摘要：广东农村社会保障体系建设过程经历了集权化、分权化、多元化保障三个阶段。近年来，在大力推进城镇社会保障制度建立与完善的同时，开展了农村社会养老保险、医疗保险和最低生活保障等制度的试点工作，取得了一定成效，但也存在一些问题，本文据此进行分析并提出相应的对策建议。
关键词：农村社会保障体系建设探索
abstract:the guangdong countryside social security system construction process experienced the centralization,the decentralization,the multiplication has safeguarded three stages.in recent years,while vigorously advanced the cities social security systems establishment and consummation,has carried out the countryside society oldage insurance,the medical insurance and system and so on lowest social security experiment site work,has obtained certain result,according to the above but also had some problems,this article carries on analyzes and puts forward the corresponding countermeasure proposal.
keywords:countryside social security system construction exploration
【中图分类号】［f328］【文献标识码】b【文章编号】1009-9646(2009)07-0082-04
全面推进社会主义新农村建设是贯彻落实科学发展观、全面建设小康社会的重大举措和必然要求，是保持国民经济平稳较快发展的持久动力。wWw.11665.COM而建立完善的农村社会保障体系是建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主” 的社会主义新农村的重要内容，是切实改善广大农民生活状况的重要保障，更是整个社会、特别是广大农村地区保持和谐稳定的根基。进一步加强新农村建设和农村社会保障体系建设对广东经济社会发展意义深远。
1.广东农村社会保障体系建设的发展历程
根据历史与经济发展水平，可以将广东整个农村社会保障体系建设过程划分为三个阶段。
1.1集权化保障阶段（1949~1977年）。新中国成立初期，我国依据中华人民共和国第一部宪法中“劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物资帮助的权利”的规定，广东根据国家政策逐步建立了包括劳动保险、困难补助、生活补贴、社会救济和农村“五保”供养等制度。1958年以后在人民公社建立了敬老院、合作医疗、赤脚医生等简易的社会保障组织。“文化大革命”时期，已经基本社会化的城镇社会保障体系遭到破坏，企业与农村集体一样承担起了低水平的保障功能。计划经济体制下，广东实行中央高度集权的分配制度，家庭、市场等经济保障功能基本丧失，社会保障制度具有集权特征。这个时期农村绝大多数农民基本处于国家的社会保障体系之外，城镇居民享有的就业、医疗、住房、退休金等福利农民均无权享受。
