摘要：政府直接供给公共服务的模式已呈现诸多弊端，一些地方政府正在尝试把公共服务外包给社会组织。南京市鼓楼区公共服务外包的实践取得一定的成效，推动了政府公共服务职能的转变，提升了财政使用效率，促进了社会组织的发展，较大程度上满足了社会公众对服务“质”与“量”的需求。但该模式在实践过程中也产生了一些新的问题。只有建立适度可操作化的监管机制、更多培育社会组织、建立三方评估机制、吸纳社会工作专业人才、合理划分公共服务外包领域、构建一种有管制的公共服务外包模式，才可以有效避免其不足。
　　关键词：公共服务外包；政府购买；社会组织；实践
　　　
　　公共服务外包是指政府将原来由其直接举办的、为社会发展和人民生活提供服务的事项交给有资质的社会组织来完成，并根据社会组织提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付服务费用。这是一种“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的新型的提供公共服务的方式。
　　20世纪70年代末，西方各国政府普遍面临着财政负担重、办事效率低下等问题。为了解决这些问题，公共服务外包成为西方行政制度改革中的重要制度创新，并在西方公共部门中广泛运用。中国政府正从经济建设型向社会服务型政府转变，社会公众对政府的公共服务能力提出了更高要求。上海、北京、深圳、南京等城市部分公共服务事业外包工作已在迅速推进中。
　　本文是在对南京市鼓楼区部分政府部门及相关社会组织如“心贴心老年服务中心”、“金康老年护理中心”等机构进行实地调研和访谈基础上，综合整理分析完成的。wwW.11665.com
　　
　　一、南京市鼓楼区公共服务外包的现状
　　
　　近年来，南京市鼓楼区从满足社会公众对公共服务日益增长的需求出发，以“有限政府、无限服务”为理念，按照“市场化运作、契约化管理”的基本思路，向社会组织购买部分公共服务，大力推进公共服务外包。在贴近民生的民政、市容、环卫等领域，通过创建居家养老服务网、道路机械化清扫外包、农贸市场门前物业化管理和打造96180热线综合服务平台等，为社会公众提供优质的公共服务产品，取得了明显的效果。
　　
　　1.推行社会化养老服务。2009年鼓楼区全区60岁以上老年人口有9.3万人，占全区人口的15％，养老事业任务繁重。为破解养老难题，早在2003年11月，鼓楼区就率先创建了居家养老服务网，通过购买民间组织“心贴心老年服务中心”(以下简称“心贴心”)的居家养老服务，为鼓楼区高龄独居的困难老人每月免费提供20个小时的服务。目前居家养老服务网服务对象达5500多人，基本实现了辖区内70岁以，上孤寡、独居老人免费服务全覆盖。此外，在2005年，鼓楼区就把“筑巢引凤”变为“租巢引凤”，出台了《鼓楼区资助社会力量兴办社会福利机构实施办法》，成功运作了民营“金康老年护理中心”(以下简称“金康”)租房项目，区政府每年为“金康”支付150万元的房租，同时还支付各类床位、护理等补贴，推进了养老服务的社会化。
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　　2.推动农贸市场管理市场化。2008年8月；鼓楼区确定了农贸市场门前实行市场化运作、物业化管理的新思路，转变政府服务方式，通过公开招标的方式推行服务外包。先期在6家农贸市场进行试点，将这些农贸市场门前及周边地区管理委托给物业管理公司，赋予物业管理公司管理市场外环境的权力，同时，明确将门前及周边的管理责任与农贸市场捆绑在一起，推进了市场化运作。
　　
　　3.推进城市环卫体制改革。鼓楼区以推进机械化清扫为切入点，将追加的投入以服务外包的方式运作，在全市率先创新机制，建立起“养事不养人”的公共服务新模式。2009年3月，确定18条主干道试行机扫，采取市场化的运作方式，向社会公开发布招投标信息。由于仅有一家单位应标，不符合开标程序，后通过谈判的方式确定南京环生环保科技有限公司为承包单位。
　　
　　4.开通96180生活服务求助热线。2004年6月，96180生活服务求助热线在鼓楼区正式开通。鼓楼区政府前期投入一百多万元进行基础建设，此后每年投入八十余万元维护正常运转，免费为市民群众提供生活信息服务，并向加盟企业免费介绍市民群众生活求助信息。加盟企业无需缴纳任何管理费或会费。96180生活服务求助热线以低价有偿的方式提供服务，服务项目价格一般比市场价格下浮10％-20％，并实行24小时全天候服务。
　　
