摘要：尽管国家财政用于农业基建投资的部分在逐年增加，但真正落入农村基层基础设施投资的数量仍不容乐观。以农村饮用水、学校、灌溉三个典型的基础设施项目为例，从农村基层的角度分析基础设施投资中的政府作用，并对村自筹资金投资方向与农民需求意愿的一致性进行验证。结果表明：政府的公共财政投入更偏重于对学校等文化事业类项目的投入，其它两类项目投资主要依靠村自筹资金实现；而从农民需求意愿的角度看，村自筹资金投资流向的项目更符合农民意愿。另外，政府对贫困落后的低收入地区存在明显的扶植倾向。
　　关键词：基础设施；政府投入；农民意愿
　　
　　一、引言
　　
　　按基础设施建设的主要服务目标和内容，农村基础设施的具体范围大体可分为三类：一是农业生产类基础设施，主要是为农业生产和经营服务的基础设施。二是农民生活类基础设施，主要是与农民人居环境建设以及与改善生产条件相关的基础设施。三是农村社会事业基础设施，主要是农村教育、卫生、文化设施等。
　　新中国成立初期，城乡基础设施建设都比较薄弱，但是改革开放以后，城市基础设施建设获得了突飞猛进的发展，城乡基础设施水平逐步拉开了巨大的差距。当前城乡二元结构最突出的表现当属城乡基础设施差距。住宅、路、水、气、电是现代人必备的生活基础设施，从城市来看，这些设施都已完备，城市居民拥有宽阔的广场、四通八达的公路铁路运输以及公交地铁等轨道交通系统，有水电气供应系统、网络密集的污水处理系统。但在农村，各类生活基础设施才刚刚起步。目前，全国还有145个乡镇、5万多个建制村不通公路，近1万个乡镇、30万个建制村通沥青路或水泥路，村庄内部基本都是土路；只有14％的村庄有自来水或供水设施，北方不少地区水源性缺水严重；六成以上的农户还没有用上卫生厕所等等(周法兴，2008)。wWw.11665.cOm
　　城乡基础设施的差距造成了对农民增收的制约，也严重影响了农民生活质量的提高，对农村社会的长远发展更是极为不利。要认真贯彻中央确定的“多予、少取、放活”的方针，就要切实加强公共财政对农村公共产品的投入，增加农村基础设施投资的比重。近年来，农村基础设施得到了政府财政投入的重视和大力扶持：国家财政对农业基本建设的投入的确在逐年增加(图1)，特别是在1998年以后着力加强了投入力度，从图2中的比例也能够看出来。但是，界定农村基础设施的范围，首先要厘清一个争议，
　　即大江大河治理、退耕护岸林、南水北调等重大工程是否应纳入农村基础设施的范围内。一种观点认为，这些项目都属于“三农”范围，理应算作农村基础设施；另一种观点认为，这些项目一般是城乡居民共同受益，有的甚至只是城市居民受益，按受益者是否只是农民划分，这些项目不应算作农村基础设施范围。
　　本文认为，如果把直接受益者并非或者并不只是农民的项目纳入农村基础设施范围，会造成农村基础设施投资的统计高估，不利于对农村基础设施状况的准确评价，甚至可能影响农村基础设施水平的进一步改进。因此，科学的农村基础设施范围界定标准应有两条：一是地域上属于农村范围；二是直接受益者是农民。举例来说，虽然政府每年用于水利投资的数额都很巨大，但是很大一部分是用于大江大河的治理，真正用于农村基层水利灌溉设施的投资比例并不算大(张林秀 等，2005)。因此，从农村基层的角度对政府的投资角色进行“自下而上”的统计分析，具有另外一种角度的意义。
　
　　虽然我们没有办法了解广大农村地区每个村庄的政府投资是怎样的，也无法一一加总计算，但是可以通过抽样调查来大致掌握公共财政投入在农村最基层的投资情况。根据前面划分的农村基础设施分类，我们从每种类型中随机选择一种具体项目作为代表：生活类基础设施中选择饮用水；生产类基础设施选择灌溉；社会事业类基础设施则由学校来代表。而我们的抽样调查结果也显示，80％以上的农户都愿意对他们村里的灌溉设施和饮用水需要投资(马林靖 等，2008)。
　　jp2通过对中国100个村的上述三类项目进行投资统计，本文试图回答如下问题：政府在农村基础设施投资中扮演了怎样的角色，发挥了多大的作用?村自筹的投资顺序是否反映了不同地区农民的需求顺序，对投资不同省份、地区以及具体的基础设施项目上的政策是否存在一定的差异，这种差异有多大等等。
　　  
　　
　　二、数据来源
　　
