摘要：依法行政对于西部地方政府管理创新具有特殊意义。政府依法行政是西部地方政府管理创新的重要路径，是实现中国政府主导式西部大开发战略的根本制度保障。目前，西部地方政府在依法行政方面存在若干重大问题，严重制约和阻碍了开发工作的顺利推进。选择政府立法、执法和法律监督等主要环节为切实点，是有效提高西部地方政府依法行政能力和水平的主要举措。
　　关键词：西部大开发；政府管理创新；依法行政
　　
　　西部大开发是一项政府主导式的重大国家开发战略，其根本目的是要解决沿海同内地的贫富差距问题，最终实现全国人民共同富裕。世界各国经验表明。实施开发战略离不开法制的健全和保障。综观国外“西进运动史”和“南北开发史”，经济社会发展不平衡是许多国家共同的现象，但各国都比较重视运用法律手段解决不平衡问题，走依法、诚信开发的道路。
　　
　　一、依法行政对于西部地方政府管理创新具有特殊意义
　　
　　(一)依法行政是西部地方政府管理创新的重要路径
　　1　依法行政是西部地方政府管理创新的必由之路。中国国情决定了西部大开发是有计划、有组织、有目的的政府性开发行为，离开了政府的直接参与和支持，离开了政府的规划、投入、调控和管理，西部大开发将不可能顺利实施。无数事实如西气东输、西电东送、南水北调、青藏铁路、西部退耕还林还草等重大生态环境保护等不断证明，政府的直接参与是顺利实施西部大开发的有力保障。但政府如何参与西部大开发，参与到什么程度，怎样才能做到权力不越位、不缺位和不错位，却还是一项需要认真调查研究的重大理论和实践课题。wWW.11665.coM到目前为止，实践不断地证明，政府特别是西部地区的政府要适应西部大开发的实际需要，只有不断进行管理上的创新——全面依法行政，才能适应西部大开发的发展需要，也才能把西部大开发实施好，为全面落实科学发展观、建设社会主义新农村和全面建设小康社会奠定坚实的基础。
　　2　依法行政是西部地方政府管理创新的核心内涵。政府管理创新是一项全新的课题，涉及到政府管理的方方面面。内容十分庞杂。选择什么切入点进行创新，怎样创新，创新到什么程度才能做到有的放矢，适应西部大开发的实际发展需要，这是需要做出明确回答的。就中国实施西部大开发的外部环境来看，中国加入wto，成其正式法定成员多年，必须严格按照wto法定规则和程序做事。通俗地说，wto本身就是一套较为规范和成熟并带有强制性的规范国际贸易的法律制度，这就要求中国各级政府按其法律制度依法行政。就国内环境来看，中国把依法治国、建设社会主义法治国家确立为治国的基本方略，因此，各级政府依法行政必然成为其题中应有之义，依法行政成为各级政府进行管理创新的基本核心内涵。
　　(二)依法行政是西部地区科学发展、和谐发展的根本保障
　　1　依法行政是西部地方政府落实科学发展观的重要途径。科学发展观不但是一个内涵极为丰富的重大理论问题，而且是一个关乎国家和地方发展的重要实践问题，是实施西部大开发战略的指导思想，也是西部地区政府依法行政的基本指导思想。科学发展观的四个基本点对于政府依法行政具有重要指导价值。“发展”是科学发展观的第一要义，表明政府依法行政必须以推动社会发展为标的，同时也促进着依法行政内容的不断丰富和发展；“以人为本”是科学发展观的核心，内在规定着政府依法行政的根本目标和实现原则；“全面协调可持续”是科学发展观的基本要求，揭示了依法行政的基本原则是多层面、多维度的；“统筹兼顾”是科学发展观的根本方法，必然成为政府依法行政建设的路径模式。深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会必须加强政府自身建设，对于关系人民群众切身利益的重大行政决策，要建立健全听取意见制度、听证制度、合法性审查制度、集体决定制度和实施后的情况评价等制度。没有政府依法行政，就难以实施西部大开发战略，实现西部地区的科学发展和和谐发展。