1.2分权化保障阶段（1978~1988年）。在分权化保障阶段，农村推行联产承包变革，实行了土地集体所有、家庭承包经营的模式，建立了统分结合的双层经营体制，为农村居民提供了土地保障和家庭保障的制度安排。家庭经营制度实际上成为农民生活保障的主要形式，也相对扩大了农村居民就业和消费的选择自由。农村社会保障制度主要是农村扶贫制度的建设，而且强调开发式扶贫、生产性救济，充分体现了“效率优先、兼顾公平”的分配原则。在这一阶段，广东各地集体经济基础的差异使农村地域间集体福利千差万别，越是经济发达地区，农民的集体福利和保障水平越高，经济发达地区有条件通过发展乡镇企业来以工补农，减轻农民负担，提高福利水平；而经济不发达的地区，各项事业主要依赖于收取税费来运转，因而集体福利与家庭经营自然会存在一定的矛盾。
1.3多元化保障阶段（1989年以来）。党的十四届三中全会出台的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，提出建立与我国目前社会生产力发展水平以及各方面的承受能力相适应的多层次的社会保障体系，并规定建立统一的社会保障管理机构。1998年九届人大通过的政府机构改革方案中，组建了劳动与社会保障部，统一主管养老、医疗、失业保险等保障工作。广东在大力推进城镇社会保障制度建立与完善的同时，有关部门进行了农村社会养老保险、医疗保险和最低生活保障等制度的试点工作，并逐步在全国农村推广试行。
2.广东新农村建设中农村社会保障体系建设的实践探索
完善农村社会保障体系是建设社会主义新农村的重要内容。近年来，广东省委省政府高度重视并提出建立覆盖城乡的社会保障体系，农村社会保障体系建设取得了快速发展。
2.1农民养老保险制度建设在全省分区域、快速有序推进。
2.1.1在有条件的地区建立农民与被征地农民养老保险制度。广东农村养老保险工作始于1992年，经过不断探索，深圳、东莞、中山、佛山、珠海、广州等珠三角地区的六个地级市全面实施了农民与被征地农民养老保险制度（其中广州、深圳、佛山的实施对象是全征地农民，中山、珠海、东莞是全体农民）。截至2007年6月底，全省共146万农民与被征地农民被纳入养老保险范围，其中46万人按月领取养老金，人均月养老金228元，农保基金累计结余38亿元。
2.1.2在欠发达地区开展试点，建立被征地农民养老保障制度。从2006年9月起，广东先后以珠海市、阳工市阳西县、惠州市博罗县、肇庆市端州区、湛江市开发区、韶关市武江区为试点，进行被征地农民基本养老保障制度的探索。各试点先后出台了保障办法，覆盖了当地14万被征地农民。据统计，截至2007年5月底，各试点累计参保人数16334人，领取养老金或老年津贴人数4991人。其中肇庆市端州区进展迅速，截至2008年5月底，端州区35~59周岁的中年被征地农民的参保率已达97%，60周岁以上老人中有98%领取了老年津贴。试点工作开创了在省内欠发达地区建立被征地农民养老保障制度的先河，在全省起到了示范带动作用。
2.1.3为村干部等农村重点人群建立养老保险制度。全省按照先易后难的思路，在农村选择村干部、计生对象等重点人群，为其建立养老保险制度。1997年以来，云浮市云城区、湛江经济技术开发区、河源市源东县、惠州市等地先后开展了村干部养老保险。四地共有8363人参保，2034人领取待遇。东莞市、惠州市先后开展了计划生育对象养老保险，对农村独生子女父母和纯生二女结扎夫妇实行了养老保险制度。
2.2农村合作医疗制度基本覆盖全省农村，保障水平不断提高。2000年前，广东没有统一的农村合作医疗模式。2001年后在省人大和省委省政府的高度重视下，决定由省政府组织、省农业厅承办，于2002年在全省范围内推行新型农村合作医疗制度。2003年省委省政府进一步加强了农村新型合作医疗制度建设工作，加大政府的资金补助力度，把农村新型合作医疗制度建设工作转交省卫生厅承办，2004年后省财政给每个参保人补助10元，市、县财政补助10元，个人承担不少于10元；2006年省财政对每个参保人员的补助增加到25元，2007年增加到35元，市县增加到15元，大大地调动了广大农民参保的积极性。2007年，全省参加新型农村合作医疗达4137万人，覆盖率为83.8%，比2005年增长了231%。同时提高了农村合作医疗筹资水平，77个县（市、区）的农村合作医疗转变为县级统筹，加大了费用报销比例，2006年,农村合作医疗补偿金额15.8亿元，平均补偿费用占医疗费用的32.9%。另有2.3万人次得到医疗救助，救助金4116万元。各地新型农村合作医疗保障水平不断提高，补偿封顶线提高至1万元以上，最高达6万元。部分地方实行了门诊补偿制度，扩大了受益范围。
