述，当今的户籍制度已经不单纯是一种公民信息管理制度，而且与公民的权利捆绑在一起。所以我们在全国推行选民登记信息系统时，仍需多种制度的配合和支撑才能有效推进。
　　首先要做的就是将选举权利与户籍制度脱钩。因为每个城市都会对其流动人口进行管理，只有符合居住地城市条件，比如要在居住地居住满半年或一年以上的流动人口才可以在居住地进行选举（这个条件可以参考当地城市居住证办理条件），⑨这种条件的限定可以保障居住地城市生活、工作的有序稳定进行。如江苏省规定全省1700多万持有“居住证”的流动人口可以逐步享受当地居民在劳动、就业、入学、医疗、社会保障等方面的待遇；海南省政协人口资源环境委员会则建议，按实有人口（常住人口+流动人口）统一免费发放居住证（由含芯片的ic卡制成，类似于第二代身份证），使持证流动人口可以享有与当地居民同等待遇。⑩这种不完全依附于户籍制度的权利行使方式和限定条件不仅可以将流动人口的选举权利从起户籍中脱离出来，逐步享受居住地政府的政策优惠，还可以保障居住地城市生活的顺利进行。在当今户籍制度改革尚未取得实质性突破的情况下，使选举权利的享有和行使摆脱户籍制度的束缚是一个较为可行的改革方向。○11选民登记以及人大代表名额确定都以本地常住人口为依据，这样就可以避免符合条件的流动人口在现居住地与户籍地来回奔波，为流动人口在现居住地或工作单位参加选举扫除了经济障碍。
　　2.改革选民登记制度
　　（1）设立固定、常态的选举登记机构。选民登记机构可以设在民政部门，建立起以居民身份证管理为基础的常态化选民登记系统。选民登记机构的职责包括：在每次选举前，根据有关户籍管理资料，以电子邮件、短信、电话、信函等方式主动联系选民，对那些户籍在本地，但符合居住地条件，在居住地登记选举的流动人口，不予以进行选民登记。对于那些还没有实行信息化登记系统的地方，可以在非选举期间，提前为流动人口开具选民资格证明。比如对于劳动输出比较多，输出流向比较明确的地区，可以在他们出门打工之前，为他们开具集体的选民资格证明。有一个固定的选举登记机构，可以随时随地为流动人口解决实践中的问题，也能及时追踪到流动人口的权利变动情况，有效的管理流动人口信息登记系统，避免人工登记因缺乏沟通机制而导致的错登、漏登、多登等问题，满足了流动人口逐渐增多的国情需要，更有利于流动人口选举权的实现。○12
　　（2）科学划分选区和分配代表名额。在学术界，目前很多学者提倡采取按现居地划分选区，即无论农村还是城市，所有的选民都在现居地参加选举，这样可以最大限度地为在流动人口中产生人大代表创造条件。通过信息化的登记系统，可以在流动人口密集的居住区有重点、有针对性地做好宣传动员，激发他们参加选举的热情。在代表名额的分配上，建议将选举法中完全按户籍人口计算的规定，改为以各级人民政府统计部门公布的常住人口为基准来计算。这种人大代表名额的分配方式，能够保证非户籍常住人口的代表名额，更好的促进信息化登记系统的完善，进而保障流动人口能够更好地行使选举权。
　　（二）建立规范、科学、及时的选举监督救济机制
　　1.加强对流动人口选举过程的监督
　　具体来讲，可以考虑在选举机构或前述选举办公室下成立专门的选举监督部门，设立举报电话，并通过选举机构或选举办公室网站及时公布选举过程、选举的结果，并在网站上进行公示，即使流动选民不在选举地，也能很方便地对选举进行有效监督。
　　2.完善选举诉讼制度
　　首先是要逐步扩大选举案件的受理范围。我国选举诉讼的范围仅限于选民资格案件和破坏选举的犯罪案件，这样就使得很多选举方面的纠纷诉讼无门。被称为我国“选举第一案”的王春立案件，由于不构成破坏选举罪，也不符合选民资格案件的受理条件而被两级“法院”拒之门外，这不能不成为我国司法界的遗憾。因此我们在扩大诉讼范围的同时，明确具体的程序性规定，完善责任承担方式，使选举法律规范与民事诉讼方法、刑法、行政诉讼法等相关法律规范紧密衔接与配合，及时解决选举纠纷，保障公民的选举权利及时得到应有的救济。