［摘要］ 随着中国进入人口老龄化社会的步伐加快，农村居民的养老问题日益突出。本文拟通过对目前农村社会养老模式及问题的分析，对如何建立和完善农村社会养老制度提出几点建议。
［关键词］ 农村养老 家庭养老 土地保障 社会养老
胡锦涛在十七大报告指出“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。“老有所养”就是要加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革，探索建立农村养老保险制度，发展老年社会福利事业，使所有老年人都能够分享发展成果，幸福地安度晚年。养老问题对于构建社会主义和谐社会具有重要意义。
一、农村养老问题的紧迫性
随着我国农村经济水平和人口、家庭结构的变化，解决农村养老问题的迫切性显得更加突出。
1.农村老龄化加剧，社会养老负担增重。农村的老龄化程度具有三个特点：一是农村老年人口的绝对数量远远高于城市；二是农村人口老龄化程度超过城市；三是农村人口老龄化速度超过城市。据2005年2月在广州召开的全国省级老龄办主任会议资料显示，我国60岁以上人口已达到1.34亿，超过总人口的10%；全国70%以上的老龄人口分布在农村地区。
2.农村家庭规模缩小，“空巢家庭”增多，传统养老模式面临严峻挑战。计划生育政策的实施使农村家庭人口变成“４－２－１”或“４－２－２”模式。随着市场经济的发展和城市化步伐的加快，农村劳动力输出日益增加，根据第五次人口普查资料，全国城市外来人口中农村人口所占比重为82.4%，大批农村青壮年涌向城市，造成农村“空巢家庭”增多。wWw.11665.cOm家庭规模的变小以及“空巢家庭”的增多意味着对老人的物质与精神生活上的供给能力的下降，传统家庭养老模式面临着前所未有的新挑战。
3.现有的农村养老保障制度有限且不完善。随着市场经济进程的深化及农村人口老龄化程度的加剧，农村原有的家庭保障、土地保障、集体保障构成的三角型保障体制逐步瓦解，然而当前农村养老保障制度残缺不全，覆盖面狭窄，这使得农村“老有所养”的问题越来越严重。
二、当前农村社会养老模式及问题
1.农村传统家庭养老模式及问题
家庭养老，即所谓的“养儿防老”，在中国不仅具有深厚的社会心理与舆论基础，而且得到法律的肯定，一直以来，都是农村养老的主要模式。据有关部门调查估计，目前中国农村家庭养老占整个养老保障的92%，是农民在养老问题上的“风险最小化”选择。
但由于当前农村家庭规模缩小；出外打工的青壮年不断增多；社会转型带来的养老观念淡薄，以及现代社会中老人在文化资源、经济资源等方面处于弱势地位，老人在家中地位较低，这些因素使得老年人难以在家庭中获得其想要的物质照顾与精神慰藉（潘剑锋、张玉芬，2005）。
土地保障在当今家庭养老保障中的作用弱化。传统农村养老费用的主要来源都是土地收入。虽然土地是农村老人养老的最后一道保障线，但是受土地所有权制度、农产品价格和成本变化、以及土地数量有限的影响，土地对老人的生活保障作用已被弱化。首先，根据我国的土地政策，土地所有权归国家，农民只拥有使用权，农民从土地上得到的收益主要是土地收成。这样当农村老人面临巨大的生活风险时，不能通过转让土地所有权获得货币补偿，而只能通过转让土地使用权获得少量的货币租金，这些租金对于规避生活风险来说是微不足道的。其次，随着我国加入wto，农产品价格提升的空间将会越来越小，而在以小规模农户分散经营为主的农业组织结构下，农业生产无法实现规模效应，导致农产品成本加大的势头一直比较强劲。这样一来，在价格和成本的双重夹击下，家庭农业纯收入的增长必然会受到影响，从而土地保障作用被弱化。再者，我国人口数量不断增加，导致住房需求非常旺盛，加之我国实行工业化发展战略，使得建筑业、工业等非农业用地不断侵袭和挤占农业用地，农民人均占有土地量日益减少。有限的土地只能提供有限的养老保障，从而土地保障作用弱化。
2.农村社会养老保障及问题
（1）集体养老。集体养老就是由集体经济组织对年老多病、无依无靠的老人进行赡养，是家庭养老向社会化养老过渡的一种形式，包括五保制度和养老院制度。
目前，农村五保人口绝对数量较大，但纳入五保范围的数额所占比例却较小。据初步统计，全国农村五保对象有570多万人，已经纳入到五保供养的有320多万，占应保人员的56.14%（赵媛媛，2006）。可见目前农村五保人口绝对数量较大，但纳入五保范围的数额所占比例相对较小。而对于农村的养老院制度，由于养老院的资金来源主要是乡统筹，农村税费改革后，乡镇收入锐减，村级集体经济趋于瓦解，中央财政转移支付又相当有限，致使原由乡镇统筹和村级集体经济负担的部分五保户失去了救济保障，一些符合五保政策的对象，因财政下拨资金有限而被挡在五保门外，导致这一由政府提供的公共物品具有了排他性。
