论文关键词:身份管理 契约管理 主体地位 复归

　　论文摘要:从身份到契约的转变是现代社会人的主体地位实现的核心要素,也是国家治理从人治走向法治的重要标志。在计划经济条件下,高校对教师实行身份管理,而身份管理的最大弊端表现为被管理者对管理者的人身依附和不平等,忽略了教师的主体自在性和主观能动性。实行契约化管理并实现管理关系法治化、双方关系的法权化是中国高校新一轮内部管理体制改革的必然走向。

　　一、问题的提出:高等学校教师身份化管理的错位和体制性成因

　　纵观现今各国高等教育实践,由于历史传统、习惯、法律制度的不同,高校教师的职业属性与法律地位的界定各异,有的国家通过法律制度将公立高校教师纳入公务员体系,其权益也等同于公务员,如法、德、日本等;有的把教师作为自由职业者,如美国①。在我国,建国以后一直把高等教育作为培养社会主义事业接班人的重要途径,因此,高等学校从业人员的职业性质就一直带有特定的意识形态色彩。将高等学校的教育活动作为一项国家事业来举办,高等学校事实上成为国家教育行政部门进行教育行政管理的延伸机构。在人事管理层面上,将高校教师作为国家工作人员看待,导致高校教师的职业属性和法律地位都比较模糊。直到1993年《教师法》规定教师是“履行教育教学职责的专业人员”,教师的职业属性才得以确定。但其法律地位仍然由于教师与高校的法律关系、教师与政府的法律关系缺少明确的法律定位而不甚明了。

　　计划经济管理体制得以运行的前提性因素是中央政府的高度集权和体制内的行政化层级身份管理。wWW.11665.cOm计划体制下的身份具体取决于人们在国家权力科层中的具体级别。政府将所有人编入一个庞大的科层体系,并固定各自的位置和角色,在乡村以其生产、生活的地理区域来确定,在城镇则以其工作所在的具体单位来确定。与此同时,国有企业事业单位的从业人员的主体意志性就当然地要服从于国家、集体的整体意志性。从业人员的个人主体地位被消弭,因此,也就有了“个人服从集体,最终服从于国家”这一传统强势话语。在高等教育领域,无论是政府对高校的管理模式,还是高校内部管理,普遍实行的是高度集权的行政化管理体制。目前,中国的重点高校,仍主要由中央各部委直接管理。1998年的中央政府机构改革后,有些部降为国家局或被撤销,其下属的高等院校或下放给省市、或划转其他部管理。但从本质上讲,由中央部门管理还是由地方政府管理,集权的性质并未改变。

　　这种管理模式在政府与高校的关系方面,表现为在政府管制下,高校办学的自主权非常小,从校长任命、机构设置到教员编制,从专业设置到招生名额,以及入学条件、学费标准等等,全部都由政府规定。高校之间缺乏真正有效率的竞争,缺乏创造知识、追求卓越的竞争。在高校与教师的关系方面,高校教师虽然不是公务员身份,但是比照公务员类别对待,享有公务员享有的一般权利②,并履行公务员必须履行的一般义务。学校与教师之间形成典型的身份管理关系,表现为被管理者对管理者的人身依附和不平等,并因此逐渐失去政治上乃至人格上的主体独立性,不能作为一个自由意志的主体存在。教师因为对于高校的这种人身依附决定了教师的教育教学活动附属于高校行政管理者的意志而失去了作为知识创造者和传授者应有的主体独立性和自在性,成为知识的机械灌输者和政治集团的传声筒。同时,作为管理体制中的对象,其与行政管理者处于一种不平等的地位.这种典型的内部行政法律关系,在理论上属于特别权力关系③。

　　从实际效果看,行政化的身份管理虽然在一定程度上强化了管理效能,但同时也消弭了教师在教育教学活动中主动性、创造性的发挥空间;强化了管理者的官本位意识,使高校教师和高校都远离了正当的竞争机制和发展机制。管理双方被强制固定在一个管理关系当中,双方都被一个权利义务僵化的“隐性合同”所约束,教师不能按照自己特点充分发展,高校人事管理由政府统一确定人员编制,缺少起码的用人自主权、经营自主权,无法应对市场竞争和优胜劣汰。所以这种身份管理对双方都是一个枷锁。从发展趋势上看,教师任用和管理进行体制性变革成为必然。

