论文关键词：农村公共产品　供给体制　问题　对策
　　论文摘要：农村公共产品的供给不仅影响着农村社会的正常发展，而且影响着我国全面建设小康社会的任务和目标的顺利实现。农业税改革在确保为农民减负增收的同时，也势必会对乡镇基层政府公共产品的供给能力造成影响。要打破城乡“二元结构”，加快农村经济发展；加大中央政府对农村公共产品供给的转移支付；改变乡镇基层政权对农村公共产品“自上而下”的供给模式，充分尊重广大农民意愿；拓展农村公共产品投资渠道；加强对农村公共产品的供给的监督；推进农民自主创业，努力促进农民增收。 

　　农业税改革前，在我国“二元经济结构”的影响下，农村公共产品的供给主要依靠制度外供给，基层政府可以通过各种途径向农民筹集农村公共产品供给资金。农业税改革后，随着农业税的取消，农村公共产品供给开始依靠上级政府的财政转移支付，并辅以“一事一议”的村民集资方式，即开始转向制度内供给为主。但在这样的供给模式下，一方面，由于转移支付体系以及预算体系本身存在的制度缺陷，基层政府资金往往入不敷出：另一方面，随着农民“经济人”的理性同归，“一事一议”的筹集方式也存在很大问题。因此，在农业税改革后的新形势下，研究农村公共产品供给出现的新问题，并探索符合我国基本国情的农村公共产品供给体制，是很有现实意义的 
　　 
　　一、农村公共产品的界定 
　　 
　　所谓公共产品，是指具有非竞争性和非排他性的产品。非竞争性是指一个人对公共产品的消费不妨碍其他人对该公共产品的消费。WWw.11665.COm非排他性是指公共产品的消费难以排除不付费者或者因成本很高而放弃排除。根据公共产品的定义，农村公共产品，是指相对于农民“私人产品”而言的，用于满足农村公共需要，具有非竞争性和非排他性的产品。根据在消费过程中的性质不同，农村公共产品又可分为纯公共产品和准公共产品。农村纯公共产品，是指在消费过程中具有完全的非竞争性和非排他性，从而应当由地方(乡镇级)政府免费提供的产品。这类产品主要包括：农村基层政府行政服务、大型骨干水利工程、农业基础科学研究、农村道路建设以及全国性的农业虫害防治等。农村准公共产品，是介于纯公共产品和私人产品之间、在消费过程中具有不完全的非竞争性和非排他性的产品，这类产品主要包括：一是在性质上近乎纯公共产品的准公共产品，如农村义务教育、农村电力设施、小流域防洪涝设施建设、农村公共卫生、社会保障等；二是一般准公共产品，如水利设施、农技推广和农业机械推广、医疗、道路建设等；三是在性质上近乎私人产品的准公共产品，如农村电信、自来水、治虫等。 
　　 
　　二、农业税改革前，我国农村公共产品的供给体制 
　　 
　　农业税改革前，我国农村公共产品的供给主要依靠制度外供给。改革开放前，我国农村实行的是政社合一的人民公社体制，公共产品的供给和使用都是由集体统一组织安排的，农民只是集体经济组织内的劳动者。由于通过财政税收手段筹集到的公共资源十分有限，实际上公共产品主要依靠劳动力代替资本的制度外供给，即由政府以行政命令的方式组织劳动力承担土壤改良、水利建设、修筑道路等公共项目。改革开放后，农民的负担主要由四部分组成：一是国家税收；二是向集体组织交纳的各种统筹提留以及土地承包费等，包括村提留的公积金、公益金、管理费、农村教育附加费、计划生育费、优抚费、民兵训练费、乡村道路建设费等等；三是各种行政事业性收费、教育集资、乡村范围内的生产和公益事业集资以及各种摊派、罚款和收费；四是按国家法规规定，农村劳动力每年应承担的义务工和积累工。从农民负担构成可以看出在改革开放后到农业税改革前，农村公共产品的提供主体依旧是农民。在实行家庭联产承包责任制后，农民在农村公共产品方面的负担其实落在了家庭和个人的头上，且大部分被货币化了。 