　　二、南京市鼓楼区公共服务外包的成效
　　
　　(一)从社会效益层面来看
　　1.有利于提升资源配置效率，增进社会福利。购买服务能使资源配置打破部门界限，将有限的资源配置到更具有效益的服务项目与措施上，提高了资源配置的边际效用。另外，在“政府购买服务”的模式下，需求方目标导向更为明确。政府可以通过购买服务，有选择性、有针对性地来为社会弱势群体和低收入群体买单，促进社会公平，增进了社会福利。
　　2.拓展了再就业途径。当前鼓楼区“心贴心”近300名员工中，40岁以上的女性占90％，单亲家庭员工占35％，解决了许多“4050”下岗职工的再就业问题。而96180生活服务求助热线的加盟企业每年就为下岗职工、外来务工人员等提供技术维修、保洁、钟点工、保姆等工作岗位8000余人次。
　　
　　(二)从政府层面来看
　　1.为建立服务型政府提供了良好的契机。公共服务外包将促进政府科学界定自身职能、提高行政效率、降低行政成本，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用。南京市鼓楼区在推进环卫体制改革中，18条主次干道外包全年共需运作资金570多万元，由区财政承担。车辆购置、养车、养人等费用全部由承接公司承担，全区机扫率由15％提高到59％，保洁员的劳动强度大大降低。环卫所将逐步把节省下来的人员分流到小区院落，用于加强小区院落保洁，提升了全区的整体保洁水平。鼓楼区逐步改变了“养人办事、人浮于事”的低效运行状况，建立了“费随事转”和“养事不养人”的公共服务新模式，有效推进了政府职能的转变。

　  2.提升了财政资源的使用效率。政府购买服务模式使政府不再参与服务过程的具体管理与成本核定，各类服务成本取决于市场平均成本，服务直接提供方为了长期获得政府购买的服务项目，会自觉摒弃成本昂贵的方案，从而达到节约成本的效果。以2008年的实际情况为例，鼓楼区推进居家养老服务中，财政支出200万元为2000名老年人解决了养老难题，相当于建起一个没有围墙的、2000张床位的养老福利机，构，若按当前长三角地区的市场行情，在南京建设福利机构。每个床位造价约25万元，以此推算需总造价约5亿元。而把这5亿元用于购买服务，支付每年200万元居家养老服务费用，至少可用250年。鼓楼区政府和社会组织合作，整合双方优势和职能，取得了“低 成本、高效益”的成效。
　　
　　　(三)从社会组织层面来看
　　政府公共服务外包推动了社会组织的发展，为社会组织提供了良好的资源与环境。采取公共服务外包模式，政府从生产领域淡出，可以为多元主体参与公共服务让出空间，为社会组织提供资金、场地、政策等支持，使许多社会组织能够维持并拓展其常规的服务。以鼓楼区农贸市场门前市场化运作为例，区市容局对中标组织进行了全方位的业务培训，有利于企业走上正轨。到2010年8月，全区已纳入物业化管理的农贸市场达到15家。近几年，鼓楼区还相继通过政府提供场地和补贴，建起二十多个托老所和养老服务站，为老人提供各类生活服务。在养老福利机构数量和床位数统计中，民营养老机构均占全区90％以上，已成为鼓楼区养老福利事业的主阵地。区内所有养老福利机构床位使用率长期稳定在80％～90％，促进了民营养老机构的发展。
　　
　　(四)从居民层面来看
　　1.满足了社会公众对公共服务“量”的需求。政府实施公共服务外包，社会组织可以更加敏感地发现公众对公共服务的各种需求并能及时做出回应，这在一定程度上缓解了居民所需的服务政府无法提供，而政府提供的服务又非公众所需这一矛盾。鼓楼区购买的“心贴心”居家养老服务，根据老人不同的需求提供不同的服务，包括家庭保洁、日间护理、生活照料、精神慰藉、陪医取药、代办事务等等，较好地满足了老人们的需求。96180生活服务求助热线截至2009年2月，就有来自全市有效拨打的求助电话15.77万个，其中服务类求助4.99万个，咨询类求助10.73万个，多方位满足了居民的服务需求。
　　2.满足了公众对公共服务“质”的需求。社会组织为了使政府能够持续购买自己提供的服务，必须建立独立的服务团队，其服务质量必须能通过质量评估。这必然会促进社会组织在服务质量上精益求精。如“心贴心”的所有服务人员均要经过劳动与社会保障部门的专业家政培训，95％的人获得了专业资格证书，其中30％的人还拥有中级证书。6180的服务部对接受过该热线服务的市民抽样回访显示，“满意”和“很满意”的居民占到回访总数的99.8％。
　　
　　三、南京市鼓楼区公共服务外包中存在的问题
　　
