论文摘要：农村社会组织建设是中国现代国家建构的一部分，其功能与作用不容忽视。由于目前农村社会组织立法进程滞后、法规不健全，管理制度不完善、组织行为不规范，实力不强、社会地位不高，自律机制不健全、遵纪守法意识弱，所以亟须健全社会组织法律法规体系，建立农村社会组织扶持制度，完善农村社会组织内部管理制度，构筑农村社会组织运行机制，强化农村社会组织监管机制。
　　论文关键词：农村社会组织；对策
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　　2007年，中共十七大报告首次把社会组织放到全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”建设的高度进行了系统的论述，明确提出“重视社会组织建设和管理”，赋予了社会组织更重要的使命。近年来，社会组织以醒目的形象进入政府和公众的视野，社会各界对社会组织在各个领域发挥作用的期待也与日俱增。特别是农村社会组织问题，受到学界的广泛关注，成为农村研究领域的一个重要议题。
　　本文所述农村社会组织，主要是指县(市)、乡(镇)、村的社会团体和民办非企业单位。它们是为农业、农村、农民服务的非政府组织，其地域范围不仅包括县，也包括尚未完成城市化的市(区)；其组织主体不仅包括农民，也包括城镇居民。
　　农村社会组织作为中国社会组织的重要组成部分，是新时期共产党执政的社会基础，是形成农村新型社会治理结构的重要主体，是基层民主政治的重要力量。它们对于推进社会管理体制创新、完善社会管理和公共服务，对于构建社会主义和谐社会、实现国家与社会良性互动、保障党和国家长治久安，都具有重要意义和重要影响。wWW.11665.cOm作为一种新型组织形式，它主要有两大功能，一是利用乡村社会内部的逻辑和规则推动社会自律，构造社会共识；二是节省社会运行成本。农村社会组织有四大作用：一是自觉服务“三农”；二是助推经济发展；三是促进社会稳定；四是维护自身权益。
　　农村社会组织还处于发展的初级阶段，受经济发展水平和政策环境等因素影响，发展还很不够。根据我们的调查，主要存在以下问题：(1)社会组织的立法进程滞后，法规不健全。至今没有制定结社法，没有专门的、全面的、严谨的关于社会组织管理的《社会组织法》，使得社会组织的设立、性质、地位、作用及职能等没有完全明确、规范，缺乏行业自律环境。同时在人员编制、职称评定、医疗保险、养老保险、税收减免等方面也没有相配套的法规与政策，这使多数社会组织的队伍不稳定，人员和知识结构老化，缺少应有的活力与作用。现有的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等法规侧重于登记管理程序，实体性规定较少，一些内容、条款过于原则、笼统，已不能很好地适应当前实际工作需要。(2)农村社会组织的管理制度不完善，组织行为不规范。从政府管理部门来看，业务主管单位未充分履行监管职责，与登记管理机关缺乏沟通。主管部门因人力不足，对农村社会组织工作调查研究不够，分类指导服务不够，监督管理不到位。政府的扶持政策和措施缺位。从社会组织来看，许多协会没有按要求独立于主管单位，有的协会组织的管理力量与当前的工作任务不相适应，有的协会档案资料不完善、会费票据使用不规范，有的协会财务管理不规范；有些社会组织规章制度不完善，组织机构不健全，或制度不落实等等。(3)农村社会组织实力不强，社会地位不高。它主要表现为农村社会组织数量较少，先天活力不足，经济实力过弱，群众对农村社会组织的认知范围很窄。(4)农村社会组织自律机制不健全，遵纪守法意识不强。一些社会组织不遵守国家法律规定，有的未进行登记就私下开展活动，有的擅自开展违法违规或违反章程规定的活动。并且，这些组织缺乏自觉接受监督的意识。
