一、处理人事档案管理领域纠纷和违法行为的难点分析
在各种类型的档案中，人事档案是与公民个人关系最为密切的一种档案。在致力于建设社会主义市场经济的今天，随着劳动力市场的逐步形成，人员流动日益频繁，用人单位和公民个人在人事档案移交等方面的纠纷随之增多，这给档案事业管理尤其是档案行政管理部门的行政执法工作出了一道难题。要妥善处理人事档案管理领域的纠纷和违法行为，首先必须了解我国的现行人事档案管理体制。１９９１年中组部、国家档案局制定的《干部档案工作条例》第四条规定"干部档案工作，在国家档案行政管理部门宏观管理、组织协调下，由干部主管部门领导与指导，实行分级管理，同时接受同级档案行政管理部门的监督、指导。"１９９２年劳动部、国家档案局制定的《企业职工档案管理工作规定》第三条规定"企业职工档案工作，在国家档案行政管理部门宏观管理、组织协调下，由劳动主管部门领导与指导，实行分级管理，同时接受同级档案行政管理部门的监督、指导。"从上述规定来看，人事档案与其他类型档案的管理工作一样，都是采取"条块结合"的档案工作管理体制，作为"条"的人事主管部门负责平时具体的人事档案工作的领导与指导，作为"块"的档案行政管理部门则在最终起着宏观管理、监督指导和协调作用。
人事档案的具体管理者不同于其他类型档案管理者的特殊性在于，传统上视为档案部门的档案馆、室除了接收和保管记录对象已经死亡的干部、职工档案外，一般不直接管理人事档案。《干部档案工作条例》第六条规定"干部档案管理实行集中统一和分级负责的管理体制。WWW.11665.cOm县以上（含县）机关、单位的干部档案要按照干部管理权限集中统一管理；县以下机关、单位的干部档案实行由县委组织部集中管理，或由县委组织部、县人事局等单位相对集中管理。不具备保管条件或档案很少的单位，其干部档案由上一级单位管理。干部档案被纳入综合档案室管理的单位，其干部档案要固定专人管理，业务工作要接受本单位组织人事部门的领导和上级有关业务部门的检查指导。"《企业职工档案管理工作规定》第五条规定"职工档案由所在企业的劳动（组织人事）职能机构管理。实行档案综合管理的企业单位，档案综合管理部门应设专人管理职工档案。"为了妥善管理没有在国有单位工作或学习的人员即流动人员的人事档案，１９９６年中组部、人事部制定的《流动人员人事档案管理暂行规定》第四条规定"流动人员人事档案管理机构为县以上（含县）党委组织部门和政府人事行政部门所属的人才流动服务机构，其他任何单位不得擅自管理流动人员人事档案；严禁个人保管他人人事档案。"该《暂行规定》第六条规定"尚未建立人才流动服务机构的地区，流动人员人事档案仍由原人事档案管理单位管理。"
根据现行的人事档案管理体制，具体的人事档案管理工作传统上属于党委系统的组织部门、机关事业单位的人事部门、政法和军事系统的政治部门、企业的劳资部门（以下统称人事主管部门）的工作范畴，一般不在各单位档案部门管理范围之内。由于实践中档案行政管理部门是以各单位档案部门作为业务监督指导的对象，因而对人事档案管理一般不进行监督指导，至少是不进行直接的监督指导。人事档案管理平时不由自己监督指导，出了问题却要自己来处理，档案行政管理部门感到颇为棘手。面对人事档案管理领域的纠纷和违法行为，政府的人事和劳动主管部门通常认为属于档案事宜而不予受理。如此一来，人事档案管理因为其具有人事工作和档案工作的交叉性，人事主管部门和档案行政管理部门出于各自的考虑而缺乏必要的配合，造成了公民个人在人事档案管理领域发生纠纷和违法行为时出现投诉无门的困境。
二、公民个人应运用法律手段处理人事档案管理领域纠纷及违法行为
人事档案的内容记载公民个人的情况，但其实体由各单位人事主管部门进行管理，由于人事档案的记载内容和管理者存在着不一致性，长期以来人们在人事档案所有权问题上有着不同程度的模糊认识。要妥善处理人事档案管理领域的纠纷和违法行为，首先要从定义及其法律规定方面对人事档案的所有权有一个正确的认识。《档案学词典》对"人事档案"作了这样的解释"专门档案的一种。人事、组织、劳动工资等部门在对人员的考核管理活动中形成的档案。记述和反映个人经历和德才表现，以个人为单位整理、集中保存。主要有干部档案、职工档案和学生档案三种。内容记录干部、职工、学生个人的自然情况、社会经历、思想品德、业务能力、专业水平、历史和现实的表现。具有现实性、真实性、动态性、机密性。