摘要:文章首先介绍了台风灾害危机的内涵,其中梳理了台风灾害危机的概念与特点,并在此基础上阐述了台风灾害危机管理体系建立的现实意义。但在现实中,我国台风灾害危机管理体系却存在着诸多问题,因此国外有关灾害危机管理的宝贵经验则值得我们在完善我国台风灾害危机管理体系时学习和借鉴。
　　关键词:台风灾害;危机管理;经验借鉴
　　
　　一、 台风灾害危机的内涵
　　1. 台风灾害危机与危机管理。人类社会的发展始终与各种各样的危机伴生共存。赫尔曼(hermann)、罗森塔尔(rosenthal)、巴顿(barton)、桑德里尔斯(sundelius)等外国学者从组织管理角度将危机定义为:“危机通常是在决策者的核心价值观念受到严重威胁或挑战、有关信息很不充分,事态发展具有高度不确定性和需要迅速决策等不利情境的汇聚”(张国清,2003)。根据危机事件主体的不同,可以将危机划分为个人危机、企业危机、公共危机,而本文主要探讨公共危机。所谓公共危机是指在政府管理国家事务中突发灾害(如:台风灾害、地震、流行病、经济波动、恐怖活动等)对社会公共生活与社会秩序造成重大损失的事件(张璐,2008)。
　　台风灾害危机是指台风灾害对社会大众和政府利益构成威胁和破坏,有关台风灾害的信息非常匮乏,台风灾害发展具有高度不确定性,同时需要政府迅速决策等不利情境的汇聚。台风灾害不仅对社会大众的生命和财产安全构成威胁,同时如果政府不能有效化解危机,台风灾害还能引发社会不稳定等连锁反应。wWw.11665.coM鉴于此,政府有必要建立健全台风危机管理体系,并通过研究危机防御、危机预警和救治危机,恢复社会的稳定和谐。
　　台风灾害危机管理是政府机构通过建立台风灾害危机应对机制,对台风灾害进行监测、预警、预防、应急处理、评估、恢复等一系列必要措施,防范、化解台风灾害危机,恢复社会秩序,保障人们正常生产和生活的活动,维护社会稳定,促进社会和谐健康发展。
　　2. 台风灾害危机的特点
　　(1)危机的突发性。如同一般的公共危机,台风灾害危机的爆发突然,时间短促,传播迅速。这一特征要求政府在非常有限的时间内做出反应,形成正确的判断,以争取宝贵的时间,使可能的损失最小化(张璐,2008)。由于现阶段科学技术和手段无法准确预报台风路径等相关数据,因此台风路径的不确定性对于一些区域而言则显得突如其来。正因为此,台风灾害的发生使得一些地区政府措手不及。在毫无准备的情况下,政府的危机管理通常也会陷入混乱和被动之中。
　　(2)危机的破坏性。台风灾害危机的突发性决定了其破坏性巨大,它不仅带来巨大的直接经济损失,还造成难以估量的间接损失。同时,台风灾害危机往往具有连带效应,可能引发次生或衍生事故,导致更大的损失和危机(李洪波,2008)。2009年台湾当局未预测到“莫拉克”台风带来超常规的降水,此番降水在台湾酿成“8.8水灾”,在造成巨大人员和经济损失的同时,还给台湾当局带来非常大的政治影响。
　　(3)危机的易变性。台风灾害危机的易变性与灾害自身特性有关。正如前文所述,现阶段的科学技术和手段无法准确预报台风的路径等相关数据,因此台风灾害危机体现出易变性的特点。更进一步,不同的台风或者同一台风不同的登陆地点对于受灾地区而言也是完全不同的情况。具体而言,针对不同能量级别的台风,应采取不同的防御级别;针对不同的受灾区域,应采取因地制宜的防灾策略。
　　(4)危机的紧迫性。台风灾害一旦发生,就有飞速扩张的态势,迅速引起社会各界的不同反应,令社会各界密切关注,政府若不采取有效的制止措施,就可能使政府形象受到严重损害(郑立功,2009)。面对难以确定而又存在严重危害的台风灾害,政府危机管理部门必须在极短的时间内做出关键性决策和紧急应对措施。如果不能及时采取应对措施,将会造成更大的危害和损失(李洪波,2008)。
　　二、 台风灾害危机管理体系建立的现实意义