经济较发达的东莞市、佛山市在2004年试行了城乡居民参加医疗保险的办法。自运行以来，基本实现了参保人员全覆盖，全部基金也顺利征缴到位，达到了改革设想要求，取得了良好的社会效益。两市通过建立农医保制度，解决了城乡居民大病住院医疗费用负担问题，基本上缓解了城乡居民“看病难”、“看病贵”的问题。
2.3农村低保制度起步较早并基本实现了应保尽保，低保资金不断增加。广东在全国率先将最低生活保障面从城镇拓展到农村，低保覆盖面不断扩大。全省1995年开始实施城镇最低生活保障制度，1998年这一制度开始覆盖农村，省财政每年对全省年纯收入在1000元以下的100多万农村绝对贫困人口实行低保补贴，全省享受低保救济人数从1997年10.5万人增加到2007年7月底的68.9万户、171.85万人，增加了16倍，占全省户籍总人口的2.25％，其中农村54.43万户、134.03万人，基本实现了应保尽保。2007年，省委省政府提出适当提高全省农村最低生活保障线，将农村人年均收入低于1200元的困难群众纳入低保范围，目前，许多市县已开始将年人均纯收入低于1200元的困难家庭纳入低保救济范围。
低保资金不断增加，低保标准和补助水平不断提高。2007年上半年，广州、深圳、佛山、韶关、河源、梅州、惠州、汕尾、阳江、揭阳、湛江、茂名、清远、潮州等14个市75个县(市、区)分别提高了城乡低保标准。城镇提高了10~100元，农村提高了9~70元。据2007年6月统计，全省城镇低保标准为人月125~361元，农村人月91~320元。城镇人月平均低保标准为226元，比2006年提高12元；农村人月平均低保标准为168元，比2006年提高13元。截至2007年7月，全省农村低保对象月人均补助水平为46元，同比提高了12元。其中，珠江三角洲地区7市农村低保人均月补助85元，比2006年月人均提高8元；14个经济欠发达地区农村低保月人均补助39元，比2006年月人均提高8元。
全省各级财政部门根据低保人数增加，低保标准和补助水平的提高情况，逐步增加了低保资金。全省低保资金从1996年的2113.7万元增加到2006年937亿元，增加了44倍。2007年省财政增加了对经济欠发达市的低保补助金额，从2006年的2.5亿元增加到3.85亿元，增加了1.35亿元。2007年1~7月，全省发放低保金7.0069亿元，比2006年同期增加发放1.748亿元。其中农村发放低保金4.1954亿元，同比增加1.115亿元。
2.4农村其他社会保障制度也不断加强，对农业及农村发展的作用日益凸现。广东农村社会保障制度比较突出的还包括社会救助中的生产救助（防灾、救灾）、农业保险，特种救助、农村优抚。农业产业自身的弱质性以及广东的地理位置决定了广东农业生产面临着相当大的风险，尤其是遭受台风、泥石流等自然灾害风险，近年来全省财政不断投入大量资金构建农业生产和农村地区的防灾抗灾体系，大大降低了农业灾害的破坏程度，提高了灾害应急、救助能力；另外，自上世纪90年代以来全省一直在探索实施各种形式的农业保险制度，在各级政府财政支持下，农业保险覆盖面也不断扩大。