　　从宏观大局看，我国正处在全面建设小康社会的关键时期，社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设全面推进，国家对“三农”的投入不断增加，统筹城乡发展的力度逐渐加大，城乡经济的关联度显著增强，农业农村发展的有利条件和积极因素在积累增多，发展基础进一步夯实，从而为农村社会组织的发展提供了新的机遇。中共十七大报告提出：“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能。”中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》要求：“培育农村服务性、公益性、互助性社会组织，完善社会自治功能。”这表明，党和国家更加重视社会组织，希冀农村社会组织发挥积极作用。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二
　　站在新的历史起点上，建设有中国特色的社会组织，需要我们进一步加强农村社会组织建设，促进农村社会组织健康发展。针对农村社会组织的问题和未来发展需要，基于建构农村公共利益表达机制、优化农村治理能力、重塑农村社会网络、健全农村民主管理制度的考虑，我们提出如下对策与建议：
　　(一)健全社会组织法律法规体系，将农村社会组织纳入法治轨道。
　　社会组织对乡村社会进行底层整合，可以构造民主制度运行的基础结构；社会组织有序参与乡村社会的民主管理，可以推动农村基层政治参与的扩展、议事协商水平的提高；社会组织发展和社会自治能力的提高，可以促进农村基层民主制度的深化和完善。而民主与法制是密不可分的。社会组织作为市场经济发展的必然产物，其成长离不开法制，其发展一定要有相关法律法规的支持。弘扬法治精神，是农村社会组织必须达到的境界；将农村社会组织纳入法治轨道，是建设社会主义法治国家的必然选择。一个合法的社会组织，必须遵守当地的所有适用法规；制定组织的近期发展目标和长远发展规划，必须以国家的法律法规为依据。要改变社会组织立法进程滞后的局面，我国必须加快社会组织管理立法速度，抓紧制定《中华人民共和国社会组织法》，真正从法律层次规范社会组织的性质、地位、职能、权利和义务、设立条件、审批程序、运行机制等，解决社会组织管理法规层次低的问题；抓紧制定社会组织行为规则，对社会组织违法违纪的惩戒作出规定，使社会组织和服务对象的维权工作真正有法可依，有效解决社会组织管理法规可操作性差的问题；抓紧健全社会组织管理规程，对相互冲突、不合时宜的规章及条款予以修订或废止，解决社会组织管理法规不完善、不系统、相互冲突的问题。为尽早形成完善的法律体系，要重点做好以下四方面的衔接：一是与宪法关于公民结社自由原则相衔接的结社法律；二是与结社法律相衔接的实施细则和单项法规；三是与社会组织立法相衔接的政府规章；四是与政府规章相衔接的社会组织制度。当前，要全面修订出台社会团体、民办非企业单位和基金会三个条例，推动行业协会等单项立法，不断提升社会组织的法律地位和社会地位。同时，还要大力开展社会组织法规的宣传，增强公民和社会组织依法办事的法律意识。在全国没有立法的情况下，各省、市、自治区可先行通过《社会组织管理条例》，对社会组织的活动范围、职责、税费优惠等等作进一步细化。
　　(二)建立农村社会组织扶持制度，形成对现代国家建构的内在支撑和助力。
　　面对乡村社会的社会组织和自治能力不足，需要国家进行适度扶持。农村社会组织建设实质上是中国现代国家建构的一部分。通过社会组织建设发展农村民主，是新阶段国家建构和农村社区发育的新型结合模式。这种结合模式既体现了现代化中的农村社会的文明转型，适应现代国家权力扩展和渗透的需要，又开发了社会内在组织资源和自治能力，形成对国家建构的内在支撑和助力。因此，地方政府应加大对农村社会组织的扶持力度。一要深入研究政府向社会组织转移职能的政策体系，推动各级政府及各部门与社会组织开展多层次合作，落实税收优惠政策，解决困扰社会组织发展的突出问题。二是制定农村社会组织发展规划。政府各相关部门要围绕本行业特点，制订本行业社会组织发展规划，积极鼓励和支持社会急需的公益服务类社会组织发展。要降低准入门槛，简化程序，大力扶持农村社会组织健康发展。三是建立农村社会组织发展经费长效保障机制。主要是三大机制：农村社会组织发展投入保障机制；公共财政对农村社会组织的资助和奖励机制；以项目为导向的政府购买服务机制。四是允许农村经济性的行业协会或者技术协会参与一定的经营活动，并提供相应的税收减免政策，增强社会组织的生命力。财政、税务部门要尽快落实国家关于公益性社团和基金会享受捐赠税前扣除的政策，鼓励企业和企业家为公益事业多作贡献、回报社会。