【摘要】公务员制度改革已经进行了许多年,并且至今仍在不断地完善革新中。作为公务员制度当中与公务员自身绩效、政府绩效及政府管理目标密切相关的激励机制,其改革与创新也还在探索中逐步健全与完善。本文对此将从一个新的角度切入,探索在“顾客导向”下公务员激励机制的创新问题。这一角度的切入也是基于政府改革过程中“顾客导向”理念的提出,旨在通过强调公务员的“顾客”定位,将公务员激励机制的改革创新与政府的变革发展联系起来,打造公务员及政府共同成长与发展的双赢局面,进而推动政府管理目标的实现。
　　【关键词】 公务员激励机制 顾客导向 公务员价值管理
　　
　　1 当前公务员激励机制改革的困境分析
　　
　　“公共官僚部门是以外部对效率的控制物理和内部对激励无效为特征的。”斯图亚特·缪勒的这句话从另一个侧面也反映出激励对政府部门的重要性所在。“公务员激励机制市政府引导公务员的行为方式和价值观念以实现行政目标的过程,是政府为实现公共行政目标,按预定的标准和程序将行政资源分配给公务员或行政组织,从而引导公务员的行为方式和价值观念的过程。”[1]作为直接作用并影响公务员行为与绩效的组织管理工具,公务员激励机制是公务员制度的重要组成部分,它是公务员制度运作的润滑油和催动剂。在进行多年的公务员制度改革中,公务员激励制度的变革与创新直接影响着整个公务员制度改革的进程与实效。建立一支高效、高组织承诺、高素质的公务员队伍无疑是公务员制度改革的最直接目标,也是政府革新的一个必要条件。WWw.11665.com这样一支队伍的建设,需要激励制度发挥其关键性的牵引作用。公务员激励制度的改革与创新也将直接催生出一支与之相适应的公务员队伍。改革往哪里走,创新思路如何,都将直接决定一支公务员队伍的整体品质。自2006年1月1日《中华人民共和国公务员法》颁布以来,公务员激励机制开始走上法制化道路。然而,尽管公务员激励机制在改革的路子上已经往法律规范方向迈出了很大的一步,但仅仅由法律规范的约束或保障并不足以使其发挥出最佳的效用,公务员激励机制的改革还要探索更多的、新的路径。
　　就当前公务员激励机制改革的现状而言,有两个重要的障碍还没有引起足够的重视,而它们可能就是将公务员激励机制改革推入困境的关键所在。
　　1.1 公务员的定位问题
　　这是阻碍公务员激励机制改革进程最关键的因素之一。公务员的定位问题,通俗的说,就是政府组织把作为其组织成员的公务员摆在一个什么样的位置上看待。这些年的公务员制度改革,包括激励机制的变革,实质上都在这个问题上原地打转,即:始终把公务员作为管理对象来进行制度设计或机制变更。而随着现在组织理论的不断发展,不管是什么类型的组织,其组织成员都开始作为组织的服务对象而非简单的管理对象存在。特别是顾客导向理论的发展,确定了组织成员作为组织内部顾客的地位。公务员是政府组织的组织成员,但时至今日,他们仍是政府组织的管理对象和管理工具。在强调服务为上的今天,这样的定位既与社会发展不相适应,也与当前服务型政府的建设相悖。公务员激励机制改革的最直接目的就是通过机制的变革与创新最大限度地调动公务员的工作积极性,使其能够更高效地为公众提供更为高质量的服务。公众是政府的顾客,公务员也是政府的顾客。要让公众满意,前提是让公务员满意。让公务员满意除了运用薪酬等传统的激励手段之外,更为重要的是政府组织对其地位的准确认知,将其作为内部顾客并提供相应服务,包括提供培训、职业发展等。当前公务员激励机制改革鲜有突破的根本原因,就在于政府在推行公务员制度改革及相应机制建设过程中,对公务员的定位没有把握好,这也就直接导致公务员的“激励失灵”。
　　1.2 公务员身份的特殊性问题。
