摘要:上海对口帮扶德昂族项目是目前全国启动的发达地区帮扶人口较少民族的唯一项目，一边是改革开放的前沿阵地，一边是欠发达的少数民族区域，是“共同富裕”的理想把他们紧密地联系在一起。健全对口帮扶项目的后续管理，促进项目效益的持续发挥，造福于贫困民族地区群众的长远利益。 
　　关键词：对口帮扶；德昂族；扶贫模式；建议 
　　 
　　2006年上海响应党中央、国务院提出的沿海发达地区对口帮扶人口较少民族发展的重大决策，正式启动对德昂族的对口帮扶工作。帮扶工作实施两年来，完善了德昂族地区的基础设施，有效改善了项目村的村容村貌，大大改善了群众的生产生活环境，德昂族自我发展能力明显增强，取得了良好的经济效益和社会效益。 
　　对口帮扶扶贫模式，是由中央政府倡导、各级政府率先垂范、全社会广泛参与的一种扶贫模式。对口帮扶可分三个层次：一是在中央政府的统一安排下，以地方政府主导的东西部协助扶贫，即东部发达省市帮扶西部贫困省区；二是中央和各级国家机关、企事业单位帮扶辖区内的贫困县区；三是社会组织、民间组织和民主党派到贫困地区进行产业投资、合作和智力帮扶[1] 。对口帮扶以整村方式推进，可利用较大规模的资金和其他资源，在较短的时间内使扶持的村在基础和社会服务设施、生产和生活条件以及产业发展等方面有较大的改善，并使各类项目间能相互配合以发挥更大的综合效益，从而使贫困人口在整体上摆脱贫困，同时提高贫困地区与贫困人口的综合生产能力和抵御风险的能力。 
　　在对口帮扶工作开展之初，帮扶的形式大多以物力支援为主。Www.11665.COM这当然是民族地区当时的发展状况决定的。关于这一点，万里副总理在1984年召开的全国经济技术协作和对口支援会议上曾明确指出：中国边远地区，多半是少数民族聚居区……对口支援，帮助少数民族地区发展经济，让他们尽快富起来，不仅有经济意义，而且有重大的政治意义。 
　　一、德昂族对口帮扶前的情况 
　　 德昂族是德宏州最古老的世居民族之一。在中国，2008年德宏的德昂族有1.41万人，占全国德昂族总人口72.68%。芒市（原潞西市）是全国德昂族的主要聚居地，主要分布在中山乡、遮放镇、三台山乡、五岔路乡、勐戛镇等5个乡镇7个村委会34个自然村42个德昂族村民小组。对口帮扶项目实施重点乡三台山是全国唯一的德昂族乡，其中德昂族村寨16个901户4 031人，占全乡总人口的57.42%，占全市德昂族总人口数的40.72%[2]。 
　　解放以来，德昂族的发展一直都得到了党和政府的关心和支持，多次对德昂族进行扶贫。改革开放以来，党和政府采取了一系列兴边富民等政策，尤其对人口较少民族给予诸多的优惠扶持。从1999—2004年政府先后对三台山德昂族乡投资1 815.645万元，实施综合扶贫开发。通过扶贫，为德昂族经济与社会的全面发展奠定了坚实的基础。 
　　据调查显示，2005年德昂族农民人均纯收入874元，与德宏州农民人均收入1 054元相差630元；全州人均占有口粮377千克，德昂族农民人均口粮332千克，相差45千克。有9个德昂族村民小组没有通公路，31个德昂族村民小组尚未进行电网改造，33个德昂族村民小组没有安全饮用水。2 923户12 549人的德昂族中，贫困户 2 218户11 969人，住在茅草房，杈杈房，危房中的群众383户。 
　　二、对口帮扶与整村推进相结合的扶贫模式 
　　2005年党中央、国务院作出扶持人口较少民族发展的重大决定后，上海市率先开展对口帮扶工作，2006年4月20日，上海对口帮扶云南德昂族发展项目考察团在三台山乡举行项目启动仪式，标志着上海对口帮扶德宏州德昂族发展项目正式启动，项目主要以自然村为单位实施整村推进扶持德昂族发展。德宏有55个德昂族聚居村列入扶持范围。五年规划总投资 4 451.195 万元。从2006年开始，上海市五年共投入帮扶资金2 500万元，其中上海市财政拨款2 000万元，市民宗委自筹500万元。 
　　从2006—2008年，上海已对口帮扶德宏28个德昂族村，投入帮扶资金1 477.408万元，实施村内道路、人畜饮水等175个项目（含云南省配套9个项目）。据统计，共修建了村内道路14.9公里、架输电线路5公里、建蓄水池9个、铺设水管36 000米；扶持农户发展茶叶、澳洲坚果等种植业7 632.9亩，扶持212户农户发展庭院经济：养猪2 087头，养牛441头；建设安居房397户；新建、改造714口沼气池及其配套圈厕；建设15个农村科技文化活动室；成立“上海市对口帮扶德昂族农村人才培训学校”，培训教师601人次等等。 
　　通过帮扶，2008年末已帮扶的28个村民小组人均纯收入达1 880元，较2005年增加893元；人均占有粮食301公斤，较2005年增加29公斤；经济林果面积由4 035亩扩大到9 447亩，增幅达234.1%；生猪存、出栏数分别由3 052头、1 780头发展到4 316头和3 043头，增幅为141.4%和171%。德昂族聚居村的教育、文化、卫生条件得到了很大改善。 