　　2　依法行政是促进西部地区社会和谐发展的基本条件。“社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。”政府行政权力涉及经济、政治、文化和其他社会生活的各个领域。依法行政能否以公平正义为价值尺度，调整社会关系，平衡社会利益，整合社会资源，维护社会秩序，达到建设和谐社会的目标，直接关系到构建和谐社会的成败。政府是构建和谐社会的最大责任承担者和服务提供者，解决当前面临的不和谐问题也需要政府主导。从社会结构变迁角度说，改革开放以来，随着体制改革的深入和社会主义市场经济的逐步建立完善，中国社会结构正在由单一型社会向分化型社会变迁，整个社会出现剧烈、持续、深刻的分化，表现为社会异质性增加、社会不平等程度扩大和不和谐因素增加。西部大开发战略实施近十年来，中央对于西部的支持力度持续不断加大，一系列财政，税收政策的实施不但有力地促进了西部地区的基础设施建设，加快了西部的发展速度，同时各种优惠政策的实施，有效地提高了西部地区人民的生活水平，而各地在中央政策的号召下，也在发展中总结经验，不断创新，西部地区的面貌发生了巨大的变化。与中东部地区的差距在某些方面有所缩小。但是，由于西部地方的市场化和民主化进程还具有较大的弱势，“和自己比，西部地区的发展在加快；和全国其他地区比，差距不是在缩小而是在扩大。西部仍然是中国经济最落后的地区。”西部地区生态环境恶化，资源破坏，荒漠化加重等等问题都体现出了种种不和谐。究其不和谐的原因，固然有国家政策的因素，但与西部地方政府依法行政的意识不强和能力不高也有很大关系。因此，迫切需要西部地方政府牢固树立科学发展观，正确认识地方与中央、政府与企业、政府与市场、政府与社会等基本关系。切实纠正以往在执政理念上存在的偏差，树立总揽全局、统筹协调、为民服务、求真务实的管理理念，把政府职能转变到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来，并在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，强化地方政府的社会管理与公共服务职能。强化依法行政和诚信行政，实现西部地区社会经济的全面、协调与可持续发展。
　　
　　二、西部地方政府管理创新中政府依法行政取得的主要成就
　　
　　为了加强依法行政，1999年11月，国务院发布了《国务院关于全面推进依法行政的决定》。2000年1月，党中央对实施西部大开发战略提出了明确要求，国务院成立了西部地区开发领导小组。党和国家主要领导同志多次深入西部地区调研考察并主持召开座谈会，对西部大开发的一系列重大问题做出了重要指示。国务院先后颁布了《国务院关于实施西部大开发战略的决定》、《关于实施西部大开发若干政策措施》、《国务院关于进一步推进西部大开发的若干意见》、《关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》、《关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》。中央办公厅、国务院办公厅印发了《西部地区人才开发十年规划》。国务院办公厅转发了国务院西部开发办《关于西部大开发若干政策措施实施意见》。经国务院批准，国家计委、国务院西部开发办印发了《“十五”西部开发总体规划》等规范性文件和措施，指明了西部开发的重点、方向及措施。在此规划实施的基础上，2007年3月，国务院正式正《西部大开发“十一五”规划》，该规划的核心是以人为本，把实现经济又好又快发展的出发点和落脚点放在促进人民生活水平持续稳定提高上这就是最大的实惠，对于调动各有关部门、各地区特别是西部地区的积极性，推进东中西协调互动、优势互补，实现西部地区又好又快发展具有重大意义。
　　党的十六大把发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，作为全面建设小康社会的重要目标之一，并明确提出“加强对执法活动的监督，推进依法行政”。为贯彻落实依法治国基本方略和党的十六大、十六届三中全会精神，坚持执政为民，全面推进依法行政，建设法治政府，根据宪法和有关法律法规，2004年3月22日，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出用十年左右时间把中国政府建设成为法治政府。随后，国务院办公厅也出台了《关于贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的实施意见》。2003年8月27日，十届全国人大常委会第四次会议通过了《中华人民共和国行政许可法》。2005年4月27日，十届全国人大常委会第十五次会议通过了《中华人民共和国公务员法》。2006年8月27日，十届全国人大常委会第二十三次会议通过了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》等。这一系列法律、法规和规范性文件的制定出台，为全面推进依法行政，顺利实施西部大开发提供了强有力的法律制度保障。