（2）农村养老保险。目前，实施的农村养老保险沿用的是民政部于1991年6月开始在部分省份实施的《县级农村社会养老保险基本方案》，该方案采取储蓄积累的方式,为农民建立个人账户，个人缴费为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持，将个人和集体交纳的保险费记入个人帐户，到退休年龄后根据个人帐户的积累额计发养老金。实行农村社会养老保险以来，一定范围、一定程度上解决了部分农村人口养老的后顾之忧，但因这项制度自身的缺陷及我国大部分农村地区经济发展较为落后等一系列原因，农村社会养老保险推行起来困难重重。
农民一般经济水平低，风险承受能力较差，不愿拿自己的“养命钱”冒险，而目前的农村养老保险，未能体现国家与集体的责任，实质上类似于个人储蓄，经办机构还要从中提取运作费用，且费用一般较银行利息高；部分农村各种违规及违法挪用、贪污农民养老经费的行为屡见不鲜（道德风险）；由于基金运营期间较长，长期下去能否保值增值问题难以解决（运营风险），农民对参加这样的养老保险忧心忡忡，存在抵触情绪（李迎生，2006）。经过计算，目前通过领取养老金保障晚年生活的老人占我国农村老年人口的比例不到1%。可见，农村社会养老保险的作用是相当有限的。
三、农村社会养老保障制度的对策分析与建议
（一）增强土地保障在家庭养老中的作用
农村养老的主要形式仍然是家庭养老，在经济社会转型的今天，虽然农村家庭规模的小型化、农村青壮年劳动力的流失等因素弱化了农村家庭养老的保障功能。可以通过加强土地保障作用来抵消上述因素对家庭养老保险的削弱。
在社会养老保险一时难以普及的现有社会经济条件下，以提高土地保障能力作为解决农民养老问题的基本出发点，充分发挥土地作为农民的最后一道保障线的功能。针对目前农村实际，主要应从以下两个方面入手：一是提高农业经营效益水平，增强土地的保障能力。应积极促进农业结构调整，加强对农业的支持，提高农业的产业化经营，提高农产品的价格竞争力和加工增值幅度。二是变革与更新土地的保障模式，积极摸索多种形式的土地资本化，将土地变为一种可以资本化的资源。在有条件的地方，可实行土地股份合作制，将土地所有权或使用权以股份的形式界定给农民，农民可按股分红。同时，各地应尽快建立与不断完善土地流转制度，使土地合理有偿的流转起来，使农民获得相应的收入。
（二）逐渐规范与完善农村社会养老保险
1.完善集体养老体系，加强对五保老人的供养农村税改后，五保供养所需资金，应在地方人民政府财政预算中安排，中央财政对财政困难地区的农村五保供养在资金上应给予适当补助。为保障农村集体养老体系的正常运转和避免五保资金出现严重短缺，需要确定乡镇政府财力短缺补给的渠道和途径，增加中央财政的转移支付力度，适当下放地方税权，增加地方事权和财权范围。
在运转过程中，为五保养老设立专用帐户，通过银行转帐直接发放五保金，坚决严肃处理侵吞农村五保专用养老基金的违法行为。同时政府应该加大对养老院的监管力度，增强养老院的功能，规范养老院管理，接受社会和农民的广泛监督。
2．规范与发展农村养老保险
（1）加强制度建设。我国农村养老保险制度的本质特征是社会政策而不是经济政策，是社会保险而不是商业保险，因此不应该走商业化的路子。在观念层面，国家应确立以社会性和公平性为原则的城乡一体化的养老保险制度建设的长远目标；在行动层面，在该制度的制定与实施过程中，中央政府与地方政府应真正承担起国家保障的社会责任，加大对农村养老保险的资金投入。应通过制度的完善明确规定集体和国家对农民养老保险投入最低限额，并落到实处，从而确立以国家和集体为主，个人为辅的养老基金筹集模式，这是制度建立的关键所在。
（2）加大宣传力度，强化农民的社会养老保险意识。针对农民对养老保险缺乏信心，政府应对社会养老保险进行广泛的宣传，改变农民传统的养老观念，让他们自觉、自愿地认识和参与社会养老保险，并利用政府自身的强制力为农村养老保险提供一个相对完备的法律环境，保证社会养老保险制度的稳定性。
（3）积极稳妥发展农村商业养老保险。与农村社会养老保险比较, 商业保险不是由政府提供的福利性保险, 它是一种由商业组织提供的, 群众自愿参与的盈利性保险模式。在经济发达地区,应鼓励农民个人按照自愿原则,缴纳补充养老保险费和购买商业养老保险。增强自我保障的能力。
四、结语
目前，由于经济社会发展的不平衡，在我国建立统一的农村养老保障体系很不现实。我们必须创建一种开放型的农村养老制度，提高土地保障能力以使传统的家庭养老保障功能得以发挥，并在此基础上立足各地实际，分类推进农村社会养老保险，将家庭养老、土地保障与社会养老三者结合起来，建立一种开放型的养老保障制度，使之相辅相成，互相促进，为农民建立一道可靠的养老屏障。
参考文献：
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