对公益慈善组织的捐赠税收优惠实行普惠制，简化税收减免程序，鼓励个人对公益组织的捐赠，扩大社会组织税收优惠种类和范围。在财产税、商品税、房产税、车船使用税、城镇土地使用税等方面给予社会组织税收优惠。建立税收优惠配套措施和民政部门、财政部门及税务部门的沟通协调机制。五是建立培训农村社会组织从业人员长效机制。要加强人员培训工作，通过组织开展各种培训不断提高社会组织工作人员的政治业务素质。六是加强志愿者队伍建设。要借鉴发达国家非营利组织的成功经验，把志愿者充实到农村社会组织工作人员队伍中，使之成为解决社会组织人力资源问题的出路之一。七是对某些农村社会组织可以采取备案制度。一些初创期的农村社会组织，可能不符合社会组织登记条件，可以不予登记，而采取备案方式，支持其发展。
　　(三)完善农村社会组织内部管理制度，发展社会自治能力。
　　在一个没有组织的社会里，沟通成本、管理成本、交易成本及其他社会成本是很高的。改革开放以来，市场取向的经济体制改革，一方面通过家庭联产承包责任制赋予了农民市场行为主体的地位，另一方面也造成农民的组织化程度低。通过发展农村社会组织把农民组织起来，提高农民的组织化水平，可以降低农村社会运行成本，体现基层社会生活的群众自治，最大可能地实现农民的利益。农村社会组织主要是以发展社会自治功能为目标，它既有对国家权力的合法性支撑，也有对滥用权力行为的有效约制。而一套完善的农村社会组织内部管理制度，能够动员社会最草根层次的力量，将农村居民从政治能力低弱的乡村田野中整合起来，动员到乡村民主的政治空间中，体现和发展社会自治能力。为发挥农村社会组织的优势和长处，增强服务能力，应建立权责明确、协调运转、有效制衡的法人治理结构，完善民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的制度体系。首先，必须完善组织章程。要以章程为核心，建立健全各项内部制度；以章程为依据，健全组织机构如权力机构——会员大会或会员代表大会，执行机构——理事会或董事会，办事机构——秘书处、办公室、财务部、宣传部等，监事机构——监事会，对组织的年度计划、年度财务审计报告和平时的经济活动进行批准、监督。其次，必须健全行规行约，加强同业约束。要以维护行业的竞争秩序、确保公平竞争为出发点，加强自律，特别是要建立会议、管理、服务、监督等方面的自律制度，做到以制度规章管人管事管行业。从本行业的发展大计出发，制定成员共同遵守的行为规范，并根据外部环境的变化，及时调整一些具体的规定，这是保证农村社会组织依法运作的必要条件。再次，必须建立民主决策制度。要克服行政化倾向，充分发挥会员代表大会、理事会、监事会的作用，以民主协商、协调、公开公正的方式处理内部事务。在行业组织工作带头人的选举上，要严格执行民主办会的原则，让会员自己选举本行业有威信、有知识、善管理、又热心组织工作的同志担任领导职务。理事会成员要严格按照民主程序选举产生，会长应由理事会提出人选，实行差额选举，并实行任期制。要形成民主决策程序，建立健全会议制度和通报制度，鼓励成员参与决策并对组织的各项活动进行监督，重大决策召开会员大会或会员代表大会，由理事会(或常务理事会)决定，避免个人或少数人说了算，遏制违法违规行为的发生。又次，根据行业特点，制定业人员的行为准则和职业道德规范。各行各业都应有与本行业的社会地位、功能、权利和义务相一致的行为准则和道德规范，每个从业者必须遵守、奉行。特别要制定主要负责人行为规范，对相关人员加以约束，使其自觉遵纪守法，自觉代表整体利益，充分发挥好“领头雁”作用，引导社会组织向法制化迈进。最后，完善财务管理制度。各社会组织要严格执行财务会计制度，做到收支规范、账目清楚。收取会费和各项服务性费用要坚持标准合理、公开的原则，并如实开具票据。社会组织的经费及按照国家规定取得的合法收入，应主要用于其章程规定的业务活动，接受的捐赠、资助要严格按照与捐赠人、资助人约定的期限、方式和合法用途使用。应有专人负责财务，制定财务报告，并以适当方式向会员、社会公布有关情况，保证公民及政府的知情权和监督权的实现。另外，还要规范社团收取会费制度，促进社团健康发展。