　　政府公共服务外包作为一种新模式，具有旧模式无可比拟的优越性，但在起步阶段由于其发展尚不完善，难以避免新问题的产生。
　　
　　(一)区政府的监管方式有待合理化、可操作化
　　目前鼓楼区对公共服务外包的监管还存在一定问题。以“心贴心”和“金康”为例，政府向“心贴心”购买居家养老服务，要求“心贴心”每周将服务情况向所在社区的社区主任汇报，每月向所在街道汇报，与此同时，区政府还聘请了康汇通公司进行督导。“心贴心”的员工在提供服务之前之后均需向康汇通公司电话汇报有关服务的情况，常造成电话汇报拥堵现象。区政府每年向“金康”提供几百万元的房租以及床位补贴，但是对“金康”的监管力度明显不足。其监管主要通过领导考察等方式进行，未形成长效机制。同时这一监管方式不仅增加了社会组织的工作量(如接待工作)，而且监管效果并不明显。
　　
　　(二)非竞争性外包模式易造成垄断、产生腐败
　　鼓楼区参与公共服务外包的社会组织主要采取直接指定而非公开招标的形式。这主要是因为目前社会组织的发展不成熟，有能力承接服务的机构严重匮乏。在这种情况下，通过指定方式承接服务的社会组织在一定程度上就处于垄断地位，这不利于社会组织自身公共服务质量的提升，同时也容易导致官员腐败。尽管公共服务外包不必然带来腐败，但政府与民间机构合作的过程会增加腐败的机会。
　　
　　(三)公共服务外包缺乏专业化的评估体系
　　鼓楼区政府未形成一套完备的专业化的评估体系。由于当前社会工作专业和社会组织发展不成熟，在与社会组织契约式合作的公共服务外包中，政府的评估主要是通过工作汇报、领导视察、查看运营资料等形式，评估内容主要包括有无重大责任事故、床位使用情况、服务的时间等方面，缺少对服务质量、服务成效以及服务对象满意度等的专业化评估，也缺乏可以承接评估任务的第三方专业评估机构。
　　
　　(四)服务人员中社会工作专业人才比例偏低
　　金康老年护理中心的社会工作部建设是走在全国前列的。然而，其社工部五位员工中也仅有一二人取得了社会工作资格证书。“心贴心”的情况也大体类似，其社工部的主力员工多是取得护理方面资格证书的人员。其三四百位员工中只有社工十人，且大多没有取得社会工作资格证书。从全国来看，大多数社会组织都缺乏社会工作专业服务人员，影响了公共服务职业化、专业化的发展。社会工作专业人才比例偏低的客观原因在于我国社会工作专业发展还很不理想，学校对社会工作人才的培养重理论轻实务，社会工作专业人才队伍的薪资待遇偏低等。因而最终导致了社会组织的发展需要社会工作专业人才，而社会工作专业人才又多不从事社会工作职业这样一种局面。

　四、对公共服务外包的理论认识
　　
　　公共服务外包作为一种新型的公共服务模式，目前在我国还处于初步发展阶段，但该模式的运用和推广在西方社会已较为成熟，而且具有一定的理论支持。从公共物品多元供给理论来看，公共物品的提供者和生产者可以是同一个单位或机构，亦可以分离。公共物品生产者可能是公共部门，也可以是社会非营利性机构。某种公共物品到底应由谁来生产，取决于谁在组织生产这种公共产品时更有效率。公共服务外包实质上是在公立和私营提供者之间引入竞争机制，利用市场机制促进服务效率的提高，是将公共服务的提供者与生产者相分离。从公共选择理论来看，政府行政机构是公共服务的最大垄断者。由于政府行政机构往往受到有组织的利益集团的影响，很难真实地反映和表达公众的实际需求，并且由于缺乏竞争，政府提供服务的成本高且办事效率低下，因此需要创造一种竞争的环境促使其参加竞争，从而降低政府提供公共服务的成本，提高效率。而公共服务外包正满足了这一要求。从制度分析理论来看，该理论倡导在一定领域内的多中心治理，认为建立包括公共部门与私人部门、非政府组织管理在内的多元治理是解决单一主体治理不足的最好途径，主张下放社会管理的权力给地方政府和社会自治组织，建立包括公共部门管理与私人部门、非政府组织管理在内的多元治理结构。政府购买服务作为一种公共服务供给的新方式，是由社会组织提供服务，政府购买服务，优势互补，从而满足更多人的基本需求。现代政府应该是多中心治理模式下的服务型政府。政府只有通过社会组织，提供充足优质的公共服务，才能证明自己存在的合法性。政府公共服务外包正是政府本位的淡化和社会本位的回归，也正是在这种社会治理模式中，社会本位的理念才能全面贯彻，才能真正体现“人本、责任、服务”与“参与、合作、互动”的精神。
　　
　　五、公共服务外包的改进路径 　(一)在确保公共责任基础上建立适度可操作化的监管机制