　　为加强西部开发工作的具体落实，并与国务院西部地区开发领导小组的工作衔接，西部十二个省、区、市(重庆市、四川省、贵州省、云南省、西藏自治区、陕西省、甘肃省、青海省、宁夏自治区、新疆自治区、广西自治区、内蒙古自治区、新疆生产建设兵团以及湖南湘西、湖北恩施、吉林延边自治州)也相应成立了西部开发领导小组及其办公室或西部开发办公室。与此同时，中部和东部各省市，也加强了对参与和支持西部开发工作的组织领导，一些地方指定了专门机构负责此项工作。
　　为保证国家西部大开发和依法行政，建设法治政府目标的实现，西部十二个省、区、市各级地方政府都先后结合本地实际制定出台了一系列关于依法行政的规范性文件和措施，如云南省出台了《关于贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的实施意见》、宁夏自治区出台了《关于全面推进依法行政的决定》、贵州省出台了《关于贯彻国务院全面推进依法行政实施纲要的意见》、四川省出台了《关于抓住西部大开发机遇，加快发展的意见》等一系列规范性文件和措施，卓有成效地推动了西部大开发战略和西部地方政府依法行政的顺利实施。
　　
　　三、西部地方政府管理创新中依法行政存在的主要问题
　　
　　(一)政府立法方面存在的主要问题
　　1　政府特别是西部地方政府对行政立法权的行使不足。开发过程中政府总是偏好于传统管理方式——发布各种“红头文件”来指导西部大开发，而不习惯于通过立法来规范西部大开发。集中表现为，一是对市场经济机制的法治保障较弱，立法内容往往带有比较浓厚的计划经济管理模式色彩和地方保护主义倾向，缺乏对市场经济机制的法治保障。二是行政权力不适当地强化扩张。据不完全统计，在行政许可法实施之前，西部地区××市地方性法规和政府规章中，设定的行政许可(含审批、同意、确认、注册、年检年审等)就高达近1300项。三是部门利益倾向严重，形成了恶法伤民、法烦扰民和执法扰民的恶性循环。行政立法权行使不足的根本原因在于没有真正搞懂政策和法律的关系，视政策为政府行政的唯一有效手段，仍然没有树立起法治政府的理念，对依法开发作用的认识不够。
　　2　缺乏地方政府立法协调沟通机制。目前，从立法层面上看，中国宪法和立法法对各种立法权作出了较明确的规范。在坚持法制统一性原则的前提下，授权中央政府和地方政府广泛的行政立法权。然而，由于中国目前尚未建立违宪审查制度，产生各种行政立法不协调、冲突甚至矛盾的问题就在所难免。如云南省玉溪市政府通过改革，取消了绝大部分政府部门自行设定的审批事项和收费项目，但取消减少率还不到30％，现保留的500多项行政审批事项只有60％左右符合《行政许可法》的规定，而近40％是以国务院部门规章、规范性文件和省政府部门规范性文件设定的审批事项，对于这些审批事项，发生冲突时当地政府是无权做出更改的。
　　(二)西部地方政府行政执法方面存在的主要问题
　　1　正确的行政执法理念尚未完全形成，不适应西部大开发的实际需要。主要表现为，一是对宪法和法律是行政执法的根本依据认识不到位。如因急于招商引资，以不惜牺牲农民土地利益、国家税收利益和破坏生态环境等方式来发展地方经济等等。正如国土资源执法监察局局长张新宝所指出的，在国家实施西部大开发等区域发展战略的背景下，“较大规模的违法用地出现了梯度西进的新动向……低地价造成国有土地资产流失，也必然严重侵害被征地农民的合法权益。”贮：是下位法优于上位法、政策优于法律的地方保护主义思想意识普遍存在。三是“人治思想”、特权主义和官本位思想依然大量存在。严重影响了依法行政理念的培养和建立。
