论文摘要：在强调基本公共服务均等化的背景下，提高农村社会保障水平显得尤为必要。从基本公共服务均等化的内涵入手，分析了农村社会保障存在的问题，进而提出了基本公共服务均等化视角下农村社会保障的完善问题，并给出了解决方法与政策建议。
　　论文关键词：基本公共服务；均等化；农村社会保障
　　党的十六届六中全会明确提出“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”。逐步实现基本公共服务均等化，为全体社会成员提供大体均等的公共服务，是缓解社会矛盾和解决民生问题的现实需要，是建设社会主义和谐社会的重要条件，是落实以人为本的科学发展观的具体体现，对缩小区域和城乡发展差距、促进社会公平公正、维护社会和谐安定、确保人民共享发展成果都具有重大的政治和经济意义。
　　一、基本公共服务均等化的内涵
　　在分析基本公共服务均等化内涵之前，首先应该把握基本公共服务的内涵。基本公共服务的内涵应当把握四个要点，一是“基本”，即公共服务是保障民众最为基本的公共服务需求，体现在最为根本的生存、发展等方面，如公共卫生服务、社会保障、义务教育等问题；二是“公共”，即所提供的公共服务要体现出公共产品的属性，其在市场条件下难以实现充足供给的产品和服务，这一点对于界清政府的责任范围至关重要；三是明确我国当前的经济发展阶段和政府的财政能力，“基本公共服务供给”则应根据我国经济发展阶段和政府能力的变化而调整；四是针对我国当前社会发展中面临的主要问题和矛盾，如最低生活保障、基本医疗、环境保护等问题。
　　基本公共服务均等化则是指政府及其公共财政要为不同利益集团、不同社会阶层提供一视同仁的公共产品与公共服务。WWW.11665.cOm在这里，均等化不是平均化，只是个相对的概念，不是“均贫富”、“大锅饭”，而是有区别的均等，是在各地居民不同消费偏好和其他制约因素下基本公共服务水平和公共服务能力的大致均等。一个比较理想的基本公共服务均等化状态，应该是不同区域之间、城乡之间、不同群体之间享受的基本公共服务水平一致。区域均等化，就是让不同的区域尽管在经济发展力方面可能有先有后、有多有少、有快有慢，但在基本公共服务供给方面要与整个国家经济社会发展保持大体平衡。城乡均等化，就是要让公共财政的阳光普照农村，把基础设施建设的重点转向农村，直接改善农民生产生活条件。群体均等化，就是不同社会群体在分享基本公共服务方面也要保持大体均衡。
　　在传统体制下，我国对城市和农村分别施行了两套不同的经济社会体制，由此形成了颇具特色的所谓二元经济社会格局。在这样的一种格局下，城市和农村基本公共服务资源的配置各不相同，城市居民享受的基本公共服务多，农村居民享受的基本公共服务少。因而，在很长一段历史时期里，几乎没有基本公共服务均等化的理念，而常常提及的则是所谓“区别对待”，由于社会保障属于人的基本生存权和发展权的范畴，围绕城乡社会保障均等化而引发的种种议论，也就成为当前中国经济社会生活中的一个热点、焦点和难点。
　　二、基本公共服务均等化视角下农村社会保障存在的问题
　　中国农村社会保障制度经过60多年的发展，在很大程度上起到了社会“稳定器”的作用。但和城市社会保障相比，农村社会保障还是比较薄弱的，不适应当前经济社会发展的要求，与基本公共服务均等化的要求还有较大差距。
　　第一，城乡社会保障覆盖率差距大。我国农村社会保障项目仅限于养老、合作医疗和社会救济，目前在农村能够享受社会保障待遇的人主要有三类：一类是社会救助对象，即农村贫困户和残疾人；另一类是社会优抚对象，包括烈军属和革命伤残军人等；再就是一些富裕地区的全部农民。但从全国来看，能享受到各项社会保障的人口仍只占农村人口的一部分(见表1)

　　而目前城镇职工的养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险项目已经全部出台，实际覆盖率达到70%一80%(见表2)，城镇居民低保基本实现了全覆盖和应保尽保。