　　公共服务外包并不意味着否定原有公共服务机制的作用。“以政府为中心的单中心治理模式向政府、市场和第三部门三维框架下的多中心治理模式转变”，并不意味着政府在此领域的责任让渡。在确保公共责任的基础上，政府部门对社会组织要保持适度的管理和监控。监管过度容易导致社会组织丧失其独立性和主动性，成为准政府化组织；监管不力容易导致供给、公共责任的缺失。从根本上来说，政府部门与社会组织是一种平等合作关系，监管的力度不能破坏这种平等合作的关系。另外，还要建立监管部门，明确其在正式制度制定和市场监管中的职能，进一步鼓励和推动社会组织发挥其功能和作用。监管主要是从宏观层面调控监督，使社会组织不偏离公共利益的准则。
　　
　　(二)建立竞争性独立关系外包模式，培育社会组织的发展
　　鼓楼区的公共服务外包基本都是非竞争性的，由政府选择实力较强、信誉较好的社会组织来承接。要建立竞争性独立关系外包模式，就需要政府在资金、政策和其他方面培育和推动社会组织的发展，降低社会组织的准入门槛，为社会组织的成长提供良好的发展环境。建立竞争性独立关系外包模式有利于对公共物品和服务的价格、标准、数量、质量以及经营过程中的各种歧视性行为和投机、行贿行为等进行规制，有利于本着公正、公开和透明的原则，将外包过程置于阳光之下，以维护社会和公众的福利。
　　
　　(三)建立公共服务外包的三方评估机制
　　对社会组织所提供的服务进行三方评估——专业机构的评估、监管部门的评估以及接受服务居民的评估。这种评估不能仅限于是否提供了服务，而是要将评估指标量化，把社会组织的运作管理、经费的使用、服务的成效、服务对象的回馈等均纳入社会组织评估体系。评估获得通过，政府继续购买其服务；评估没有通过，政府则可以购买其他社会组织的服务，通过市场机制来实现资源的最优配置以及高质量的服务。鉴于目前可承接服务评估的专业评估机构还比较缺乏，其培育从起步到发展成熟还需要一段时间，在过渡期间可以考虑购买高校相关专业团队的专业评估服务。
　　
　　(四)建立社会福利机构社会工作人才吸纳和培养机制
　　社会组织的发展离不开专业人才队伍建设，只有扩大社会工作人才比例，才能促进公共服务外包的专业化、职业化。政府要积极推动社会工作专业的发展，实现培养模式从理论型人才向理论与实务兼备型人才转变；推动社会工作的职业化进程，如通过设定承接服务的社会组织中社会工作专业人才的比例，来推动社会组织加快吸纳和培养社会工作者。作为社会组织要加强人才队伍建设，积极吸纳专业社会工作人员，利用社会工作者的专业理论素养与实务能力来提高服务水平，推动组织发展。
　　
　　(五)推动公共服务外包多元形式的发展
　　公共服务外包要避免单一化，外包的形式也应多元化。如有些服务项目可以通过发行服务券给有需要并符合条件的个人，由个人选择需要服务的项目和服务机构，服务机构凭服务券去相关部门领取服务费用；还可以按人头进行补贴，服务组织每服务一个人由政府补贴一定的金额。实际上，不同的购买和补贴形式已经在部分公共服务部门、部分地区开始实践。可以想见，在不久的将来，公共服务外包也会呈现出多元化的趋势。
　　
　　(六)合理划分公共服务外包领域，实行有限外包
　　公共服务的范围很广，那么是否所有的公共服务都适合采用外包的方式呢?具体来讲，公共服务包括纯公共服务和准公共服务。纯公共服务包括维护国家机器正常运转、行政管理以及涉及全体公民共同利益的公共物品，如国防、外交等，由政府承担其供给义务。纯公共服务影响广泛，以国家权力作为后盾，并具有广泛的外部经济效应，不适合成为公共服务外包的对象。准公共服务由于既具有公共服务的特性，又在不同程度上具备私人服务的某些特性，因此，完全由政府包办与其非公共性不兼容，完全由市场提供，则与其公共性相悖，这就需要寻求一种可以协调公共性与非公共性这两种特性的兼容模式。公共服务外包模式既保持了公共性，又引入了私人服务所运用的市场机制，将两者有机结合起来。因此公共服务外包主要适用于准公共服务，要合理划分公共服务外包领域，实行有限外包，避免全盘外包。
　　综上所述，针对公共服务外包存在的问题和改进路径，我国应该构建一个有管制的公共服务外包体系，具体如下图所示：
　　
　　公共服务外包作为公共服务供给的新路径，将服务外包给社会组织，利用市场化运作，为公众提供公共服务。较之传统的政府直接供给模式，这一新模式的实施呈现出一定的成效，但该模式在实施中也面临着一些问题与障碍，因此需要立足于国情和地方实际，建立健全监管制度与评估体系，推动社会组织的发展，明确划分公共服务外包领域，最终建立一种适合国情的公共服务外包新模式。