作者：张萌 张宇 朱秀秀 陈薇

　摘要:提供旅游公共服务既是政府发挥其促进与保障本国旅游业健康、持续发展之功能的体现,也是其使旅游业顺应“以人为本”发展趋势的途径之一。旅游业较发达的国家和地区大多非常重视旅游公共服务的建设,并采取一系列措施,从法律、政策、财力投入等方面予以保证,不断提高旅游公共服务的水平和质量。
　　关键词:旅游公共服务;政府;旅游者
　　abstract: providing public tourist service not only reflects the function of governments to boost and guarantee the healthy continuous growth of tourism industry, but also serves as an approach to direct tourism towards an emerging trend which highlights people-oriented development. countries and regions whose tourism is relatively advanced, generally attach great importance to the provision of public tourist service, and take a series of measures in terms of legislation, policy and investment and so on to stabilize and upgrade the quality of service. based on the collation of specific measures adopted by countries and regions in this field, this article brings forward the recommendations for china with reference to their successful experience.
　　key words:public tourist service;government; tourist
　　
　　从全球范围来看,旅游业是大多数国家和地区普遍重视的新兴产业,其发展与政府的指导和支持密切相关,这是由旅游业自身发展的要求、发展趋势及国际经验证明而得出的结论。wwW.11665.COM提供旅游公共服务,已经成为政府对本国旅游业进行有效引导、调控的一种手段。另外,国际旅游的市场细分化趋势,散客旅游市场的大幅增长,以及旅游的个性化需求,均使更加完善和成熟的旅游公共服务成为一种客观的需要。
　　所谓旅游公共服务,其概念有广义与狭义之分。广义的旅游公共服务是指由政府提供或主导提供的,现实或潜在旅游者与旅游业经营者、从业人员不论其国别、消费水平和地位、旅游形式如何都可以普遍享有的,市场或单个企业无力或不愿提供的服务和公共产品。狭义的旅游公共服务则是指上述范畴中仅针对旅游者而设计与提供的旅游公共服务。由于文献资料与研究能力所限,本文所讨论的旅游公共服务是其狭义的概念,即政府为旅游者提供的服务和公共产品。
　　在中国,旅游公共服务体系的创立是一个崭新的课题,许多领域都存在亟待探索、论证的未知因素。而世界上旅游业发展较成熟的国家和地区,已经在这些领域做出了努力的尝试,并积累了丰富的经验。积极、全面地学习、借鉴它们的做法,把它们的先进经验和当代中国的具体国情相结合,不失为建设中国旅游公共服务体系的一条捷径。
　　
　　一、其他国家和地区开展旅游公共服务的具体措施
　　
　　国际上的旅游公共服务实践,紧扣旅游活动中“食住行游购娱”的各个环节,涉及到游前、游中、游后的各个阶段,形成了较为完善的服务体系。其提供服务的领域主要包括:旅游交通服务、旅游信息服务、旅游安全保障等。
　　(一)旅游交通服务