　　公务员的身份问题跟政府组织对其的定位密切相关。为什么要将公务员定位为“内部顾客”施以相应的管理措施,其根源就在于公务员身份的特殊性。作为政府组织的成员,公务员代表政府向社会提供服务,是政府服务于社会的直接实行者;作为一个普通的公民,公务员也和其他社会公众一样,是政府服务的直接对象。这也使得公务员的顾客身份变得复杂化。一方面,公务员是政府组织的内部顾客,政府的内部管理要为其提供相应服务满足其需求,进而实现对外部公众(或顾客)的服务目标。另一方面,公务员也是政府组织的外部顾客,作为普通公众的一员,他们的需求同样也是政府管理不能忽略的。这里就有一个问题,由于公务员身份的特殊性,其需求满足的期望也具有特殊性。归结起来,公务员的需求分两个方面:一是其作为组织成员在政府组织内部生存与发展的需求,二是其作为社会成员在社会中生存与发展的需求。激励公务员,简单地从其任何一个方面采取措施都是不充分的,这也是造成公务员激励机制产生打折扣的实效的根本原因所在。任何激励都必须针对需要进行,对公务员的需要认识不够,激励的效果自然达不到预期。因此,基于公务员身份的特殊性来认识其需要,进而采取相应的激励措施,是公务员激励机制改革需要解决的一个重大问题。
　　
　　2 顾客导向的内涵解析
　　
　　“从经济学角度看,政府和个人、企业、非政府组织这些主体没有本质的差别,都必须通过提供公共产品和服务来获得“顾客”的支持。”[2]在公共管理领域,顾客导向源于1980年以后的政府全面质量管理思想,这种全新的政府管理方式的实施前提是将顾客满意作为政府质量的核心,而将之付诸于实践的则是20世纪70年代以来西方国家掀起的一场声势浩大的政府改革运动。其间,顾客导向作为一个重要的改革理念,在转变政府职能、提高政府效率、改善政府与社会关系等改革中发挥了显著的指导作用。其中最有代表性的就是英国的政府改革和美国的政府再造运动都是围绕顾客导向开展的。
　　
　　“所谓顾客导向,是以顾客价值为中心,以理解和满足顾客需求为指导思想,并通过为顾客提供产品和服务而达到价值创造和价值分享的企业经营思想。”[3]对于政府而言,顾客导向指的是政府主动以公共服务对象为顾客,通过界定各项服务标准,为政府顾客提供高性价比的公共服务产品,创造、开发并实现其顾客价值,在满足顾客需求的过程中实现政府组织目标的管理理念。对顾客导向内涵的理解主要体现在以下几个方面:
　　2.1 顾客导向将顾客视为组织的战略资源,而且是能够带来核心竞争力的资源
　　这种理念从根本上改变了组织与顾客之间的关系,不仅提升了顾客的地位,强调了顾客对于组织的重要意义,同时也为组织在日益激烈的竞争环境中谋求生存与发展打开了一个新的视角。如何运用、保护并且开发顾客这一重要的战略资源,正是顾客导向的核心内容所在。
　　2.2 创造、开发并实现顾客价值是顾客导向的直接目的
　　“顾客价值是指顾客的感知价值或认同价值,由顾客的实际感知所决定。”[4]顾客导向是直接针对顾客能够感知到并认同的价值来实施组织管理的。不管是顾客需要的产品还是服务,都应该是顾客认为有价值的东西。这些有价值的东西将为组织带来长久的、满意的、忠诚的顾客。创造、开发并实现顾客价值,是获取顾客满意和顾客忠诚的必要条件,而顾客满意和顾客忠诚是现代组织生存与发展的基础之一。
　　2.3 顾客需求是顾客导向的根本出发点
　　要创造、开发并实现顾客价值,必须首先了解掌握顾客需求,进而满足它。缺乏对顾客需求的了解,就无法实施有针对性的导向管理,也就无法创造、开发并实现顾客价值,从而使得组织发展难以获得充分的支持。因此,顾客导向最根本的出发点在于对顾客需求的把握。

　　2.4 实现顾客价值与组织价值目标的统一是顾客导向的最终目标
　　个组织的生存与发展仅靠顾客价值的实现来支撑,显然是不够的也是危险的。除了顾客价值之外,组织自身的价值追求、社会责任等等也是一个组织生存与发展的重要目标。此外,顾客价值的实现本身也是组织目标的一个组成部分。因此,顾客导向的终极目标就是将顾客价值与组织价值目标融合统一起来,实现顾客与组织的双赢。
　　顾客、顾客价值、顾客需求以及组织价值目标,顾客导向就是围绕着这四个要素进行管理的。它们之间关系见图1:
　　
　　3 基于顾客导向的公务员激励机制创新对策
　　
　　基于顾客导向的公务员激励机制,其核心就在于打破过去对公务员的定位,将其视为政府的顾客,并根据其身份的特殊性所决定的需求特性实施相应的激励措施,以满足公务员需求,实现公务员价值,由此获得充分的、长久的工作动力和绩效能力,进而推动政府组织管理目标的实现。具体来说,基于顾客导向的公务员激励机制创新主要体现在以下几个方面:
　　3.1 引入顾客导向理念,准确定位公务员
　　公务员到底应该如何定位?这个问题是整个激励机制发挥作用的关键所在、核心所在。