　　三、农业税改革后，我国农村公共产品的供给体制 
　　 
　　我国农村税费改革于2002年首先从安徽省进行试点，随后在全国二十多个省市全面铺开。农村税费改革方案的具体内容涉及：调整农业税的计税依据和农业税附加：取消屠宰税及各种统筹、提留和逐步取消劳动积累工、义务工；通过上级政府的财政转移支付填补基层财政缺口；村内兴办各种其他集体生产和公益事业所需要的资金，采取“一事一议”的办法，由村民大会讨论决定等等。其主要目的是通过规范以“耕地”为征税及负担对象的农业税制，取缔以“人头”为税费负担对象的各种制度，以规范政府行为，堵住基层政府向农民乱集资、乱摊派、乱收费的“口子”，减轻农民税费负担，理顺农村公益事业的决策机制。 
　　 
　　四、农业税改革后我国农村公共产品供给凸现的新问题 
　　 
　　农业税改革后，一方面县乡基层政府财政的制度外筹资途径基本上被堵住，这从根本上减轻了农民的负担，为农民的增收提供了保障，从而保证了农民的合法权益。但另一方面，它也间接地削弱了乡镇基层政府的财政能力。另外，随着农业税改革的不断发展，农民权利得到保障，农民“经济人”理性开始复苏，这使我国农村公共产品的供给在农业税改革后出现了许多新问题。 
　　首先，农业税改革后，乡镇基层政府财政收入大幅度减少，公共产品供给能力大幅度下降。农业税改革后，乡镇基层政府向农民集资、摊派、收费等制度外筹措财政资金的途径被封锁。农业税的取消，使全国受益农民达到8亿多，免交农业税达220亿元(2005年)，这使得乡镇基层政府的财政收入大幅度减少。而从制度内供给的模式来看，由于我国现行转移支付体系以及预算体系本身存在的制度缺陷，上级政府的转移支付对基层政府来说总是存在较大缺口，不能从根本上解决农业税改革后给乡镇基层政府带来的财政困难。地方政府在没有更多资金来源的情况下，迫不得已减少了农村公共产品的供给。 
　　其次，农业税改革后，乡镇基层政府单一提供公共产品的模式受到冲击。在我国，由于行政权力的高度集中，导致公共产品的生产准入壁垒森严。不论在城市还是农村，承担公共产品生产职能的主要是政府部门，私人企业和外国资本因严格的政府管制和行政审批制度不能进入到公共产品的生产市场。从中央到地方以及地方各级的行政审批制度，几乎覆盖了全国性与地方性各种公共产品的生产、分配与消费。农业税改革后，由于农村公共产品由乡镇基层政府单一供给，导致了一方面因公共产品生产市场准入壁垒，大量闲置的民间资本不能进入公共产品生产领域；另一方面，随着农村经济的发展和农民生活水平的不断提高，社会对公共产品的需求数量与质量不断提高，而乡镇基层政府的财政资金难以满足居民对公共产品的需求。 
　　最后，农业税改革后，农民“经济人”理性回归，“一事一议”制度难以运行。农业税改革以前，从政社合一的人民公社体制到家庭联产承包责任制，农民对国家、对集体始终肩负着责任与义务。农业税改革取消了农民对国家、对集体一直承担的义务，农民从“国家”回归“社会”，拥有了自己决定是否愿意承担义务的权利。按照中央农业税改革的设计，“一事一议”肩负着表达农民需求与对公共产品提供进行决策的双重任务。但从实际操作来看，“一事一议”制度难当重任。一方面，任何公共选择的规则，要实现公共利益与私人利益的完全兼容都是困难的。依靠“一事一议”来决定公共产品的提供，不但增加了村民之间讨价还价的成本，也难以形成一个大家都满意的决策，降低r供给的效率。另一方面，由于我国政府现行的是自上而下的公共产品供给决策机制，在该体制下，农村公共产品的供给主要不是由乡、村社区内部的需求决定，而是由上级政府和乡镇政府的指令决定的。造成这种现象的原因在于：一是在政绩考核和经济利益的驱动下，乡镇基层政府往往依靠对公共产品生产的垄断权力追求自身的利益，而其行为目标经常和农民的需求发生冲突；二是在现行体制安排下，由于乡镇基层政府职能不断向村级组织渗透，村民委员会丧失了其应有的自治色彩，而成为乡镇政府执行自上而下的公共产品供给制度的执行机构，不能够很好地反映农民的意愿。农业税改革后，随着农民“经济人”理性的回归，农民开始从自身利益需求考虑而拒绝为某些“象征性”的公共产品出资，这也造成了“一事一议”的制度难以有效运行。 