　　旅游交通既使旅游者的空间位移得以实现,其本身也构成一种旅游吸引物。因此,交通对旅游业的发展有着至关重要的意义,其便利、舒适、安全与否是旅游者旅游目的地选择中的重要因素[1]。
　　1.旅游交通规划
　　早在20世纪20年代,美国的交通调查就注意到了旅游交通需求,并开始在道路交通规划上融入了旅游交通规划的概念。此后,美国相继开通了多条以旅游者为主要对象的收费道路。日本在1962年制定的“全国综合开发规划”中首次提到了旅游交通的问题。此后,日本在旅游交通规划理论、旅游道路设计方法等方面的研究均投入了相当大的力量,建立了较为完善的旅游交通规划理论体系[2]。
　　2.旅游交通网络
　　得益于政府对发展交通的高度重视,旅游业发达国家普遍形成了由航空、铁路、公路、水路、地铁等组成的立体化及由地区、全国及周边国家组成的网络化格局,最大限度地满足旅游者的流动意愿。如在日本,各大城市之间由高速公路、电车、新干线及飞机相连接,城市内的公共交通网由地铁、轻轨电车、公共汽车所构成,从而形成了快捷有序的交通网,该交通网能按照旅游者的不同需求,将他们快速送往各旅游地,同时也成为旅游者体验交通文化的最好方法。
　　3.交通设施设备
　　国外政府往往在旅游交通建设上进行巨额资金投入,以保证其硬件设施、设备达到世界领先水平。西班牙在旅游交通的整体规模上,不断完善现代化综合运输体系和通讯纲络。截至2006年,已投资建造了6条高速铁路,总长3 000公里;把从巴塞罗那到马德里的交通时间从6小时缩短至了2小时。巴塞罗那与法国之间有高速公路连接,两者的路程只需3个小时[3]。马德里的新机场全年旅客接送能力有望达到7 000万人次,从而成为拉丁美洲进入欧洲的门户。在澳大利亚,城市道路并不宽,但标线清晰,标志设置齐全醒目,并与交通流量、流向相匹配。路面管理主要依靠完备的监控系统,各大城市已经取消了专司路面交通管理的警务人员,只有在人流密集的区域会安排少量的男女骑警[4]。
　　4.旅游出行服务
　　旅游交通不仅需要完好的设备、设施和较高的运营管理水平,更主要的是要为方便旅游者而建立一整套与交通有关的服务体系。在巴黎各个地铁站,均可以免费索取地铁交通图;为方便游客,地铁站附近的咖啡馆和香烟店也出售地铁票。在日本,各种车站销售的公交车和地铁的旅游通票,可供旅游者在一天中自由乘坐公交车和地铁。该种旅游通票不仅价钱固定、便宜,还可以作为主要旅游景点的门票,让旅游者在一天中游遍一座城市。

　　(二)旅游信息服务
　　旅游信息需求贯穿旅游需求的全过程。旅游者旅游消费的投入和旅游消费的满意度与旅游信息供应的总量和方式紧密关联。目前,发达国家和地区的旅游信息服务体系已经相当完善。
　　1.电子、网络信息服务
　　信息化是21世纪旅游业的趋势,旅游网站的建设、经营方式的网络化、电子化为旅游者的出游提供了巨大便捷[5]。在旅游电子业务运作和信息服务领域,英国是走在世界前列的,其旅游系统有着非常完善的电子化政务公开和旅游信息服务功能。从2005年4月份开始,旅游者就已经可以在线查询英国境内旅游产品和价格,通过目的地管理或国家服务提供系统来预订,这标志着英国电子旅游网络的形成。英国的旅游网站上还会提供完善的旅游宣传品递送服务,如打开伍斯特郡的旅游网站,旅游者只需要填写首页“宣传册请求”(brochure request)栏中的一份电子表格,网上发送后就会收到相关地方寄来的宣传册[6]。
　　2.旅游信息咨询中心
　　在旅游业发达国家,旅游信息咨询中心是最典型的为公众和游客提供服务的公共机构,业已成为旅游者获取当地旅游信息的首要选择。
　　英国有800多个旅游信息中心(tourist information center),它们多位于游客集中的目的地区域中心,或距离机场、车站、码头不远的地方。不管是城市还是乡镇,都有完善的交通标识,有斜体字“i”标记的路标标明旅游信息中心的方位。英国的旅游信息中心是政府旅游服务的代理机构,从事旅游咨询服务,免费提供至少上百种旅游单页或折页信息,内容涉及旅游生活的方方面面。宣传单页整齐摆放在资料架上,一般都统一尺寸规格,便于游客携带[6]。