　　(四)构筑农村社会组织运行机制，使之在国家社会管理规则框架中按照既定的规则体系追求自身利益和目标。
　　作为农村民主的社会基础性构造，良好的农村社会组织运行机制可以为发展民主奠定社会基础性条件，健全和完善农村民主管理，实现国家权力、农村基层民主管理权力和社会网络基础的无缝对接，保障现代国家在农村的建构和农村民主管理的发展之间形成良性循环。它把长期以来隔膜于现代政治之外的农村居民从模糊混沌的社会田野中纳入有规则体系、有价值认同和有权利认可的社会共同体中，有助于将无声无序、缺乏政治参与规则的农村居民按照既定的规则体系去追求自身利益和目标。构筑系统科学的农村社会组织运行机制，一是构筑工作机制。主要是建立登记管理机关、业务主管单位、公安部门、税务部门、技术监督部门、物价部门等相互配合、行动一致、协调运作机制，解决认识不一致、说法不一致、行动不一致、相互掣肘的问题；建立责权明确、运转有效的法人治理结构，强化章程的核心地位，建立起选举、议事、财务、人事等各项具体操作规范，增强自主运作能力。农村社会组织要按照自己的宗旨和业务范围开展活动，着力提高筹措资金、运作项目、交流技术、反映诉求、维护权益等方面的能力，加强与政府、企事业单位和其他组织的合作，面向会员、行业和民间提供更多的公共服务和公益支持。二是构筑动力机制。要教育民间组织的领导成员和专职工作人员树立正确的组织观念，克服临时观念和散漫情绪，促使其全身心投入，形成思想动力。要把奖惩、考核、竞争有机结合起来，形成工作动力。把奖惩、考核机制作为促进社会组织依法开展活动的有效手段，制定奖惩细则，建立分类评估指标体系，健全操作规范、运转协调的评估工作机制，准确评估服务效率、服务质量、管理水平、工作业绩等，不断提高评估工作的科学性。要制定竞争规则，实现有序竞争，促进社会组织持续不断地改进管理水平和服务质量。三是构筑自律机制。要教育社会组织成员严格照章办事，尤其要强调领导成员带头遵守规章制度，强化自律观念，发挥表率和示范作用，形成凝聚力和向心力。要抓好组织成员思想业务素质的提高，典型引路，发挥组织成员的主观能动性，使其自觉按照章程的要求开展各项活动。建立组织内部通报批评制度和年末评比制度，促进人员自律。建立诚信记录和评估制度，促使会员普遍树立“诚信、守法、敬业、自律”和“承诺是金”的理念，营造诚信守约的氛围。
　　(五)强化农村社会组织监管机制，实现地方政府管理与群众自治的有效衔接和良性互动。
　　发展社会主义民主，一方面牵涉到国家权力的改造，另一方面牵涉到市民社会的重新建构。二者相辅相成，推动着中国社会转型。国家权力改造的重要方面，是建设服务型政府。市民社会建构的重要方面，是发展农村社会组织。国家对乡村社会的服务性力量与农村社会组织有机联结，使得农村社会进入国家制度框架中，成为国家体制的重要一环，它既能增强国家规范和渗透乡村社会的能力，又能组织农村居民以组织化的机制承接乡村社会的公共事业和公共服务，协调国家与社会之间的关系，增强农村民主发展的治理性力量，实现地方政府管理与群众自治的有效衔接和良性互动。加强对农村社会组织的管理和监督，政府可从以下五个方面着力：
　　第一，转移部分政府职能。要推进政事公开，逐步理清政府、市场、社会的边界，为社会组织发挥应有作用提供空间和舞台。当前，要着手解决政府职能越位、社会组织职能不到位问题，将原来由政府主办的为社会发展和人民日常生活提供服务的事项交给有资质的社会组织来完成，政府只保留调查研究、制定政策、宏观调控、监督管理等职能。就行业管理而言，政府的职能是制定产业政策、调控产业结构、监督政策落实等，应该将编制行业发展规划、收集并发布行业发展信息、制定行业标准和行规行约、决策咨询、行业统计与调查、资质资格的考核、展览展销、行业自律、价格协调和行业性集体谈判、反倾销中的应诉和调查等职能移交给行业协会、商会。在学术研究领域，应将技术标准制定、成果鉴定、咨询服务、项目评审、研究规划、课题设置、研究经费发放、专业人员培训、学术评价等职能移交给学术性组织；在人力资源领域，应将职业道德规范、职业培训和继续教育、制定从业标准、组织从业资格考试、专业技术职务职称评审、惩戒不良从业者等职能转移给职业及从业者组织等。对于这些职能的转变和定位，要有长远规划，循序渐进。要逐步取消行业协会业务主管单位，减少行政干预，提升行业协会参与社会管理和社会服务的能力。政府部门与行业协会之间要建立新型的合作关系，实行政府购买服务。监察部门应负责受理行业协会对政府机关侵害其合法权益的检举和投诉。法制部门应负责受理行业协会提出的行政复议。