农村中的特种救助主要针对特殊人群——五保户实施供养制度，其保障水平高于低保水平，其生活水准也不低于农村的平均水平，多数地区设有农村敬老院，其设施也比较完备，服务水平也比较高。农村优抚、社会福利方面，优抚安置工作成效明显，以退役士兵自谋职业为中心，职业培训、推荐就业和优惠政策扶持相配套的安置改革顺利推进。“十五”期间共完成对14.7万名退役士兵和4107名军队离休退休干部、无军籍职工的接收安置工作，退役士兵自谋职业率达90%。建立了优抚对象抚恤补助标准与当地人均生活水平同步提高的自然增长机制。
3.广东建设农村社会保障体系存在的主要问题
广东在建立农村社会保障制度上已做了大量工作，并已取得了较大的成效，人们称它为“民心工程”和“德政工程”。但也存在一些问题，主要表现在：
3.1农村社会保障制度设计还不够完善合理。建立农村社会保障制度必须与经济社会发展水平相适应，在此基础上逐步打破城乡社保建设的“二元社会结构”，最终实现城乡统一的社会保障制度。目前，广东虽然在农村设立了最低生活保障线制度和养老保障、大病统筹的新型合作医疗、自然灾害社会救助制度，但缺乏在贫困人口中设立一个生活安全保障制度。因为农村居民目前还不富裕，人均纯收入刚过5000元大关，仅跨入小康水平，还有100多万年纯收入在1000元以下的绝对贫困人口和近300万人年纯收入在1000~1500元之间的相对贫困人口。农村社会保障制度的设计应是先解决农村贫困问题，而不是急于建立过于庞大和周密的社会保障体系。目前，最需要受社会保障扶持的是贫困人口，这一群体的问题如果得不到解决，我们的“全面建设小康社会”的目标就是不全面的。
以农村养老保障制度为例。目前，农村的养老保险制度在计算年限、缴费办法和待遇享受等方面，都是依据城镇正规就业情况设定的，对于劳动关系松散、就业地点频繁变换、工作单位不固定、工作时限不定、收入水平较低的广大农民来说，不大合适。现行养老保险基金实行区域统筹，条块管理，对跨省区流动就业的农民来说更不合适，加上目前设计15年缴费年限和缴费标准成为农民难以逾越的门槛。农民要在同一个社会保险统筹地区累计缴费15年不容易，农民的经济收入并不宽裕，除外出打工外，他们的收入是以年为时间单位结算的，要在15年内保证每次资金的交纳，难度大。现行养老保险制度是参保易，退保难，转移养老保险关系更难，缺乏灵活性。
3.2农村社会保障项目具有狭窄性，覆盖面小。广东农村社会保障体系的各个项目，其保障都只是覆盖少部分农村社会成员，或者说大部分农村社会成员仍被排除在农村社会保障范围之外。如农村养老保障制度仅在珠三角地区建立起来，全省大部分农村并未推广。在珠三角中也仅覆盖5市，120多万农村人口，其他两市的广州、江门和粤东、粤西、粤北地区一些有条件的县镇还没建立，仍在探索之中，或仅对少部分村干部和失地农民实施养老保险。即使是社会救济，也只是救济那些“重点户”，难以将所有农村的老弱孤寡、残疾者以及因天灾人祸而不能维持最基本生活水平的社会成员囊括在内。同时，失地农民和农民工的社会保障还处于探索阶段。
3.3保障力度区域差异较大，保障水平总体呈现低层次性。广东现行农村社会保障在地域范围上存在非均衡性，经济发达的珠三角地区，保障水平高一些，经济欠发达的东西两翼和粤北地区，保障水平则低得多。就拿农村中的五保户来说，一些富裕地区的农村敬老院的设施完备，服务水平也相当高，有的五保户甚至还有储蓄，可以资助其他困难的亲属，而经济发展相对落后的地区只能将一部分五保户纳入保障范围。另外，现行广东农村社会保障支出水平较低，根源在于农村社会保障经费在地方政府的财力分配上很有限，如在社会救助的支出上过分依赖中央财政，地方财政的救助经费拨款既未制度化，又不能及时到位。目前广东全省基本建立农村最低生活保障制度，但除较富裕的农村地区外，大部分农村社会保障只停留在对贫困者进行救济的低层次上，一般只能帮助被保障者暂时脱离困境，难以保障贫困人口的基本生活，无助于农民的长远发展。