是各级组织考察、了解和正确使用人员的重要依据。"①根据这一定义我们可以知道，人事档案的形成者是各单位的人事主管部门，具体而言来源于两个方面：一是在对所属人员的考核管理活动中由各单位的人事主管部门自己直接形成的；二是各单位的人事主管部门布置所属人员按要求填写有关材料而形成的。档案形成者的性质决定了档案所有权的归属，人事档案是单位的人事主管部门在对其所属人员的考核管理活动也就是行使职权活动中形成的，它同单位其他业务部门在公务活动中形成的档案一样具有明显的非个人所有的性质。《干部档案工作条例》第二条和《企业职工档案管理工作规定》第二条分别对干部档案和企业职工档案明确规定为"是国家档案的重要组成部分"。这就以行政规章的形式从法律上明确了人事档案的国家所有权。
人事档案既然属于国有档案，是国家财产的有机组成部分，从事具体人事档案管理工作的各单位人事主管部门，就应该像对待其他国有档案一样加以妥善管理，在所属员工的工作发生变动时，应该按照国家规定及时为其办理人事档案移交手续。即使由于某种原因一时无法办理移交手续，也应该继续履行妥善管理人事档案的义务。那种认为单位没有责任为已经不是本单位职工的辞职者管理人事档案的看法，以及随意地把记载本人情况的人事档案移交给辞职者个人或与其有利害关系的人保管、档案移交时由本人经办等作法是极端错误的。从本质上说，都是由于没有认识到人事档案的国家所有权，没有把人事档案视为国家财产的有机组成部分而造成的。
由于人事档案在公民个人的工作、学习和生活中具有举足轻重的作用，公民个人同记载其情况的人事档案之间有着切身的利害关系。这也正是属于国家所有的人事档案在管理中出现问题时，要求予以处理的主要是公民个人的原因。在公民个人就人事档案移交等问题同用人单位发生纠纷时，虽然此时人事档案一般尚处在单位人事主管部门管理之下，人事档案的国家所有权尚未受到损害，但公民个人可以以当事人的身份运用法律手段维护自己在人事档案管理领域的合法权益，向人事主管部门和档案行政管理部门投诉，甚至向法院起诉。实践中已经发生了这样的案例。此外，人事档案管理领域出现涂改、伪造、丢失档案等违法行为时，其本质是损害了人事档案的国家所有权。在这种情况下，笔者认为公民个人与记载其情况的人事档案之间的关系可以借用诉讼法上"第三人"的概念来加以说明，《中华实用法学大辞典》对"第三人"是这样解释的："通常情况下，一个诉讼只有双方当事人参加，但在特殊情况下，可能有第三人参加。所谓第三人，即对他们之间的诉讼标的具有独立请求权，或者虽无独立请求权，但案件的处理结果与其有法律上的利害关系，因而参加到诉讼中的人。"②虽然在查处人事档案违法行为中，公民个人对于记载其情况的人事档案没有所有权，不是案件的当事人，但该案件的查处结果与公民个人有着法律上的利害关系。为了维护自己的切身利益，公民个人可以以第三人的身份参加到对违法行为的处理中来。
三、人事主管部门和档案行政管理部门应相互配合，依法处理人事档案管理领域纠纷及违法行为
人事档案管理领域发生纠纷及违法行为时，国家有关部门应当认真予以处理。从我国现行的人事档案管理体制来看，处理人事档案管理领域的纠纷和违法行为，需要充分发挥国家各有关职能部门的作用，形成合力共同执法。首先，各级人事主管部门自己本身既是人事档案这一特殊类型的国有档案的具体管理者，又具有对下级机关及企事业单位人事档案管理的领导与指导职责，是具体从事人事档案管理工作的当事人，负有妥善管理人事档案和处理人事档案管理领域纠纷及违法行为的法定职责。据笔者了解，人事主管部门处理人事档案管理领域的纠纷和违法行为主要有以下这些法律依据：《干部档案工作条例》第三十八条规定"各级组织、人事部门，要注意加强干部档案工作队伍的建设……对失职者，应视情节轻重，给予批评教育直至纪律处分。"《企业职工档案管理工作规定》第十七条第五款规定"各单位应制定查阅档案的制度。查阅档案必须严格遵守保密制度和阅档规定，严禁涂改、圈画、抽取、撤换档案。查阅者不得泄露或擅自向外公布档案内容。对违反者，应视情节轻重予以批评教育、直至纪律处分，或追究法律责任。"《流动人员人事档案管理暂行规定》第十八条第一款规定"对违反本规定有下列情形的，由党委组织部门和政府人事行政部门会同有关部门进行处理：（一）擅自管理流动人员人事档案的单位或个人；（二）擅自涂改档案内容或伪造档案材料的；（三）擅自向外公布、泄露档案内容的；（四）在流动人员人事档案的收集、整理、保管、利用、传递等管理工作中，出现违反本规定行为，造成严重后果的。"