　　本文分析数据来源于中国科学院农业政策研究中心于2005年进行的追踪调查数据。这套数据以2003年大样本调查中的所有村作为本次抽样的样本总体zw(调查样本村来自于六个省，江苏省代表东部沿海发达区域(江苏、浙江、山东、上海、福建和广东)；四川省代表西南地区的省份(四川、贵州、云南和广西)；陕西省代表黄土高原地区(山西、陕西以及内蒙古)；甘肃省代表西北地区(甘肃、青海、宁夏和新疆维吾尔自治区)；河北省代表北部和中部省份(河北、河南、安徽、湖北、湖南和江西)；吉林省表东北地区(辽宁、吉林和黑龙江)。虽然本研究的分类和标准的农业生态区不完全一致，但是调查结果表明这一分类也有其合理性，基本上起到代表全国的作用。在广东的预调查表明，由于广东省的方言很难懂，如果到这一地区调查，很难有效地和被调查者进行沟通。同时一个研究资助单位要求本研究在西北至少选两个省，而且本研究的预算没法支持再增加一个省(如湖南或湖北)作为样本省。zw)。之后在2005年的调查中，我们在6个样本省(江苏、甘肃、四川、陕西、吉林、河北)中随机地抽取5个省(江苏、四川、陕西、吉林、河北)，在每个省的6个县中随机地抽取5个县，在每个县的6个乡中随机地抽取2个乡，最后在每个乡中随机地抽取2个村作进一步的调查研究。样本的选取是分层次的(按人均收入)，把一个省分为5组(最富有的20％的县为一组，第二富有的20％的县又为一组，依此类推)，确保每组抽取一个县。总共调查了100个村，获得有效的村级样本100个。经过检验，基本可以起到代表全国的作用。
　
　　村级样本数据的获得主要是通过对村干部的访谈获得的，主要内容包括村级基本数据(人口、劳动)2005年全国抽样调查形成样本村和样本农户省际数量分布5”ssbg(！bhdfg2，wk10，wk3。6w河北江苏四川陕西吉林合计bhdg1*2，wk10zq1，wk3。6w样本村个数2020202020100bhdwg1*2样本农户个数160160160160160800bg)ffq)力、耕地等)、2003—2004年村内公共投资情况(项目内容、资金来源、投资规模等)、项目实施维护情况等。另外，我们还在每村随机抽样了8个农户，对公共项目的满意度和需求情况进行了问卷调查，样本村和农户分布如表1。
　　
　　三、农村基础设施投资中的政府作用
　　
　　笔者首先对100个村的投资情况按项目进行了加总，结果发现：从绝对数角度看，上级政府对学校类项目投入资金最多，其次是灌溉设施，最后才是饮用水(参见图3)；tp，5*2/3。24；％100％100，yts(jz图3政府投入在三类项目中的总体作用(万元)ts)从这三种项目所占的比例，也就是相对数角度来分析，政府同样也是更多倾向于对学校的投入。我们从图3看到，除了学校项目政府投入居于主导地位外，其它项目(饮用水和灌溉)的政府投入比例均小于项目的村自筹部分，由此可以说明，相比较生活类和生产类公共项目，政府更加重视对文化教育类社会事业的投入。
　

　　从分省的情况看(表2)，政府对学校投入资金最多的省份是陕西和四川，特别是在四川，政府资金的投入比例高达98％以上；形成鲜明对比的是，在吉林这一数字只有0.7％；从灌溉项目的资金比例构成看，政府投入占到了陕西灌溉投资的94％，其他几省则都以村自筹资金为主；而政府对饮用水的投入比例基本上都小于村自筹资金用于该项目的比例。因此，分省的政府资金流向分析再次印证了我们在前面加总分析中的顺序。
　　如果说政府的投资反映了上级对不同类项目的侧重程度，那么村自筹资金的流向是否反映的就是农民需求的优先顺序呢?从各省自筹资金运用的重点看，江苏省的村自筹资金偏重灌溉设施和饮用水，这与农户调查(表3)得到的需求顺序是非常一致的；陕西和吉林侧重于学校建设和饮用水设施，四川和河北倾向于对饮用水和灌溉的投资；这些都与农户反映的需求顺序在一定程度上一致，又有一些差异，但却反映出村民对灌溉和饮用水的更多关注，同时相比较政府投资而言，村自筹资金的流向确实更为符合村民需求。
　　然而，我们在这里并不主要讨论农民需求的问题，而是旨在说明政府在各项分类投资中究竟发挥了多大的作用，遗憾的是，无论是汇总的投资水平还是分省的投资结果都显示，政府仅在学校这个项目上负担了投资的大部分资金，而饮用水和灌溉则更多依靠村自筹资金进行投资。
　　在表2中我们还发现了一个有意思的现象：位于沿海发达地区的江苏省的三个公共项目中，政府投资比例均小于村自筹，这是其它任何一个省份都没有的特征；而西部地区的陕西则完全相反，项目资金中村自筹比例均小于政府投资，这是否说明政府投资对贫困地区或村庄存在一定的倾斜和扶持呢?