　　第二，完善农村社会组织结构和布局。要从广大人民群众迫切需求和社会发展客观需要出发，大力发展有利于改善民生、提高社会公共服务水平和有助于缓解社会矛盾、促进社会和谐的社会组织，特别是积极促进以志愿服务、慈善公益、老龄工作等为主要内容的联合性、专业性社团组织发展；积极发展符合产业发展方向、适应市场化进程的行业性社会组织：鼓励发展教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利等公益性社会组织。要协调发展各类组织。实践证明，先进的文化不去占领农村文化阵地，落后的、愚昧的、反动的思想就会侵蚀人们的思想。因此，要在继续发展经济性组织的同时，着力发展群众性的、符合当地特色的、为百姓喜闻乐道并愿意广泛参与的基层文化娱乐类组织，如桥牌协会、歌舞协会等，吸引农村居民参加。还要大力发展农村弱势群体的保护性公益组织，如建立老年人协会、妇女儿童保护协会等。
　　第三，狠抓规范管理。一是要坚持依法登记、年检。社会组织登记、年检管理是国家赋予民政部门的一项重要职能。要按照有关条例和政府令的要求，坚持分类指导、明确责任、规范程序、整体推进。要建立统一归口管理秩序，杜绝在审批上相互割据，在管理上各自为政的无序局面。各职能部门和业务主管单位要通力合作，各司其职，共同把好“五关”，即审核审批登记关、印章刻制准予关、机构代码核发关、银行开户许可关、收费许可申领关。要强化年检工作的严肃性，提高参检率，大力推进网上年检。二要扎实推进行业协会政会分开，其职能、机构、人员、财务等方面与政府、企事业单位彻底脱钩，着力解决好“明脱暗不脱”问题。社会团体要改变过去由上而下指令性设立，社团主要领导均由政府部门公务人员兼任的状况，逐步转向由下而上，自愿组成，党政机关公务人员不再兼任社团主要领导职务，走“经费自筹、人员自聘、工作自主”的道路，坚持依法和依照章程开展活动，使社团真正独立地发挥积极作用。三要建立和完善相应管理制度。要加强社会组织登记管理机关力量。省一级民间组织管理局可增加编制，高配负责人，局内按登记类别设处室。各市、县都应设立专门机构，配备专职干部。要切实加强党对社会组织的领导，在各级社会组织登记管理部门设立社会组织党工委，扩大党在社会组织中的组织覆盖和工作覆盖，把握社会组织发展的正确方向，使社会组织成为党领导下的可靠建设力量。要完善民间组织各类档案资料。《章程》、会员人会申请及审批表、会议资料、会费标准、活动方案、财务档案等规范的文书资料，做到有记录、有案可查。
　　第四，明确分工，落实职责。民政部门、业务主管单位和相关职能部门要各负其责，齐抓共管，形成推进农村社会组织建设与管理的合力。要着手建立“以完善双重管理体制为核心，齐抓共管”，灵活有效的管理机制，解决没有抓手、没有监督和落实措施、无衡量和追究手段、无有效对话途径等问题；着手建立登记管理机关、业务主管单位、公安部门、税务部门、技术监督部门等相互配合，行动一致，协调运作的整合机制。有条件的地方，可以探索建立以民政部门为牵头单位的社会组织工作协调机制。推进农村社会组织发展模式和管理体制创新，鼓励各地将中央要求与本地实际相结合，要大胆实践，敢于探索，先行先试，为农村社会组织改革发展提供经验。
　　第五，健全监督机制。要建立对社会组织进行业务监督、执法监督、社会监督的体系，促进社会组织自律机制的形成和完善。切实改变“重登记，轻管理”的倾向，改进和加强以年度检查、社会评估、信息公开为主要内容的日常管理，坚持依法行政，完善执法程序，维护社会组织合法权益，查处社会组织违法违规活动和非法组织，不断提高行政执法水平。要把年检工作与日常监督、绩效评估、行政执法等工作结合起来，提高依法监管能力。要健全社会组织工作评价和人员考核办法。建立具有广泛代表性的评估委员会，培育具有相对独立性的评估机构，凡是符合条件的社会组织，都可自愿申请参加等级评估，通过公正公平公开的评估活动，促进社会组织良性发展。