　　美国的旅游咨询服务中心绝大多数都位于游客集中的地区,其提供的异常丰富多样的服务项目。首先在旅游信息服务方面,涵盖了包括旅馆、文化、餐饮、购物、观光、盛大活动、精彩赛事以及交通等方面的信息,具有资质的信息专家提供最多可达十余种语言的信息咨询服务。服务中心同时也提供24小时多种语言的电话咨询服务,并根据每个月的特殊盛事、体育赛事和文化活动更新咨询服务中心的电视节目。值得一提的是,大多数咨询服务中心还为残障人士提供专门的信息咨询服务。此外,咨询服务中心还为游客提供其他多种综合服务,主要包括:(1)预定旅馆、娱乐订票服务;(2)出售纪念品、地铁票、电话卡,出租相机;(3)发送电子明信片,获取免费的打折券;(4)停车服务、休息室、话吧、自动提款机、酒吧、公共休闲中心。
　　3.旅游宣传图卡
　　旅游宣传图卡是旅游信息服务中传递信息最多的促销手段,是旅游者做出消费决定的最重要促进因素。在澳大利亚,旅游宣传卡片由旅游经营机构、旅游管理机构、旅游行业协会等免费向旅游者提供。这些内容翔实、设计精美的宣传卡片 “无处不在”地被放置或陈列在火车、汽车、飞机的座位背后的读物袋中,机场和车站的出港通道、出站通道里唾手可得而又不妨碍旅游者通行的地方,游客下榻的宾馆、酒店、旅社门厅醒目处的陈列架上,以及旅行社的营业部的杂志架上[7]。
　　(三)旅游安全保障
　　早在20世纪70年代,旅游安全问题就引起了国际上众多学者及旅游业界的注意;至今,旅游安全一直是旅游业的重中之重,是保障旅游者权益的核心内容。在发达国家和地区,旅游安全保障已经由传统的事后补偿变为事前、事中、事后的全方位服务,是被广为推崇的现代旅游理念;许多国家通过政府发挥主导作用以及社会、企业的广泛参与,已经形成了较为完善的旅游安全保障体系,其最大的亮点就是景区的安全管理、紧急救援及旅游保险。
　　1.景区的安全管理
　　在欧美等旅游业发达的国家,都有一套成熟的景区安全管理措施。(1)在管理体制上,基本是由中心部门来主管景区的游客安全管理工作,并赋予其调度和分配其他各个相关部门工作的权利,这样大大提高了管理效率。(2)现代化技术手段在安全管理中的应用。在旅游安全管理的具体操作措施中,高科技手段被引入安全预测工作,可以及时为游客提供准确而详细的信息,保障旅游者的人身安全。例如美国的夏威夷火山国家公园就运用高科技监测手段,专业火山观测组每天观测火山的最新动态,将这些信息输入数据库,及时更新,为旅游者提供最新的火山活动信息。旅游者可以根据这些信息安排自己的行程,避过危险时间,大大地减少了事故的发生。(3)对于自然景区的特别旅游项目,对旅游者实行严格的许可证制度。有些旅游项目是非常危险的,如高山滑雪、深海潜水等,在这种情况下,景区管理部门可以针对旅游者实施专项许可证制度。美国很多国家公园都针对这样的游客发放相应的资格证书,只允许有一定技能的游客进入特种活动区域。比如进行佩戴自携式水下呼吸器的潜水者必须获得使用海洋保护区的许可才能进行潜水;所有徒步旅行者都必须携带遥感设备,以便在他们迷路时能方便联络。景区还具备了必要的安全救援设施,使安全救援工作及时有效。(4)进行宣传教育增强旅游者的安全意识,以减少旅游者安全事故的发生。如美国的冰川国家公园别称为“熊的国度”,公园及邻近区域的熊多达300多只。冰川国家公园充分利用解说手段对旅游者进行安全意识教育,以免遭到熊的攻击。公园管理者会提醒旅游者千万不要接近熊,在公园徒步旅行时,应该时常发出声响,让熊有所准备,以免因惊吓而袭击旅游者。
　　2.旅游紧急救援
　　在其他国家和地区,政府对旅游救援的主动介入由来已久,并且旅游救援的主角多是政府。以中国香港为例,特区政府从1999年就专门设置了一个“香港入境事务处协助在外香港居民小组”,其2004年与2005 年处理救援事件分别多达5 648宗和4 201宗。但在旅游救援操作中,政府通常并不会拥有所有的救援能量资源或设立政府独资的救援公司。香港的“协助在外香港居民小组”只配备25人,其主要任务就是完成对救援工作的整体协调,如联络专业的救援公司、租用航空器、帮助遇险者家属等等。政府参与救援工作,也给了专业救援公司一个发展的机会。