　　如果我们将人均纯收入排序，可以将100个村按照收入分成五组：最低收入20％、中低收入20％、中等收入20％、中高收入20％和最高收入20％。从表4中看到，江苏、吉林的大多数村庄都属于中高收入以上的，形成强烈对比的是，陕西、四川的绝大部分村庄集中在中低收入层次；河北省的分布较为均匀(这其中固然包含了东中西部的经济差异，也不可避免受到一些诸如抽样因素的影响)。
　　政府对贫困落后地区是否存在一定的倾斜和扶植政策，图4对这个问题做出了回答。图4是政府对学校投入的分收入组比较，我们能够非常清楚地看到：第一个柱形代表政府投入的部分，从最高收入到中低收入是逐渐增加的，证明政府对学校投入存在对贫困地区的倾斜。
　　图5、图6是政府对饮用水和灌溉设施投入的分收入组比较，不同于学校的是，这两个图中我们不能看到政府投入和地区收入之间的相关关系，恰恰相反，我们看到的是村自筹投入部分从低收入村向高收入村的明显递增趋势。这表明，随着收入的增加，富裕的村庄更多地是靠自筹资金来建设本村内需要的项目。
　　
　　四、结论与政策建议
　　
　　(一)结论
　　本文使用2005年全国抽样调查获得的、具有全国代表性的村级样本数据，对农村地区基础设施投资中的政府作用进行了研究。本研究选择了三类具有代表性和为农民普遍需求的基础设施项目——学校、灌溉和饮用水，分析结果显示：100个村的三类项目中，政府的公共财政投入更偏重于对学校的投入；除了学校外，其它两类项目投资主要依靠村自筹资金实现，政府投入仅居次要位置，由此可以说明政府对文化教育类社会事业的重视，而对其它项目则投入力度不足，这其中不排除资金被挤占或挪用的可能。从分省的情况看结果也是如此，但是各省的自筹资金部分则更多流向饮用水和灌溉的投资，同时与政府投资相比，分省的村自筹资金流向与农民的需求顺序更为符合。分省投资情况还显示，政府对陕西存在明显的投入侧重。
　　为了验证政府投入对贫困落后地区的倾斜，而后我们将100个村按照人均纯收入等分为五组，结果表明：在学校的投资上，贫困落后的低收入地区主要依靠政府投入，表明政府对该项目存在明显的扶植和保护政策；而饮用水和灌溉项目的村自筹部分也与收入呈现强烈的相关关系，表明村自筹资金投资与村富裕程度成正比。
　　另外需要说明的是，本文的研究在项目的选择上并不全面，因此并不能代表农村基础设施投资和政府投入的总体情况；同时也没有包含政府资金对大型跨区域项目的投入。
　　
　　(二)政策建议
　　首先，应当继续加大投入力度。从落实中央提出的“工业反哺农业，城市支持农村”的要求出发，当前要切实增加公共财政对农村基础设施供给的投入，增加农村基础设施投入资金占整个财政资金中的比重。
　　其次，要建立现代公共财政体系。公共财政制度对城乡经济社会发展起着极为重要的引导作用，可以说是最重要的宏观政策措施。现代公共财政具有普遍的公平性，不论农村还是城市，在财政支持方面都应平等对待，不应偏向一方而忽视另一方。作为占大多数人口比例的农村居民，应当享有和城市同等的国民待遇，现代公共财政体系的建立是解决这个问题的基本条件。最后，应着力打造服务型县乡政府。农村基础设施的供给主要由县乡两级政府负责，因此，县乡两级政府应转变职能、降低成本、提高效率，逐步形成结构优化、行为规范、公正透明、廉洁高效的公共行政体制，建立财政监督机制，形成对农村基础设施投资的专户管理，专款专用。
　　
　　参考文献：
　　张林秀，罗仁福，刘承芳 等. 2005. 中国农村社区公共物品投资的决定因素分析［j］. 经济研究 (1)：76-86.
　　马林靖，张林秀. 2008. 农户对灌溉投资满意度的影响因素分析［j］. 农业技术经济 (1)：34-36.
　　周法兴. 2008. 中国政府投资转变及其影响［m］. 北京：中国财政经济出版社：