　　2　人性化的行政执法方式尚未完全建立，不符合以人为本的西部大开发目标需要。一是政府行政执法方式单一化、机械化，不适应丰富多彩的西部开发实际执法需要。二是行政执法方式简单粗暴、强权化，缺乏服务行政、执法为民的人文关怀。三是行政执法方式随意化、隐蔽化，严重侵犯相对人的知情权和参与权。四是行政执法主体多元化，缺乏沟通配合机制，执法效率低下，造成相对人不堪重负。
　　3　行政执法成本逐年攀升，不符合建立节约型西部开发的社会发展目标。据全国政协委员任玉岭先生提供的一组数据表明：“从改革开放初期的1978--2003年的25年间，中国行政管理费用已增长87倍，而且近年来平均每年增长23％，行政管理费占财政总支出的比重，2003年已上升到19.03％，比日本的2.38％、英国的4.19％、韩国的5.06％、法国的6.5％、加拿大的7.1％、美国的9.9％分别高出16.65、14.84、13.97、12.53、11.93和9.13个百分点，仅2005年，公车消费、公款吃喝、公款旅游三项加起来就高达6 000亿元，占国家财政收入的20％，相当于全民义务教育投入的5倍，使中国成了全世界行政成本最高的国家。另外，行政执法保障力严重不足，不利于创建西部开发的平安法治环境。
　　(三)西部地方政府行政执法监督方面存在的主要问题

　　1　行政执法监督机制存在重大缺陷，不适应西部地方法治政府建设需要。中国目前虽然存在有权监督整体和运行体制与非权力监督整体和运行机制两大执法监督体系。但从实际效果来看，行政执法监督机制明显存在诸多缺陷：一是权力机关对行政执法机关的法律监督权明显虚化。二是执法监督机制整体缺乏有效的沟通协调，形不成整体监督合力。
　　2　行政执法监督缺乏基本条件，难于实现有效监督。巧妇难为无米之炊。执法监督说起来容易，做起来却是一件十分难于实现的事。监督难于实现的重要原因是明显缺乏监督基本条件：一是监督缺乏完备的法律制度依据，造成监督主体难于做到依法监督。二是监督主体缺乏应有的知情权和参与权，也是造成难于实现有效监督的重要原因。
　　3　监督主体监督能力不足，造成行政执法监督客观上难于有效实现。目前，造成行政执法监督客观上难于有效实现，监督主体缺乏足够的监督能力是其主要原因。归纳起来有两方面：一是监督权力配置不足、过度分散难于形成合力，是无法实现有效监督的主要原因。二是监督队伍整体素质不高，也是不能实现有效监督的重要原因。在中国，有权进行行政执法监督的机构主要有各级人大、检察院、法院、政府审计和监察等部门，由于种种原因，上述机构的监督人员的执法素质参差不齐，整体素质不高，难于胜任西部开发过程中的行政执法监督任务。
　　
　　四、加强和完善西部地方政府依法行政的若干对策措施
　　
　　(一)解决政府立法问题的主要措施
　　1　用足、用好行政立法权。首先，要树立以行政立法方式行政的思维习惯，摒弃偏好于以政策方式行政的习惯。其次，充分体现西部大开发政府立法特色。首先应由全国人大制定《西部大开发法》，国务院制定《西部大开发法实施细则》，对西部大开发的指导方针、战略目标、重点任务、组织领导机构、开发资金渠道、开发与保护的关系、中央政府与地方政府的责任、开发主体的权利和义务等作出原则规定，保证西部大开发战略实施的连续性和稳定性。然后由西部地方结合当地开发实际，制定符合当地开发实际的地方性法规和政府规章，充分体现当地特点和创新性。
　　2　建立行政立法协调沟通机制。主要涉及四个方面的内容：一是中央政府各部委办局与地方政府立法的协调问题；二是中东部地方政府与西部地方政府立法的协调问题；三是西部地方政府之间的立法协调问题；四是西部地方政府立法与国际组织的有关规则的协调问题。针对上述问题，应由国务院通过行政立法加以解决。如由国务院制定《行政立法协调沟通机制暂行条例》，对行政立法过程中发生的各种立法冲突的解决原则、解决方式、裁决办法等作出规定，一旦发生上述行政立法冲突和矛盾，则可以按照该协调机制进行解决，避免给依法行政带来不便。
　　3　加快西部地方立法工作步伐，科学确定立法的重点和内容。当前最主要的：一是加强经济法规和规章的立法。紧紧围绕经济建设促进西部开发这个中心，突出制定规范市场主体、维护市场秩序、加强农业基础地位、推进国有企业改革以及加强基础设施建设、促进科技进步、保护环境资源等方面的法规。二是加快投资保护立法。三是加快适应市场经济发展的人才环境立法。