　　美国在救援当中依靠的主要是1950年成立的美国救援协会。这是一个全国性的组织,各州都有它的分会,每个分会均设有多个救援中心,每个救援中心有数十名志愿者。该组织享有政府给予的诸多优惠政策。不仅购置车辆、器材享受免税,而且办公地点也由政府提供,救援任务所需使用的设备也主要由国家承担,比如直升机由军队提供,救援狗由警方提供[8]。
　　3.旅游保险
　　旅游的特点决定旅游事故更多的是在路上、在旅途,需要及时救助。这也使旅游保险有别于其他保险种类。在旅游业发达的国家,不仅旅行社要为旅游者购买责任险,旅游者要为自己买意外险,而且旅游者还可以购买救援险,以保证出事后先抢救、后报销,变事后赔偿为事前预防、事中救助。
　　此外,这些国家的旅游保险随着旅游业的发展而不断推出新的险种,以适应游客对旅游安全保障的需要。例如法国的度假保险,其承保对象是外出度假旅游或野营者的家庭财产,保险责任是被保险人在外出度假旅游或野营期间,因其家中发生水灾、火灾、失窃等造成的家庭财产损失,由保险人负责赔偿,解除了人们外出旅游的后顾之忧。中青年人都喜欢体育活动,而体育活动免不了发生各种风险。国外保险人抓住这一商机,及时开发了相关的专项保险。一是个人事故保险,专门承保游客因滑雪、骑马、露天野炊等引起的损伤、烧伤等风险,当被保险人死亡或伤残时,由保险人一次给付赔偿金。二是娱乐多种险和体育多种险,被保险人既可常年参加,也可以临时参加,还可以投保体育设备以及火灾、偷盗等引起的物品损失。

　　二、国际经验与启示
　　
　　 (一) 发挥政府的主导作用
　　有效地发挥政府作用,切实加强政府公共服务职能,是许多国家和地区建立并完善旅游公共服务体系的主要战略。这些国家和地区通过采取一系列措施,从法律上、制度上、政策上、财力投入上予以保证。政府或旅游管理部门通过立法,规定部分旅游公共服务的主要内容、职责分工、经费来源等,确立公共服务部门的法律地位,明确各类服务机构的职责范围。如西班牙早在1994年制定的《海岸法》就明确规定,海滩属政府的公共设施。为保护游人健康,必须有专门人员负责对海水取样监测,确保水质达标[9]。此外,一些发达国家,很注意增加旅游公共服务的支出,西班牙在2000-2006年间对旅游和旅游相关行业投入高达266.6亿美元,平均每年38亿美元。除用于环保设施、文物保护和开发、旅游教育和科研等方面外,这些投资最主要的用途就是加快道路交通等旅游基础设施的建设[10]。这也是这些国家的政府对旅游业高度重视,甚至把旅游业作为国民经济的支柱产业来发展的必然结果。
　　(二) 坚持以人为本的原则
　　国外的旅游公共服务中,有相当的内容是以公众和旅游者为服务对象的。在这些服务的设计和提供过程中,“以人为本”成为其初衷和终极目标。因而,“以游客的需求为目标”、“严格维护游客的权益”成为国外旅游公共服务体系构建中普遍的规划理念和设计方式。从澳大利亚星罗棋布的旅游咨询网点和唾手可得的宣传图卡,到美国国家公园中工作人员对游客多种方式、语重心长的安全意识教育;从日本旅游交通中各项细致周到的服务,到西班牙观光局派驻在机场的问卷调查员对旅游者意见的倾听,无不是力求最大化地为游客的出游创造诸多便利并对其出游期间的合法权益提供强有力的保障。
　　(三) 创新服务方式,引入高科技
　　当代旅游业的发展瞬息万变,因而旅游者和公众总会对出游服务提出更高的需求,这就要求旅游公共服务体系不断地创新、升级,以适应旅游业的发展趋势和游客的需求。国外的旅游公共服务总能适时地推陈出新,吸收利用高科技,特别是信息技术发展的成果,有针对性地改进服务机制。作为头号科技大国的美国,其国家公园充分利用高科技,建立并即时更新数据库,为游客选择出行时间、准备出游装备等提供详实的参考信息。各国游客服务中心里使人身临其境的生动、逼真的景区、景点的多媒体展示,更是对高科技发展成果成功的吸收和利用。