3.4许多农民对参与社会保障还持观望态度。在养老保险方面，许多农民把自己未来养老的希望寄予后代，他们对养老保险缺乏认同感，存在疑虑心理；在农村合作医疗方面，农民参与的意愿不够强，积极性不够高，其主要原因在于新型合作医疗制度的宣传不到位，有不少农民甚至不知新型农村合作医疗为何物，即使知道这项政策，也由于以往基层政府的承诺不兑现，而对新型合作医疗缺乏信任，甚至存在抵触情绪。课题组在兴宁市调研农村合作医疗时，当地相关机构建议把农民应该交的钱由政府出，因为兴宁市农民参加农村合作医疗只须交10元/人，另外政府补贴门诊挂号费7元/人，事实上每个农民只须交3元就可以参加农村合作医疗，然而政府在引导农民参加农村合作医疗所付出的成本比3元/人要高，因而他们认为还不如让政府直接代交这3元/人的费用。
4.进一步加强广东农村社会保障体系建设的政策建议
4.1加大对新农村建设和农村社保制度的宣传力度，促进农民转变思想观念。要从统筹城乡发展，构建和谐社会的高度出发，在新农村建设中坚持以农民为主体，以农民生活状况的切实改善为根本，把农民观念的更新放在新农村建设的首位。当前，全省农村社会保障体系还没有完全建立，很重要的一个原因就是广大农民对农村各项社会保障的认识不足、了解的不充分，致使许多农民还持观望态度。完善的农村社会保障体系的建设要以占主体地位的广大农民的认可和参与为基础，因此，一方面各级政府决策和研究部门要积极探索有效的政策和实施措施，另一方面要向农民做好宣传，增强农民的社会保障意识，转变思想观念，提高农民参与的积极性。
4.2完善农村社保工作机构，加强农村社保管理工作。农村社会保障体系建设工作涉及面广、覆盖人口多，加之全省各区域经济社会发展差异大，使得任务异常繁重。以农村低保为例，广东1997年推行农村最低生活保障制度，目前保障人数已经达到133.51万人，但各市县民政部门由于编制所限，普遍没有设立专门的低保工作机构，乡镇一般只有一名民政工作人员，难以进行规范管理。
为使全省各地农村的实际情况及时准确地反映到上级管理决策部门，以及省、市的各项政策部署和规定迅速落实到位，必须在全省范围内建立各层次的农村社保工作机构，完善农村社保管理体系。既要加强面上的领导，建立社会保障工作领导机构，统一组织、协调本地区的社会保障工作，不断增强其整体合力；又要注重基层社会保障网络建设，按照机构、人员、经费、场地、制度和工作“六到位”要求，明确各级职能，确保保障到一线、服务到基层、覆盖到村落。
另外，由于人们的收入是不断变化的，必须做好农村社会保障特别是低保工作的动态管理，因此，由手工化管理向信息化管理过渡是农村社会保障工作的必然选择。由计算机对农村社保对象进行信息处理、人员录入、档案管理、信息调阅，既可减少人力，又可节约资金，大大提高工作效率。
4.3加强法制建设，尽快建立和完善农村社会保障法律体系。农村社会保障是一项群众性、政策性、法规性很强的工作。鉴于国家目前社会保障法还未出台，广东可以根据城乡经济社会发展的需要，出台新的地方性法规。在保险对象、交费年龄、交费标准、基金管理、基金增值、经费来源等问题上设置新的操作规范，尤其对新形势下比较敏感的问题（如农村土地问题、农民工权益的保障问题等）制定明确的法规，切实保障失地农民与进城务工农民享受到与他们的付出相对等的权益，从法律的高度指导和规范农村社会保障体系建设。在相应的司法机制的完善上，广东可尝试在人民法院设立劳动和社会保障法庭，专门从事审理劳动和社会保障案件，使当事人的合法权益受到不法伤害时获得有力的司法保护。在条件成熟后，可借鉴国外普遍实行的专门法院审判方式，建立我国专门的劳动和社会保障法院，在审判中充分体现劳动和社会保障事务的特殊性。
参考文献
［1］闫玉科.广东“三农”问题：路径与政策选择.农业出版社，2006
［2］宋峥嵘.论中国特色农村社会保障制度的构建》.金融经济.2006(14)
［3］广东省社会保障事业发展“十一五”规划.粤府办〔2006〕90号
［4］财政部财政科学研究所课题组.广东农村社会保障制度的调查，2002-07
［5］杨翠迎等.建立和完善我国农村社会保障体系，西北农林科技大学学报，2007(1)