　　第二，公共财政用于城乡社会保障资金差距大，我国农村社会保障资金筹集遵循“农民个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持的原则”。
　　这一原则淡化了国家和集体的社会责任，过分强调了个人责任，不仅使社会保障资金来源不足，而且也影响了农民参加社会保障的积极性，加大了农村社会保障工作的难度。而我国城市中的大部分居民社会保障资金筹集实行了国家、单位、个人三方负担。2005年中央用于城镇社会保险基金和城市低保的财政支出为660亿元，而用于农村救济和新合作医疗的财政支出仅为5．43亿元(见表3)

　　第三，农村社会保障存在地区差距。截至2004年底，东部地区总人口占全国总人口的42%，其参加基本养老保险、基本医疗保险和失业保险的人数占全国参保人数的比例分别为55、54%和53%；中部地区总人口占全国总人口的35%，其参保的相应比例分别是30%、28．5%和31%；西部地区总人口占全国总人口的23%，其参保的相应比例分别是25%、17．5％和16%。只有东部地区的参保比重超过了其人口比重，中部和西部的参保比重都低于其人口所占比重。各地区间的社会保障水平极不平衡，西部最落后。
　　第四，城乡社会保障管理水平差别大。城市社会保障管理服务能力建设近几年有了明显的改善，现已基本实现了统一管理，其制度化、规范化、社会化程度有了很大提高，运行机制开始趋于成熟。农村社会保障管理服务能力很弱，基本没有专业化的管理队伍和技术，并且职能分散在劳动保障、民政、卫生等部门，相互之间缺乏协同配合，无法形成工作合力，多头管理的结果造成无人管理。同时，国务院制定过“农村五保供养工作条例”，人大常委会也通过了“残疾人”、“未成年人”、“老年人”等面向特殊人群的“保护法”和“保障法”，相对于国家颁发的“职工养老保险”等社会保障和法令看，一是农村社会保障方面的专门法规太少，二是有些法规无法在农村运作，甚至形同虚设，这种社会保障法制建设的实际表明，我国对农村保障的立法是一个长期被忽略、甚至是被遗忘的领域。