　　身份化管理体制所存在的弊端在不同的国家具有共性特征,都必然导致高等教育发展缺乏活力,造成高等教育发展滞后。比如,在采取身份化管理体制的法国、德国、日本等,由于缺乏相应的良性管理和运行体制,不利于优秀人才的发展,相形之下,美国实行的是高度竞争的大学体制,所以优秀的学者都往美国跑。以至于二战以后,美国的大学把历史悠久的欧洲的大学远远甩在后面,成了全世界高等教育的中心。为解决上述问题,德、法等国采取了一系列措施,力求改变行政化的身份管理带来的弊端。如德国各州在下拨各校经费时,明确规定终身制的工作基金不得超过基金总额的三分之一。2004年日本国会通过议案,国立大学法人化。就是要通过改革,让大学变成一个自主经营的单位,破除政府对大学统一的控制,并大力限制教授终身职位。

　　因此,在新的一轮高校人事制度改革向纵深推进和深化,高校即将普遍推行职务聘任制度的改革时,许多理论上和制度上的问题尚需有比较清楚的界定。从某种意义上说,聘任制度的改革和实施对于高校和教师来讲是一种解放,但这种解放若缺乏法律制度的积极响应,其改革的实际结果则可能与我们的改革初衷大相径庭。本文试图从经济体制的变迁带来教师的任用方式的变化的视角来描述这种变化的法理基础和必然的趋势,以及在这之间教师主体地位的迷失与复归。

　　二、契约管理——高校教师主体地位的复归

　　(一)契约管理模式的价值评价——教师主体自在性的实现。在宪政体制下,国家权力系统内部的管理关系是服务于国家机构在政体建构体系中的政治目标的,因此,在国家权力的运行中,公务员是不能以其自身的意志形式表达国家机构的意志的。也就是在这个意义上,国家机构的运行过程中,不能也不应有公务人员自身的主体意志的表达。因此,将教师群体类同于公务员加以管理的制度本身,事实上是对教师主体意志的遏制。而高校教师这一群体作为知识的创造者和传授者,始终应当是自由的思想者并与要求保持一致性的政府意志之间存在游离的空间。

　　自中世纪以来,大学作为最早的高等教育机构,最初是由求学青年和学者自发形成的一种行会组织,为的是在办学和生活中维护学生和教授的共同利益以免受当地人的欺负。依托教会势力,这样的组织不仅得到世俗政权的承认,还争取到许多自治特权。他们以知识本身为追求,崇尚自治与学术自由,大学成了离群索居的“象牙塔”。随着科学的发展以及科学知识的进入,传统的大学朝着世俗化方向发展。到了工业化社会,教育以社会服务为第一要务,并以此来组织学校的教学和科研等活动。大学不仅要坚持自己的操守,也要满足社会的需求,承载更多的职责。大学不仅告别了“象牙塔”时代,并且已成为人类社会发展的动力站;大学由社会发展的边缘走向社会发展的中心。高等教育在与环境的不断相互作用中得以发展。无论高等教育发展中的外部作用,诸如社会、市场等种种因素的影响,以高等教育自身的发展逻辑集中表现出来的是,学者——教师始终应该是高校的主体部分。

　　在现代高等学校的市场竞争环境看,教师是高校教学科研工作的主要承担者,是高校职能的主要实现者,是高校能否持续发展的最具影响力的因素,是制约学校整体工作效能的决定性因素,可以说有什么的教师队伍,就有什么样的教学质量,而教学质量维系高校发展乃至生存的关键。所以,充分调动教师主体的积极性、创造性是高校管理的重要任务。而且,教师作为一种高能量的智力资源,其开发潜力是巨大的。每一位合格的教师就是一个学术集成,教师的学术研究就是知识创新和生产的过程。所以高校更应提倡学术自由,提倡教学科研相结合,确立教师主体地位。从而体现高校应有的独特的知识价值、学术价值、人才价值、社会价值的标准。现代著名教育家梅贻琦有一句至理名言:“大学者,非谓有大楼之谓也,有大师之谓也。”因为教师毕竟是大学里最重要的资源,是实现大学理念的源泉。如果教学质量上不去,其他的如行政工作、后勤服务做得再好,也没有用。

　　随着教育资源进入国际市场自由流动,高校和教师的单一性的固定支配关系已不适应新形势需求,高校必须建立一种体现市场机制特点的、动态化的教师职务聘任制度,国家通过法律、行政、经济手段进行间接调控。高校教师作为一种人力资源是社会的共同财富,可以在市场上自由流动,自主参与高校求职竞争。为了保证高校用人自主权和人才流动,教师的身份制必须被打破,身份管理变为岗位管理,终身聘任变为竟聘上岗。高校教师可以通过签订聘用合同为自己创设权利、义务。“我们今日的社会和以前历代社会之间所存在的主要不同之点,乃在于契约在社会中所占的范围的大小……我们决不会毫不经心地不理会到:在无数的事例中,旧的法律是在人出生时,就不可改变的确定了一个人的社会地位,现代法律则允许他通过协议的方法来为自己创设社会地位。”“法律的进化过程是一个从身份到契约的过程。”[1]在由身份社会向契约社会的制度变迁中,一个关键性的环节便是个人人格状态的根本变化,即个人从依附于家族、依附于组织转变为独立、自由和自决的个人。