　　(二)解决政府执法问题的主要措施
　　1　树立社会主义法治理念，加强行政执法队伍建设，做到执法为民。社会主义法治理念包括依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导五个方面的内容。其中执法为民是社会主义法治的本质要求。树立社会主义法治理念，首先，树立宪法和法律是行政执法的根本依据的依法治国理念。其次，树立法律优先的理念。再次，树立尊重和保障人权理念。两部大开发的根本目的就在于最大程度的尊重和保障人权，因此，一切开发工作都必须建立在解放人、发展人和服务人的基础上，一切行政执法活动都必须是为人民服务，做到执法为民。
　　2　深化行政执法体制改革。建立人性化行政执法方式。首先，建立多样化行政执法方式。一是适应“服务行政”的观念，采用以号召、倡导、引导、劝导、告诫、建议等为内容的行政指导来实施法律、实现服务。二是为了体现服务与合作的民主精神，采用行政合同的协商方式实施行政职能。三是赋予行政许可、行政征收等传统执法方式与新的时代内容。其次，建立服务型行政执法方式。以科学发展观为指导，树立服务意识、改进执法方式。顺应由管理行政、秩序行政、强权行政转向服务行政、发展行政、指导行政这一时代潮流，积极向行政相对人提供信息、政策、专业技术等各方面的公共服务。再次，建立程序化行政执法方式。按照正当程序要求，行政执法应以公开为原则、保密为例外，尊重和保障行政相对人的知情权、参与权、申辩权和救济权等程序性权利，实现执法的公开、公平和公正。最后，大力完善行政组织法，从根本上解决行政执法多头问题。
　　3　全面深化财政管理体制改革，建立科学合理的行政执法经费保障制度。面对当前一头是逐年不断攀升的行政成本开支，另一头却是缺乏有效财政保障的执法经费安排实际，必须全面深化财政管理体制改革，建立科学合理的行政执法经费保障制度，以保障西部大开发战略的有效实施。对此，应首先明确政府职能，科学划分财权；然后是取消政府一切不必要开支，建立行政执法专项保障经费制度等。
　　(三)解决政府执法监督问题的主要措施
　　“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”是我们必须坚持的执法原则。面对现实执法监督工作中存在的主要问题，应努力增强执法监督力度，卓有成效地做好以下工作：
　　1　树立改革创新意识，改进执法监督方法。西部开发一个关键问题就是思想要解放，对执法监督也要改进方法，对执法监督的内容要分主次，突出重点。当前在对执法机关的执法监督中重点要突出三个环节：一是加强普法监督；二是加强对执法机关领导干部的监督；三是加强违法监督处罚力度。
　　2　在求“深”、求“精”上下工夫，提高执法监督质量。在对执法机关的执法监督中，要在“精”、“深”二字上下工夫，本着突出重点、少而精的原则，坚持议大事、抓重点、求实效。目前，要特别在人民群众反映最强烈而又最关心的“热点”问题：如“执法不严、违法不究、以权代法、用钱买法、徇私枉法”、土地征收补偿数额不足而影响群众基本生活保障、资源开发破坏环境影响西部生态平衡、“地霸横行、邪恶肆虐”的社会治安等问题上加大执法监督力度，进一步完善错案责任追究制，确保办案的合法性，切实保护参与西部开发的投资者和建设者的合法权益。
　　3　提高监督主体监督能力，增强执法监督实效。建立责权明确的专职执法监督队伍，是中国政治体制改革的经验总结。行政执法监督机构、人员、职能的专职化和专门化，也是监督工作本身的性质所决定的，并早已成为政治发展特别是现代民主政治发展的基本要求。建立责权明确的专职执法监督队伍，应切实做到两点：一是坚持独立监督原则。历史经验证明，要避免不应有的外部干扰，特别是避免受到来自被监督者或少数领导人员的干预、牵制和影响，原则上监督机构必须实现人、财、物等方面的独立性，决不能因人、财、物等方面的原因而受制于人。二是坚持监督责任原则。监督是一把双刃剑，监督者必须首先做到监督好自己才能监督好别人。因此，监督者必须在法律上承担法定的监督责任，实行严格的责任制，从法律制度上明确规定某一行政执法行为的监督检查究竟由谁负责，监督检查结果究竟由谁负责处理，责任必须具体落实到部门和人员头上。如果监督者违法、不当或失职，必须依法承担相应监督法律责任。