　　针对农村社会保障发展中存在的问题，必须及时采取措施，建立与基本公共服务均等化相适应的农村社会保障体系。

　　三、基本公共服务均等化视角下农村社会保障的完善
　　“十一五”时期的建设成就为基本公共服务均等化打下坚实的基础，而当前农村社会保障发展滞后，农村社会仍处于艰难的爬坡阶段。因此，只有加快建立健全农村社会保障制度，才能保障农民过上宽裕的生活，使他们共享经济社会发展成果，实现农村经济社会全面进步。从我国农村社会保障制度建设进程来看，建立健全农村新型社会保障制度要从我国国情和农村实际出发，以保障农民基本生活为目的，以制度建设为核心，最终建立起与城市社会保障制度相衔接的、有法律保障的、覆盖面广的、资金来源稳定可靠的、体系完整的、多层次农村社会保障制度。通过基本公共服务均等化建设，提高农村社会保障覆盖率，提高农村社会保障资金供给，改善农村社会保障的地区差距，提高农村社会保障的管理和法制水平。
　　第一，提高农村社会保障覆盖率，在农村实行一种与目前实际吻合又便于向城乡整合目标过渡的社会保障制度。农村社会保障体系改革的目标应是基本公共服务均等化的农村社会保障。数量庞大的农村非农产业群体因其农业户口而不能享受城镇居民所享有的社会和经济方面的权益，尤其是不能得到城镇社会保障体系的覆盖，他们的保障仍系于土地，处于一种et益尴尬的境地。为了使进入城镇的农民能够真正走上城镇规范的生活轨道，使中国城市化能够稳步推进，应当逐步将农村非农产业群体特别是进城农民工纳入社会保障对象，以此构建城乡社会保障制度之间的衔接通道。
　　第二，农村社会保障资金筹措是农村社会保障制度建设的核心内容，是一个根本性的问题，也是农村社会保障的最大难题。当前，必须发扬改革精神，建立起适应市场经济发展要求的、多渠道筹集农村社会保障基金的新机制，以解决农村社会保障向城乡一体化过渡时期的资金短缺问题。资金问题是中国农村社会保障的核心问题，要给中国近9亿农民建立社会保障制度，无疑需要巨额的资金投入，因此资金的筹措成为中国农村社会保障制度运行的又一障碍。由于社会保障是国家对公民应尽的责任，因此，建立农村社会保障制度，首先要求国家投入资金。目前，国家的投入主要有3项，即救灾、特困户生活救济和优抚补助。但由于中国农村人口多，国家财力有限，单一依靠国家财政来开展社会保障工作，显然极不现实。因此，应该广拓渠道，多形式筹措社会保障资金。借鉴近年来中国城市筹措社会保障资金的经验，要解决农村社会保障资金问题，可以采取如下措施：一是通过有关政策和大力发展集体经济，强化农村集体对保障资金的投入；二是采取政府积极引导和农民自愿相结合的原则，在一定范围内推行强制性养老保险和养老储蓄；三是建立个人账户，不论集体补助多少或有无补助连同个人缴费全部记在个人名下，属个人所有，让农民既有安全感又有自主感，从而充分调动广大农民参加社会保障的积极性；四是鼓励农民积极参加各种商业保险，如商业性养老保险，因为商业保险公司在农村开展养老保险己有多年，在这方面积累了丰富的经验，同时商业保险适应性强，能适应不同的经济发展水平。
　　第三，设计合理的农村社会保障转移支付制度。目前，我国每年1．3亿多中西部农村劳动力外出务工，其赡养的人口留在中西部，但创造的税收留在东部，成为东部改善公共服务的重要财源。所谓“溢出效应”，亦称“空间外部性”，是指某一地方性公共服务的受益者处在该地方行政管辖边界之外。因此，某一地区之外的政府出资补助该地区对某一公共服务的提供，便是对溢出效应的一种补偿。“农村社会保障的‘溢出效应’需要转移支付来纠正，县市级政府纠正县市辖区间的溢出效应，省级政府纠正县市间的溢出效应，中央政府纠正省际的溢出效应，这就相应形成了农村社会保障的多级转移支付体系。”
　　第四，加强农村社会保障管理水平和法制建设，建立有财政、劳动、人事、民政、卫生、银行等部门组成的农村社会保障委员会，负责规划、政策、实施办法的制定和资金征收、管理、经营、使用情况的监督检查以及资金保值增值的策划。明确各级政府及有关职能部门在资金筹措和管理等方面的责任分工，特别是农村社会养老保险工作，在政府机构改革之后，主管部门由民政部门移交到了劳动与社会保障部门，由于劳动与社会保障部门过去主要负责城镇职工的社会保障问题，在农村缺乏相应的管理机构和人员，开展工作比较困难。因此，要坚持人、财、物整体移交的方式，尽快明确有关政策，尽快做好移交工作，确保工作的正常开展，防止这项工作的停顿、滑坡甚至中断。要健全制度，强化管理，严格监督和检查，实行业务公开和信息定期发布制度，增加工作的透明度，提高工作效率。
　　健全的法制是农村社会保障的重要保障，法治是实施社会保障的必要手段，只有在健全的法律法规保障环境下，才能实现农村社会保障的良性运行。我国农村现行的保障方式主要是依据相关政策的实施，缺乏法律的强制性规定。为了使农村社会保障工作尽快走上法制化轨道，必须加快社会保障立法工作，我国不仅应制定适用于全国范围的农村社会保障法，还应有针对具体项目的单项条例和规章。应形成以全国人大常委会制定的《农村社会保障法》为纲领，以国务院针对农村社会保障的主要方面而制定和完善的各种条例为主体，以有立法权的地方人大及地方政府依法制定的地方性法规和规章为补充的完整法律体系。通过社会保障法和其他法律，强调农村人口的社会保障权利与城镇人口的社会保障权利在性质上是相同的，在法律地位上是平等的，在国家和社会的责任分配上是公正的，通过立法对所有公民的社会保障权利进行公开、公平、公正的分配。根据世界各国农村社会保障立法实践和社会保障制度执行过程看，目前我国农村社会保障的立法内容，主要应集中在最低生活救助保障、农村居民医疗与健康保障、农民养老保障、计划生育与母婴保健保障、农村救灾救济保障、农村优扶保障及农村集体或社区福利等几个方面，不宜把伤残保障、失业保障和(多子女)家庭补助等项目也列为立法和制度建设的必备内容。
　　基于均等化的农村社会保障是个动态和渐进的过程。可以预期，随着我国“十一五”规划目标的逐步实现、市场经济体制的逐步完善以及公共财政体制的逐步建成，基于基本公共服务均等化的农村社会保障的目标也将逐步实现。