摘 要：公共利益是我国土地征收制度中具有基础性和目的性的要件，对公共利益作出明确而规范的界定十分必要。但在我国现行立法中，有关公共利益的表述却十分简单且具有极大的不确定性。所以，我国应当从实体上和程序上完善对公共利益的界定和保护，以更好地保护公民权利和利益，加快推进法制建设，促进社会和谐发展。
关键词：公共利益 界定 实体 程序
近几年来，由暴力拆迁引发的群众性事件频发，由此反映出了某些政府部门为了一时的财政收入和表面政绩，打着“公共利益”的旗号，强行征收土地，侵犯公民正当权益。社会各界也因此对“公共利益”展开了广泛而激烈的讨论。这些争议的焦点主要是“何为公共利益”“我国法律该不该界定公共利益”“如何界定公共利益”等。
1.何为公共利益
有关何为公共利益的问题，我们首先来看一下我国法律的规定。我国《宪法》第十条第三款规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并予以补偿”。同时，我国《物权法》规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。由此可以看出，我国法律只是对公共利益做了简略的描述而并未做出具体的界定和解释。这就给我国土地征收的司法实践增加了很多困难。
我国一些学者曾对公共利益下过定义，被广泛接受的主要是“公共利益，主要指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及饮水排水用地区域的保护、森林保护事业、森林保护事业，以及国家法律规定的其他公共利益。Www.11665.cOm”1
由于国家规定的模糊性和学者定义的非强制性，使得公共利益在土地征收实践中没有确定的依据可循，这就导致了无序征收和侵犯公民利益的事件频频发生。
2.界定公共利益的必要性
在理论上，众多学者对我国法律该不该界定公共利益的问题见仁见智，但在实践中，“公共利益”成了很多情况下政府违反侵害公民权利的“挡箭牌”，所以，界定公共利益十分必要。
2.1 社会各界对我国法律该不该界定公共利益的几种观点
在我国法律该不该对公共利益进行界定的问题上，各派学者众说纷纭。一种意见认为，由于公共利益存在的多样性和复杂性，难以对其作出具体性规定，应作为不确定的规范性概念；另一种观点认为，为防止商业开发以公共利益的名义进行征收，损害广大群众的利益，引发社会矛盾，法律应当对公共利益作出界定。
在对此问题持肯定态度的意见中，学者们对法律应如何对公共利益进行规定持有不同看法，有的学者认为法律就应对公共利益作出直接正面的规定，明确阐明何为公共利益，有的学者认为应对属于公共利益的行为进行列举，在以后的司法实践中均以此做参照，另外一些学者认为在立法中应从反面作出界定，列举出明显违反公共利益的行为，将其排除在外，对社会中常见的以公共利益之名侵害群众利益的行为类型都明确规定为非公共利益。
虽然各个学派对此意见不一，但从法制，公民权利和社会秩序等多种角度来看，对公共利益作出界定还是十分必要的。
2.2 深入分析界定公共利益的必要性
在我国现行立法中，对于土地征收，单位和个人房屋征收的具体权限和程序并无明确法律规定，适用的仍然是国务院2001年公布的《城市房屋拆迁管理条例》。2 但其中的一些条款与2007年颁布实施的《物权法》的有关规定存在一定程度的不一致，可能导致实践中征收与拆迁工作的法律依据不明，进而导致恶性事件发生。这就更要求对公共利益的明确界定。
从法治国家的基本理念和原理出发，我国公民对法律规范的明确性和有效性充满期待，进而要求在法律规范中将法律行为的要件及形态予以定型化，甚至避免适用不确定的法律概念，赋予每一概念以准确的含义，使其不具有争议性。3 更何况土地与房屋是个人生存与发展的必要条件，对土地和房屋的保护就是对公民基本权利和利益的保护，是现代法治社会的基本要求。所以，对土地和房屋的征收或征用必须有严格的法律规定和专门的司法程序。作为征收征用的基础性条件，公共利益则更应在实体和程序上作出明确的界定。相对明确的概念界定和司法过程中严格的司法程序保障，对防止政府在土地征收中滥用公共利益，保护人民群众的利益具有重要作用。
3. 如何界定公共利益
从以上的分析来看，在我国现行立法和司法实践中，公共利益是亟待被明确作出界定于保护的。那么，如何界定公共利益，又采取怎样的措施对其进行保护，才会更好地规范征收秩序，保障公民权利的实施呢？综合来看，应从实体上进行详细而明确的规定，并从程序上进行严格的司法保障。
3.1应在实体法中进行详细规定
对于公民基本权利息息相关的房屋和土地进行征收，必须有明确的法律依据，由此，对公共利益的界定必须在法律中明确而详细地作出。