　　(四) 采取竞争机制,发挥私营机构作用
　　在旅游业发达的国家和地区,政府通常根据提供服务的数量,采取零基预算法核定旅游公共服务机构的年度运行经费。政府对公立旅游公共服务机构没有人员编制限制,公共服务机构可以在工作需要的情况下适当增减员工。政府在旅游公共服务中的主导作用在于“掌舵”而非“划桨”,它会把某些旅游公共服务事项委托给私营机构。对一些适宜由私营机构提供的旅游公共服务,通过公开招标、特许经营等方式,委托给私营机构负责提供。在英国,1997年的布莱尔政府改革后,大力实行私有化政策,74%的公共服务职能转向了执行代理机构。为了确保代理服务的质量和效率的提高,政府责任单位必须要与代理机构签订包括数量目标、服务质量、效率目标和财政目标的《公共服务协议》(psa)[6]。这种以委托代理并签订服务协议的方式进行管理,在我国还是个全新的概念。除此之外,国外政府通常会对临时性和特殊的旅游公共服务项目实行购买服务,政府一般不直接举办或提供,而是面向全社会开放申请,择优购买服务,并设立基金会,选择支持某些创新项目。
　　
　　三、我国建设旅游公共服务的对策
　　
　　目前,我国的旅游行政主管部门、旅游学术界及旅游业界已经在旅游公共服务体系建设的问题上获得了一定共识,各地尤其是一些发达地区正在积极构建旅游公共服务并取得了不小的成就。但是相比于世界上其他国家和地区的旅游公共服务体系来说,还存在对公共服务的认识不足、政府公共管理职能和行政管理缺失、旅游行政部门协调不强、旅游发展资金不足、旅游第三部门发展不完善等问题。因此,需要积极借鉴旅游公共服务体系建立的国际经验,并结合我国旅游业发展的基本情况,提出科学、合理、可行的建设对策和行动方案,以加快我国旅游公共服务建设的步伐。 (一)积极转变政府职能,建立服务型政府
　　首先,要牢固树立公共服务意识,形成以效益为中心提供公共产品和公共服务的公共管理理念。旅游管理部门要逐步从经营性事务中脱离出来,工作重点就是要提升旅游产业素质、提高旅游服务质量,进行行业管理。二是要不断完善旅游公共服务设施,加快旅游交通及其标识系统、旅游咨询服务平台、散客集散中心等公共服务设施的建设。此外,还要加强对纪念品、电子图片的设计,对地铁票、景区门票的通票的完善。
　　(二)加强公众参与,发挥非政府组织的作用
　　虽然政府在建立旅游公共服务的过程中起着主导作用,但是其必须引导并保障公众的参与,从而真正实现惠及全体人民的最终目的。政府要通过积极鼓励和适当赋权,充分发挥旅游行业协会及其它非营利性组织(第三部门)在规范行业纪律、促进交流等旅游公共服务方面的作用。
　　(三)加大对旅游业的政策支持力度
　　各级旅游行政主管部门应充分认识旅游信息服务、安全保障、市场监督等工作在旅游发展中的重要作用,确定旅游公共服务建设为其工作重点之一,通过一系列政策的制定与实行,不断扩大在旅游公共服务建设上的投资,全面规范和整顿旅游市场秩序,切实维护旅游者的合法权益。
　　(四)加快旅游公共服务的法制法规建设
　　目前亟需加快旅游立法,从根本上确立国家、地方和部门发展旅游业的基本原则和措施,明确旅游公共服务的主要内容、各部门的职责分工、经费来源等,确立旅游公共服务部门的法律地位等。
　　(五)积极构建旅游人才体系
　　首先,要在有条件的院校设立旅游公共服务课程,强化旅游专业人才的旅游公共服务理念。其次,各级地方旅游行政部门要积极参与进行旅游公共服务知识培训,加强在职人员公共服务意识。
　　(六)引进新的科技手段,创新公共服务的方式
　　科技引进、创新和旅游公共服务的科学研究,将是国家旅游公共服务能力不断增强的重要保障。我国要加强旅游业对高科技特别是信息技术的引进力度,不断创新政府公共服务的方式,为全体公民构建一个高效、全面的旅游公共服务体系。

　　
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