　　伴随着区域经济一体化的浪潮,我国社会正处在利益格局解体、权力体系瓦解、社会结构分化、人口流动加剧的历史性变革时期,加之全球文化的交汇与碰撞,这些因素引发了社会文化的激荡和传统思想观念的嬗变(尚静,2009)。此时如果爆发台风灾害,同时政府没能妥善处理灾害危机,则有可能引起社会秩序的动荡,引发各种各样的社会危机。同时,在日益加速的区域一体化进程中,台风灾害危机往往造成区域性影响,某受灾地区的危机很容易演化为区域性危机,甚至扩散到全国。因此,加强危机管理成为当前全国台风频发地区乃至中央政府面临的一项重大课题。基于以上因素,我们可以从以下两点来看台风灾害危机管理的必要性。
　　1. 台风灾害危机管理是构建和谐社会的必然要求。随着改革开放和全面建设小康社会的不断推进,我国正处于社会转型期,这一时期往往是人口、资源、环境、公平、效率等社会矛盾最严重的时期,由此产生了大量的社会矛盾和问题,都是造成社会不和谐的音符,也是引起公共危机的重要原因,这要求政府能在危机爆发时采取有力措施,及时缓解和化解危机,将社会由无序引向有序正常运转的轨道上来(马福玉等,2009)。当台风灾害爆发时,灾区人民生活受到极大创伤,如果政府没能在台风灾害的潜伏期、爆发期、持续期、解决期、恢复期这五个环节将灾害给民众带来的损失降至最低,并迅速恢复灾区的正常生活,这将极大影响灾民心理,并引发不安定的情绪。在这一基础上,如果政府仍不能妥善处理台风灾害危机,势必造成民众更大的不良反响,破坏社会和谐。因此,提高政府的台风灾害危机管理能力是构建和谐社会的必然要求
　　2. 台风灾害危机管理是维护政府形象的必要条件。公共危机是一把“双刃剑”,一方面它威胁着公共利益的安全,损害政府形象;另一方面政府通过正确处理公共危机赢得了民心和威信,甚至可以依托公共危机的解决为契机获得在其它领域中有利的地位(马福玉等,2009)。台风灾害发生后,如果政府不能及时应对灾害,有关部门间推诿责任,不能把灾害的相关信息传递给受灾民众,使得灾民受到不应该承受的痛苦。这将行为严重影响政府形象,降低人民对政府的信任感。由此可见,加强台风灾害危机管理有助于政府更好地监测、预防和应对台风灾害危机事件,树立亲民爱民的政府形象,真正代表广大人民群众的根本利益。

三、 我国台风灾害危机管理体系存在的问题
　　1. 台风灾害危机防范意识淡薄。目前,政府有关部门在日常管理过程中危机意识淡漠,危机管理意识不到位,没有树立起足够的危机管理意识(向玉琼,2005)。很多沿海地区政府管理人员认为台风灾害是一种季节性常态,不会造成重大的经济和人员损失,因此不重视台风灾害危机,对台风灾害危机的发生几率与破坏性存在侥幸心理。当台风灾害危机发生后,由于相关机制的欠缺而处置不力,丧失最佳的救灾时机。
　　2. 台风灾害危机预警机制有待完善。台风灾害危机预警机制是指在危机演变的不同阶段中,对可能引起危机的各种要素及其所呈现出来的危机信号和危机征兆进行严密监测,对其发展趋势、可能发生的危机类型及其危害程度做出合理科学的估计,并向有关部门发出危机警报的一套运行体系(郑立功,2009)。我国目前没有建立完善的台风灾害危机预警机制,对台风灾害危机缺乏基本的分析判断机制以及风险评估机制,导致台风灾害风险不能被及时发现和有效防治(向玉琼,2005)。例如2009年“莫拉克”台风的危机管理中,如果台湾当局拥有完善的预警机制,引起当局和民众对台风灾害的足够重视,便不会造成如此之大的人员损失。
　3. 台风灾害危机管理过程缺乏透明性。在现代社会,公共信息具有广泛的社会性,与每位公民的利益直接相关,同时公共信息具有极强的时间性,尤其是突发事件的公共信息,稍事耽搁都会对社会造成不可估量的危害(向玉琼,2005)。从我国台风灾害危机管理现实来看,危机管理过程仍欠缺透明性,在危机发生初期,无论是危机信息,还是政府行为都缺乏足够的透明性(钟莉,2009)。受灾群众在信息缺乏的情况下,只有通过小道消息获取信息,容易受到不实信息的误导,造成民众心理的恐慌,从而引发更大的危机。
　　4. 不同层级危机管理机构间协调性不足。