　　3.1.1 公务员首先是顾客,然后才是服务者。
　　一直以来,作为政府管理事务的具体实施者的公务员,其首要身份就是代表政府服务大众的公务人员。从激励的角度看,一个只强调对外服务而忽略对内服务的组织,至少在组织成员工作满意度方面是无法达到激励目标的,更不要说以此来获取组织成员的组织承诺。公务员首先是顾客,然后才是服务者。这是激励机制发动、起作用的根本理念。只有把公务员当成是“顾客”,通过使公务员满意来获取高效高质的工作成绩,才能使公务员当好一个“服务者”。
　　顾客导向提倡根据顾客的特点和需要以及顾客对相关产品与服务的反馈来提供产品和服务,以此获得满意的、忠诚的、长久的顾客群,建立起互惠双赢、和谐愉快的关系。由此,获得顾客对组织的依赖、信任与支持,为组织拓宽服务领域积极贡献。将公务员作为政府的顾客来实施激励,是对公务员组织生存与成长各方面需要的重视,也是对公务员对政府的价值的肯定。政府将公务员视为顾客,为其提供的产品和服务主要是帮助其在政府中生存与发展的各项激励措施。公务员对这些产品满意了,才会对政府忠诚、支持政府的各项管理活动并尽自己最大的努力去帮助政府去实现其管理目标,代表好政府做一个优秀的服务者。因此,这样的激励定位是必须的。
　
　　3.1.2 公务员首先是内部顾客,然后才是外部顾客。
　　公务员作为政府顾客的身份还要再细分。因为,除了“公务员”这个身份之外,他们还有另外一个身份,即普通公众。作为普通公众,公务员是政府的外部顾客,享受政府提供给社会的各种公共产品与公共服务。比如,公务员下班后乘坐地铁或公交车、吃完晚饭到公园去散步、假日里开着私家车行走在高速公路上、到医院去看病等等。那么,政府激励机制的设计与创新是着重从公务员的外部顾客身份入手还是从其内部顾客身份入手呢?也就是说,激励是侧重于满足公务员的公众化需求还是公务员的组织化需求呢?笔者认为,公务员首先是内部顾客,然后才是外部顾客。原因有二:一是公务员作为内部顾客的需求相对而言比较容易把握,激励容易到位。作为内部顾客,公务员的需求或者说其组织化需求主要是在政府组织中生存与发展的需求,例如薪酬、职业发展、上下级关系等。作为政府的外部顾客,公务员与大多数社会成员一样,对政府的公众化需求不仅种类繁多,而且变化性、复杂性很强。从这个角度入手来实施激励,效果很难达到实际要求,而且所需的配套措施很多。二是公务员主要的社会角色还是政府成员、政府的代表,是必须跟社会公众相区别的。从政府组织的特性与其利益出发,公务员是与政府一体的。而且,政府对社会公众需求的满足需要一个高效、高质的政府组织来实现,而一个高效高质的政府组织需要一支高效高质公务员队伍的积极奉献。因此,首先满足公务员作为内部顾客的需要并优先予以激励,才能满足其作为外部顾客对政府的需求。
　　3.2 建立创造、开发、引导公务员价值的机制,基于顾客价值实施公务员价值管理
　　顾客价值指的是“在特定情境中,顾客相对于竞争对手或自己的期望对产品属性、产品功效以及帮助顾客实现目标的使用结果与相应付出的全部代价之间的感知、权衡和评价。”[5]根据woodruff的顾客价值层次模型,顾客会在不同层次上分别形成感知价值。(如图2)
　　公务员价值指的是公务员自身需求满足程度的感知与认同。不同需求层次上所体现出来的公务员价值是不同的(见表1)。
　　当前公务员激励机制存在的一个重要问题就是,许多跟公务员需要有关的“产品”没有创造或开发出来;即便是已有的激励产品,其对于公务员的价值普遍较低。此外,虽然较低层次需要的满足对于公务员的价值也较低,但可以通过组织手段挖掘、开发出低层次需要中的高价值点,特别是与高层次需要有关的低层次需要满足产品。可这一点往往被政府激励所忽略。因此,在公务员激励机制当中引入公务员价值管理就显得尤为重要。