　　五、农业税改革后重构新型农村公共产品供给体制的创新思考 
　　 
　　农业税改革后，我国农民对公共产品的需求已经发生了一系列深刻的变化：以有利于自己所处的生活环境和所从事的生产经营活动为目的，更加注重公共产品的实用性和多样性；农户家庭作为农业核算的基本单位，对公共产品的成本分摊极为敏感、也很反感；农民开始有了自主产权意识，同时参与供给决策的要求也逐渐增强。相对于农民需求的变化，现行乡镇基层政府公共产品供给体制在资金筹措、供给模式等方面的改革明显滞后于农村经济发展的要求，因此，积极进行体制创新、努力构建农村公共产品供给的新体制具有深刻的现实意义。 
　　1．打破城乡“二无结构”，加快农村经济发展。长期以来，由于受到城乡“二元结构”以及我国“以农补工”、“重城轻乡”的发展战略的影响，我国农村经济的发展一直滞后于城市经济的发展，尤其在公共产品供给方面，农村得到的中央财政支持更是少之又少。在全面建设小康社会的关键时期，国家在发展战略和政策引导上，要统筹城乡发展，加快推进城乡“二元结构”的改革，塑造新型的农业与整个国民经济的关系，建立起“工业反哺农业、城市反哺农村”的新型机制，使国民收入分配适当向农业和农民倾斜，切实把解决好“三农”问题、建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村作为工作的重中之重，不折不扣地落实党和国家及各级政府对农业、农村和农民问题的各项政策，加快农村经济的全面发展。同时要逐步建立起适应社会主义市场经济要求、城乡统一、公平、公正的新型现代农村公共产品供给体制和制度。 
　　2．加大中央政府对农村公共产品供给的转移支付。一方面，可以设立从中央政府到地方政府，以及地方各级政府对农村公共产品供给的专项资金。乡镇基层政府在提供必要的公共产品缺乏资金时，可以向上级地方政府申请，如果项目较大、申请资金较多，地方政府可以直接向中央政府申请专项资金。申请项目的乡镇基层政府必须确保项目的必要性和可行性，并向地方政府提交可行性报告，地方政府在经过对项目的可行性分析后，符合要求的可从专项资金直接拨款，协助乡镇基层政府对农村公共产品的建设，待项目建成后，地方政府要对项目进行考察验收。另一方面，要加大中央政府每年对农村公共产品供给的财政预算支出。农业税改革后，乡镇基层政府对农村公共产品的提供主要依靠制度内的上级政府的财政转移支付填补，因此，为确保农村公共产品的质量与数量，使其满足农村居民对公共产品不断增大的需求量，中央政府要加大对乡镇基层政府的转移支付。而且在拨款过程中，要保证款项流通渠道的透明性，确保基层政府如实如数得到政府转移支付的资金。对此，中央政府可以定期组建特派员队伍，抽查基层政府的转移支付资金获得情况，如有中途贪污、留用的行为发生，则给予严厉查处。此外，对于那些与农民的基本人权相关的公共产品，如农村义务教育、基本医疗卫生、社会保障服务等以及那些覆盖全国范围的农村公共产品和服务，如全国性的农业技术推广、全国性的农业和农村管理服务、全国性农业公共信息等超越地方政府管辖范围的公共产品和服务，可以由中央政府直接组织供给。 