　　(二)契约管理模式的价值实现。教师自主、自在性价值实现的前提条件是教师主体在其职业行为领域的意思自治和意志自由的充分表达。《教师法》提出,我国将逐步实施教师聘任制,实行教师聘任制,就是学校与教师双方在平等的基础上签订聘用合同,明确学校内部各教育主体的权利和义务、各教育主体的地位和作用等。形成双向选择、各具相应权责的契约法律关系。卢梭指出,契约是人类为自由发展需要而寻找的一种结合形式。“契约化管理是一种市场经济体制下以聘用合同形式确定个人与单位的劳动关系及双方权利和义务的新的用工形式。”[2]

　　正如梅因关于社会发展“从身份到契约”的论断所揭示的,从古代到近代,社会发展是从“身份治理”到“契约治理”过渡的过程。契约理论的重要思想源泉之一就是在启蒙运动中兴起的人文主义伦理思想,而人文主义所体现的尊重人的自由与权利的观念在契约自由中得到了彻底的贯彻。在契约自由确立之后,它本身含有的自由、平等、责任等价值得到了法律的尊重,契约自由使人们不再受身份的限制,能够自由地参与市场竞争。契约法律关系不是由法律直接规定的,而是由法律主体的法律行为设定的。法律关系的主体、客体和内容都取决于法律双方主体的约定。契约被视为当事人为自己制定的法律。此类法律关系主体双方的权利和义务在多数情况下是对等的。平等协商是契约的基本内涵,没有平等的法律人格,就不可能实现真正的契约自由。

　　从另一方面看,教师聘任制不仅促进了教师职业专业化实践的发展,而且为教师职业的自主流动提供了条件,教师能够与高校进行真正意义上的双向选择,计划调配制度下政府与教师之间的行政管理与服从的关系就转化为聘用关系。“从教师的职业属性的定位而言,高校教师实现了从国家工作人员到专业技术人员的转换。”[3]从人力资本理论审视,高校教师作为高质量的人力资本,可以通过国内外迁徙流动,寻求更好职位,求得更好的发展和回报。“就高校而言,也可以在不断签署合约和不断解除合约的过程中实现人力资源的优化配置。”[4]

　　高等学校要培养出创造性人才,自身必须进行全面的制度创新。美国历史学家阿诺德·托因比(arnoldtoynbee)在60年代就指出:“为潜在的创造性提供良好机会,这对任何一个社会来说都是生死攸关的事情”。发端于20世纪80年代至90年代的高校管理体制改革,在21世纪仍将继续深化与扩展,这是由经济、政治、社会诸多因素及高等教育自身发展的要求决定的。“当社会从高度革命化的话语结构、行为方式和管制状态下解脱出来时,契约给了我们展示主体性的机会。从小的方面讲,契约化关系到个人的自由、自治和利益选择,从大的方面讲,契约化关系到社会基本结构形成、公共权力正当性、公共权威有效性、公共决策的合法性、合理性与效益性。”[5]

　　契约管理模式价值的实现需要建立科学规范的聘任制度,这也是优化教师人力资源配置的保证。实行完全的教师聘任制度,保证高校教师的流动性和竞争性需要职称评审社会化和社会保障体系建立。比如美国把教师定为自由职业者,美国高校的完全聘任制,就有赖于政府宏观政策制度方面的配套措施。美国高校根据市场同类人才价值确定相应待遇,进行招聘建立合同关系,一旦解聘,只要继续工作,不论是在学校还是在公司,都可享受规定的待遇和社会保障,形成多元化的、良性的师资流动。

　　价值的实现过程同时也是相应的制度体系合理化过程。在我国,1995年《教育法》及1998年《高等教育法》原则性地规定高等学校实行教师职务聘任制度。2000年6月,中组部、人事部、教育部又联合下发了《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》。2002年7月3日国务院批准国家人事部发布《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》,提出争取用5年左右的时间建立起正常化、规范化的聘用制度。应当说,这是在高等教育管理体制领域内就教师与高等学校管理关系进行梳理的尝试性举措。但这种改革的尝试能否顺利实现最初的目的,既取决于高校和教师对改革的直接结果能否产生一种比较稳定的预期,同时也取决于这种预期能否得到相应的法律制度的保障④。因此,高校管理体制的改革的效果又是与国家、社会整个运行体制的状况联系在一起的。