　　公务员价值管理就是以公务员价值创造、开发、引导为中心,通过一套系统化的方法来提高公务员的组织承诺水平,最终实现政府组织目标的过程。它旨在通过系统化的方法,将政府工作的业务标准、流程、能力、机构和框架等与公务员的价值联系起来,使政府在为社会提供公共产品与公共服务满足公共需求的同时,也能为公务员提供能创造其价值的产品与服务。根据李凤云对顾客价值管理特点的分析,公务员价值管理的特点包括:(1)公务员价值管理以政府管理目标的实现为最终目的。公务员价值管理是一种以公务员为中心的管理理念,它通过为公务员创造价值来实现政府的管理目标。在这里,对公务员顾客身份的识别是最关键的。(2)公务员价值管理重视提高公务员的忠诚度。莱西赫尔德(reichheld)认为顾客忠诚既是顾客价值产生的原因,也使其实现的结果。作为一种结果,公务员的忠诚可以可靠地衡量出政府是否提供了满足公务员各种需求的价值;作为一种原因,公务员的忠诚可以引发一系列的管理效应,这些效应会为政府带来巨大的价值回报。(3)公务员价值管理以公务员价值创造为核心。政府各种内外政策的制定、核心能力的培育、产品或服务的涉及、工作流程的再造、政府价值观的确定等一系列活动都围绕公务员的价值创造进行。值得注意的是,公务员的活动本身也是这个价值创造体系中的一部分。(4)公务员价值管理的主体除了政府组织之外,还包括公务员自身。这是基于公务员对自身需要及价值诉求的了解和渴望。也就是强调公务员的自我管理与自我激励。(5)公务员价值管理是一个动态的、持续性的管理过程。因为公务员的需求以及其所面临的环境是不断变化的,因此,必须要以动态的、长远的眼光持续地关注公务员价值的变化,并据此作出相应的管理调整。
　　3.3 重视激励反馈与激励评估
　　顾客导向强调回应性,即要求组织随时关注顾客对于组织提供给顾客的产品与服务的反应,系统地收集和整理顾客对组织产品与服务的看法、意见和感受并据此对产品与服务作出相应调整以满足顾客需要,实现顾客利益,保持顾客对组织产品与服务的忠诚度。顾客回应对于组织产品与服务的改进与完善有着至关重要的意义。
　　基于顾客导向的公务员激励机制也必须注重对公务员的激励反馈与激励评估问题。激励反馈指的是公务员对于施加于其身上的各种激励措施、手段、方式对其产生的效果的信息回馈,是根据公务员自我感知的需求满足程度提供的。从顾客导向去理解,激励反馈实际上就是作为政府顾客的公务员对于组织所提供旨在调动其工作积极性的激励产品与服务的看法、意见和感受等信息回应。激励评估是对激励方(政府或政府人力资源管理部门)与被激励方(公务员)对整个激励过程所采取的各种措施、手段、方式及其产生的激励效果是否实现既定的的激励目标的评估。通俗来讲,就是回答“激励实施得怎么样?”、“激励过程是否顺利?不顺利是因为什么?”、“激励效果如何?是否达到预期目标?”等问题。将公务员视为政府组织的“顾客”实施激励,就要加强其对政府提供的激励产品与服务的回应性,以期提高政府组织“生产”的激励产品与服务的质量和效用。从这个意义上来说,激励反馈与激励评估是必不可少的。
　　在公务员激励过程中实施激励反馈与激励评估,有几个问题必须要注意:
　　第一,激励反馈与激励评估是基于顾客导向实施的。因此,在这两个环节上,必须以公务员为核心,主要从其需要满足和价值实现出发,对整个激励过程提出反馈意见并予以准确评估。当然,具体的操作者仍然是政府的人力资源管理部门。第二,激励反馈与激励评估跟绩效反馈与绩效评估不同。绩效反馈与绩效评估主要针对的是公务员的工作绩效,是实施公务员激励的依据之一。激励反馈与激励评估针对的是激励活动本身,是改善公务员激励的重要依据。第三,激励反馈与激励评估的直接作用对象是政府而不是公务员。也就是说,激励反馈与激励评估主要目的不是调动公务员积极性,而是推动政府激励机制的完善与创新,其作用是直接体现在激励活动上面的。第四,激励反馈与激励评估并非激励活动的最后环节。从公务员的定位到需求分析道价值管理到具体激励措施的实施,每一个环节都需要进行激励反馈与激励评估,它们不仅仅是在激励活动结束后才进行的。
　　
　　4 小结
　　
　　基于顾客导向的公务员激励机制创新,最大的特点就在于从公务员的“顾客”身份出发,强调根据公务员需求和公务员价值设计调动其工作积极性的激励措施,并注重通过对激励活动本身的反馈与评估实现激励机制的自我改进、完善与创新。这样一种激励机制,对于公务员将会产生持久性、稳定性和促动性的影响,帮助政府组织打造出一支高质量、高忠诚度、高效率的公务员队伍,促进政府管理目标优质高效的实现。
　　
　　参考文献
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