从宏观上看，我国法律应在宪法和下位法中均对公共利益进行规定。宪法是国家的根本大法，宪法中的规定对所有法律部门和国家机关都有极大的统帅作用。我国应在《宪法》第十条第三款 “国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并予以补偿”下继续列出分项，明确规定公共利益的范围，特征或对符合公共利益的行为进行列举，使今后的征收实践或法律适用能够以此为参考标准，进而使征收者在一定范围内实施自己的行为，司法部门在解决纠纷时也有法可依。
但是，宪法作为国家的根本大法，其内容和调整范围涉及到国家和社会的各个领域，其条文多具原则性和概括性，故无法在宪法中对公共利益规定的过于详细。所以需要在下位法，专门法中要更加详细地界定和解释公共利益。如在《物权法》有关征收的部分或专门的《土地管理法》中，对公共利益作出更加明确的定义，详细列举属于公共利益的行为并将明显违反公共利益，侵害公民权利的行为规定为非公共利益行为。另外。在专门性法律中，还可以规定在土地征收中维护广大群众公共利益的特定方式，例如我国可以制定新的征收与拆迁管理条例，并在其中规定由公开招标产生的开发商将全部征收价款及于公民，政府可以在这些价款的基础上以一定的比例对公民收取税款。4这样可以在一定程度上保证开发商以相对合理的价格进行支付，也会使群众获得能保障其生存和居住条件的赔偿，进而安抚群众情绪，增强群众与政府的配合，促进征收与拆迁工作的顺利进行，减少恶性事件发生，同时，公民获得利益多了，政府在合理范围内对其收取税收也会大幅增加财政收入，是双赢的决策。当前很多情况下开发商将大量征收款项交与政府，只对群众做一定补偿，很容易导致一些不法官员贪图一己私利，中饱私囊后便于开发商达成交易，使以不合理的价款中标，减少对公民的征收补偿，或某些政府只为自身财政收入和表面政绩考虑，克扣应赔偿给群众的款项，这极易引发社会矛盾，扰乱社会秩序。重新探寻与制定更符合我国当前国情的征收方法，可以更好地维护人民群众的权益，同时增加政府的财政收入，维护社会稳定。在有关土地与房屋征收的专门法律中将更合理的方式明确规定出来，也是对公共利益更好的界定与保护。
从立法的原则和法律的作用来看，无论我国法律对公共利益作出怎样的界定，都应从我国基本国情出发，从我国广大人民根本利益出发，这样才有利于我国社会和谐健康发展。
3.2应设立严格的程序保障
在我国当前情况下，公民所见到的并不只是实体上的公共利益，更多的是基于正当法律程序所形成的公共利益。结合我国土地和房屋征收现状，我国应从执行前，执行中和执行后完善对公共利益的界定和保护程序。
首先，执行前的程序主要是征收前的听证和的审查。完善的听证程序是保障公共利益的重要方面，我国要全面扩大听证的范围，不仅要从主体上将范围扩大到多数公民，包括城市居民和农民，让更多的人有发表自己意见保障自己权益的机会，更要将听证内容规定的更加广泛和全面，使其不仅限于补偿和安置方案，还应包括具体征收是否符合公共利益需要等。同时，要做好听证的宣传和公示工作，让相对人都有机会参与进来，增强征收工作的公开度和透明度。在通过征收程序，确定征收初步方案后，还应经过严格的审查程序。征收人应在征收前向审查机关提出申请，通过审查后才可进行征收。在此过程中，审查主体不应是与征收工作直接相关的政府部门或其直接上级部门，因为这一主体很容易造成权利滥用，正确的主体应为征收所在地的人民代表大会代表或其上一级人民代表大会代表，应为人民代表大会代表是最难代表人民根本利益和意见的。在确定审查主体后，还应确定审查内容。应当把土地征收是否符合公共利益作为审查的重要内容之一，审查机关应根据法律规定和具体情况判定具体征收是否符合公共利益，从而决定是否允许征收。
其次，针对征收过程中的情况，还应制定严格的监督程序，对征收的各项细节进行监督，包括征收补偿款的发放，拆迁居民的安置情况，有无暴力拆迁等。每一个步骤都应严格把关，一旦发现在拆迁过程中拆迁单位有违规操作，监督机关就应立即喊停，并对违规行为进行规范，严防拆迁中侵害公民权利，损害公共利益行为的发生。
最后，还应完善拆迁之后的救济程序。在拆迁结束后，相对人若有不满或认为有侵害其权利，损害公共利益的情况存在，可以向有关部门提出异议，有关部门应进行调查并予以处理。如果相对人经异议仍不服时，可向具有管辖权的法院提起诉讼，法院应审查征收行为的合法性，作出公正判决，为公共利益提供最后的司法保障，使界定和保障公共利益的程序更加完善。
结 语
虽然我国现行立法未对公共利益作出明确界定，社会各界也对此存在不同观点，但立足我国现阶段基本国情和广大群众的根本利益，对公共利益进行明确界定的必要性是很大的。从立法和程序上对公共利益进行界定和保障，可以使公共利益在我国是土地征收工作中更加明确，从而可以保证征收工作顺利进行，进而加强对公民权利和利益的保护，增加政府财政收入，避免社会矛盾的产生，促进社会和谐发展。◆
参考文献：
1.梁慧星：《