　　3．改变乡镇基层政府对农村公共产品“自上而下”的供给模式，充分尊重广大农民的意愿。(1)要打破农村公共产品供需长期由农村行政人员主宰把持的局面，建立由农村村民内部决定公共产品供需的新机制，通过在农村组织中设立村民对公共产品需求的表达制度和传导机制，使多数村民的需求意愿能够得以如实的体现。如：完善乡镇人大的职能，发挥人大代表作用，建立村民议事、理财和监督小组等。(2)在农村应积极推进村级组织制度改革，全面落实《中华人民共和国村民委员会组织法》，推行村委会组成人员直选制度，真正把村委会建设成为村民自治组织，使村委会真正对村民负责，反映村民的呼声，代表村民的需求，维护村民的利益，将村民对公共产品需求的偏好及时、准确地传递给乡镇基层政府，为政府合理地供给公共产品提供决策依据。(3)要量化基层政府官员的自由裁量权，减少政府官员供给公共产品的随意性，使“一事一议”制度真正承担起反映农民需求表达的责任。 
　　4．拓展农村公共产品的投资渠道，构建多层次、多渠道的公共产品供给机制。目前，我国农村公共产品的投资渠道单一，完全由政府投资建设。农业税改革后，在基层政府财力受到限制的条件下，应该打破基层政府对农村公共产品的垄断供给，积极探索新的投资渠道，使农村公共产品的供给走多元化、多层次的道路。具体来看，对于不同类型的农村公共产品应采取不同的供给模式。(1)对于农村纯公共产品，如大型骨干水利工程、农业基础科学研究、农村义务教育、全国性的水土保持工程、农村道路建设以及全国性的农业病虫害防治等，由于其只有外部收益而没有内部收益，应该由政府提供。但在提供方式上，政府可以采取合同制的方式，直接交由私人部门生产，然后再由政府购买。(2)对于农村准公共产品，如地区性农业病虫害防治、农业科技教育、农技推广和农机推广、中小型水利工程、农村电力、节水农业等，通常既有社会受益又有生产者个人受益的特点，可以按照政府补贴和私人投资相结合的方式由政府和农民个人混合提供。(3)对于小范围的低级公共产品，如农业灌溉、治虫、种植、农村道路建设、农产品加工等，由于外溢性相对较小，受益群体相对固定，可以考虑把农民组织起来，通过俱乐部的方式提供，如成立农业合作社，通过合作化，提高供给效率。 
　　5．加强对农村公共产品供给的监督。一方面，要建立透明的乡镇基层政府的财政预算制度。乡镇政府的各项收入与支出均要列入年度财政预算，并由农民选举组成的权力机构——乡镇人民代表大会审议通过。乡镇政府规模的大小应根据农民对政府公共服务、公共产品的需求来确定，政府内部工作岗位的设置也应向农民公开，并听取农民的意见。另一方面，要建立农村公共产品供给的听证制度，扩大农民的知情权、质询权和参与决策权。政府所处的“某些迫切需要的公共产品的垄断供给者的地位”决定着其拥有对许多公共产品的垄断经营权。这种没有竞争的垄断极易导致政府丧失对效率、效益的追求。因此要打破政府对公共产品的垄断经营操作，实行对公共产品供给的价格听证制度，让农民对公共产品的种类、价格等拥有质询权。从制度上保证农民参与公共产品供给的全过程，只有公共产品供给的全过程进入了公众的视野，公众掌握了充足、真实的信息，才能发挥听证制度应有的监督功能，也才能有效地控制政府部门将追求自身利益凌驾于公共利益之上。 
　　6．推进农民自主创业，努力促进农民增收。农民收入水平的高低，决定着农民对农村公共产品成本的负担能力的高低。农业税改革后，农村公共产品的供给资金开始转为制度内财政转移支付填补为主，但对于那些准公共产品及小范围的低级公共产品，仍需要农民私人资金的介入。在这种情况下，减轻农民负担的最好途径就是增加农民的收入。乡镇基层政府应通过各种途径，如加强对农村教育的投入，引进新型农业技术、农业机械，推广先进经营管理方法等，鼓励公民自主创业，努力提高农民收入。