　　三、存在困难和问题 
　　1.德昂族是一个长期处于生产力低下状态的民族，社会发育程度较低，贫困程度深，德昂族群众大多居住在山区、半山区，自然条件恶劣，所耕作的土地多是陡峭的坡地，农田基础水利设施建设滞后，有效灌溉面积较少，虽然在项目实施区的群众生产生活有了一定的改善，但实施整村推进的项目零散，形不成规模，对人口较少民族群众的增收推动不大，后劲乏力。 

　　2.捐赠项目落实难度大。对口帮扶和整村推进模式下项目实施最大的困难主要是资金不能足额到位，由于地方财政困难，如德宏州2008年财政自给率仅为24.23%，比全省平均水平低17.54个百分点 [2] 。财政入不敷出，财政支援经济建设、调控经济运行的力度明显不足，难于拼配相应的配套资金，项目管理工作经费严重不足；由于申报项目时间仓促，缺乏调查研究，深度不够，相关数据掌握不详，没有充分考虑到群众自筹困难及建材市场价格波动较大等因素影响，致使有的项目难以实施；项目的后续管理滞后，部分扶持村出现短期绩效现象，实施成果难以巩固。 
　　3.基层组织力量薄弱。对口帮扶模式下，资金主要用于公路、教育等社会基础设施项目的建设上，项目选择的局限性大，符合当地生产条件的项目特别是增收项目少；由于是上级决策，主要采取村民小组和村干部上门征求意见的形式，群众多数“不知道做什么”（没有信息），“不知道怎么做”（没有技术），“做了以后不知道怎么办”（没有拓展市场渠道的能力），民主参与程度低，管理比较粗放，村民对项目的总体满意度不高；部分群众未真正发动起来，对扶贫的政策不甚了解，投工投劳不落实等，缺乏工作主动性和参与性。 
　　4.缺乏传递信息和分享经验的平台。现实中，参与对口帮扶的机构缺乏及时、准确和低成本传递信息和交流经验的渠道，在扶贫实践中形成的经验很难快速、有效地传播出去，创新和经验的作用受到限制。 
　　四、帮扶德昂族发展的几点建议 
　　1.高度重视，坚定搞好帮扶与合作的信心。我们必须认真研究在发展中需要外部帮助什么，上海可以帮助什么，使有限的帮扶资金发挥最大的效益。帮扶项目要适合德昂族村寨的实际情况和德昂族群众的意愿，如种植茶叶项目比较适合德昂族的生产管理能力；套种需要选择经济价值高，种植技术要求低的品种；澳洲坚果等管理技术要求较高的项目，必须与技术部门签订技术合同。要采取多渠道多形式培训村民，让他们不断掌握技术，成为懂技术、善管理的新型农民。 
　　2.高度重视扶贫开发项目的可持续性。在新时期的扶贫开发进程中，应借鉴国外先进的发展理念和现代的扶贫项目管理方法，在扶贫管理中全面推行参与式村级规划，努力提高扶贫项目决策的民主化和科学化水平，提高项目受益人尤其是妇女等弱势群体对项目决策和实施管理的参与度，建立健全扶贫项目的后续管理机制。在扶贫项目设计之初，应考虑项目活动自身的造血功能和可持续发展能力，充分考虑项目受益人对项目活动的后续管理能力，包括一是资金的筹措和使用制度化，各级管理组织要制定相关规章制度和实施细则；二是明确项目的产权问题，建立谁投资，谁受益。例如，项目后续管理所需要的资金、技术从何而来？能否设立专项资金对已扶持的人口较少民族聚居自然村进行“拾遗补阙”式的继续扶持，巩固好“整村推进”成果，确保上海对口帮扶项目充分发挥效益。 
　　3.建立传递信息和分享经验的平台。按照《上海—云南对口帮扶与全面合作“十一五”计划纲要》的要求，扎扎实实地开展好对口帮扶工作，使扶贫实践中形成的经验能快速、有效地传播，建立学习交流、借鉴的平台；利用上海的区位优势、开发优势、资金优势和上海与芒市对口帮扶的特殊关系，组织好经济、文化、体育、信息等方面的交流与合作，积极争取上海更多的单位、个人、企业、民间组织等加入到帮扶工作中来。 
　　4.建立整村推进扶贫规划的调整纠错机制。扶贫规划制定的好不好，需要在实践中加以验证。如果在实践中，有些分项目效果并不理想，此时则需要对扶贫规划进一步论证，对效果不佳的项目进行调整显得非常重要，如德宏在2000年编制上报的人口较少民族规划存在漏统情况，致使有人口比例占20%以上的阿昌族聚居的11个村委会30个村民小组未列入国家扶持范围。而如何使这个过程顺利进行，规划的调整纠错机制必不可少。 
　　调研材料显示，对口扶贫模式下，资金主要用于公路、医疗卫生、教育等社会基础设施项目的建设上，所以，扶贫项目投入农户增收方面的影响比整村推进扶贫模式低。把对口扶贫资金以整村方式推进，两者结合，可为德昂族群众实现持续增收打下坚实的基础。 
　　参考文献: 
　　[1]帅传敏.中国农村扶贫开发模式与效率研究[m].北京：人民出版社，2009：59. 
　　[2]德宏州人民政府，德宏州史志办公室主办编.德宏年鉴[k]，2009：115-127