　　三、契约管理的改革进程也是高等教育管理关系法治化,利益关系法权化的过程

　　法治社会中,任何社会关系的体制性重构都涉及到利益关系的重大调整,都不能出现法律的缺席。任何利益关系的重大调整都应当是通过法律规范界定实现对利益主体行为边界的法权化梳理。因此,在高校的人事制度变革中,首先应当考虑的是要健全高校教师聘任和人事流动的法律法规和实施细则,规范高校聘任行为、聘任程序。鉴于高校教师聘任合同的特殊性,现有框架性法律已显不足,急需建立相应的法律法规来规范聘任过程和人才市场。同时必须建立教师人事争议调解制度和法律援助体系,形成有效的行政执法监督机制和教师权益保护机制。

　　就目前现行法律制度体系本身的情况来看,高校教师聘任制实现的直接障碍是缺乏相应配套的法律法规的规定。《劳动法》所适用的人群范围主要地是与用人单位建立劳动关系的企业劳动者和国家机关、事业单位的工勤人员。广大的教师被排除在劳动法的适用范围之外。将教师管理制度作为干部人事制度体系的组成部分的做法,造成了教师与学校之间的关系缺乏法律上的定位,从而导致了高校内部法权关系的梳理缺乏法律文本的支撑。最新通过的《公务员法》又将教师排除出公务员系列之外。因此,在调整教师与学校关系问题上,由于法律的缺位,从而使得高校教师聘任制度的发展无法形成一个比较明确、稳定的预期。上文提及的相关规范性文件一般为国家政策或国务院的部委规章。从对社会关系的调整的力度看,远不能与法律层面的规范文件相比。所以,高校教师聘任制要实现进一步发展尚需借助于相应的法律进一步完善。

　　值得注意的是,《劳动合同法》已进入立法程序,今年5月国务院法制办已正式将《劳动合同法(草案)》(修改稿)下发各省及有关部门征求意见。在对该“修改稿”的讨论意见中,有相当多的学者提出了应当将教师群体与学校之间的劳动关系纳入该法的调整范围。学者的主要观点是,“由于企业单位和事业单位的劳动本质一样,其劳动者的劳动权利和劳动权利保护也应该一样,将事业单位的用人行为统一纳入到《劳动合同法》内统一调整,不仅是大势所趋,而且也是国际惯例。”[6]笔者以为,教师与学校之间的劳动关系能否纳入到统一的劳动合同法中加以调整的争议,其根源在于,而且也仅仅在于观念上的问题。只要明确地将教师群体的职业定位从国家统筹体系中剥离出来,教师与学校之间的劳动关系实行契约化管理也就成为一个当然的结论。

【参考文献】

[1]梅因.古代法[m].商务印书馆,1997.

[2]沈建民.高校人才引进契约化管理思考[j].现代教育科学,2003,(6).

[3]刘香菊.公立高校教师法律定位研究回顾与展望[j].现代大学教育,2004,(4).

[4]沈建民.高校人才引进契约化管理思考[j].现代教育科学,2003,(6).

[5]于立深.契约方法论[eb/ol].

[6]缪晓玉,张霓.刍议扩大劳动合同法的适用范围[j].中国教工,2005,(8).

注释

①在美国的教育体制中,联邦政府不能为整个美国制定统一的教育标准,规定统一的教育模式。美国的高等教育虽然发达,但整个高等教育却是完全由市场调节的活动。

②比如《教师法》第三条规定:“教师是履行教育教学职责的专业人员,承担教书育人,培养社会主义事业建设者和接班人、提高民族素质的使命。教师应当忠诚于人民的教育事业。”在第二十五条和二十九条中又分别规定了教师工资、医疗待遇不得低于国家公务员待遇等。

③其一般特征是,双方当事人法律地位不对等,管理对象的义务不确定,特别权力主体享有总括性的支配权力,相对方负有总括性的服从义务.特别权力主体可以在无须法律特别授权的情形下,通过制定特别规则(命令权、惩戒权)限制相对人所享有的一般的国民权利,权力与权利的冲突不进入诉讼程序,即原则上不受司法审查。

④北京大学、中山大学等高校相继推出教师职务聘任和职务晋升的改革方案,引起的反响和争议情况看,高等学校与教师之间的法律关系的重新梳理所产生的既得利益的再分配,很多教师并不“领情”。现在与未来的不确定性,使得多数教师对改革方案说“不”。