根据以上法律规定，各级人事主管部门对于人事档案管理领域的纠纷和违法行为决不可置身事外，应当依法予以处理。各级纪检监察部门在必要时，尤其是在人事档案管理方面涉及领导干部有严重违法乱纪行为时，也应该依法予以查处。例如１９９８年北京市宣武区纪检监察部门就依法查处了该区某政府主管部门领导涂改、伪造人事档案的违法行为。
实行社会主义市场经济体制必然导致劳动力流动现象的剧增，人事档案因而日益成为社会公众关注的焦点。笔者认为对人事档案管理领域发生的纠纷和违法行为档案部门也不应置身事外。根据《档案法》第六条第二款"县级以上地方各级人民政府档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业，并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导"的规定，档案行政管理部门应该在整个档案事务领域享有监督指导权和行政执法权。人事档案既然是国家档案的重要组成部分，在其管理过程中发生不损害人事档案国家所有权、但涉及公民个人利益的纠纷时，档案行政管理部门应当监督指导人事主管部门予以处理；当人事档案管理领域发生危害国家档案所有权的违法行为时，档案行政管理部门应当依法查处。１９９８年深圳市档案局依法查处某企业丢失其所属人员人事档案的案件，国家档案局为此专门向全国档案部门发出通报就体现了这一点。
面对人事档案管理领域的纠纷和违法行为，作为行政执法机关的档案行政管理部门既不能不处理，也不能越权处理。首先我们应该认识到，法律赋予档案行政管理部门行使行政处罚权的范围是相当有限的，《档案法》第二十四条第二款规定只有"在利用档案馆的档案中"这一范围内，发生"损毁、丢失属于国家所有的档案的；擅自提供、抄录、公布、销毁属于国家所有的档案的；涂改、伪造档案的"三种违法行为时，及该条第三款规定的只有在"企业事业组织或者个人"这一范围内，发生"擅自出卖或者转让国家所有的档案及集体所有、个人所有的对国家和社会具有保存价值或者应当保密的档案的；倒卖档案牟利或者将档案卖给、赠送给外国人的"两种违法行为时，档案行政管理部门才能对违法者给予行政处罚。因此处于人事主管部门具体管理下的人事档案管理领域发生的纠纷和违法行为，通常情况下不在档案行政管理部门行使行政处罚权的范围之内。
其次我们还要认识到，法律也没有赋予档案行政管理部门对人事档案管理领域的纠纷和违法行为给予直接制裁的手段。虽然《档案法》第二十四条第一款对"损毁、丢失属于国家所有的档案的；涂改、伪造档案的；档案工作人员玩忽职守，造成档案损失的"等八项档案违法行为规定由"县级以上人民政府档案行政管理部门、有关主管部门对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员给予行政处分。"但根据公认的法律理论，"行政处分就是指国家机关、企事业单位依法给隶属于它的犯有轻微违法或违纪行为人员的一种制裁性处理"③。在人事档案管理领域出现的纠纷和违法行为，责任者通常并不是档案行政管理部门的工作人员，因而档案行政管理部门一般不能采用行政处分的手段来予以制裁。
同时我们也应该看到，对于人事档案管理领域的违法行为，档案行政管理部门完全可以立案查处，通过借助有关主管部门的力量，督促其对责任者予以处理。根据１９９２年国家档案局制定的《档案执法监督检查工作暂行规定》第十二条"各机关、社会团体、企事业单位和其他组织的违反《档案法》案件，由同级或上级档案行政管理部门查处，必要时会同其上级主管机关查处"，其第五条第（三）项"调查处理管辖范围内的违反《档案法》案件；对轻微违法行为进行批评教育或发出《档案执法监督检查通知书》"，其第十九条第一款"对违反《档案法》案件调查清楚后，确认违法事实清楚，证据确凿，情节较重但尚未构成犯罪的，由查处机关依法提出处理意见，签发《违法行为处理通知书》，直接通知违法单位法定代表人或违法行为人所在单位协助执行"的规定，对于人事档案管理领域的违法行为，档案行政管理部门完全可以进行处理，通过签发《档案执法监督检查通知书》、《违法行为处理通知书》的方式，督促有关主管部门对其所属的对违法行为直接负责的主管人员或者其他直接责任人员，履行《档案法》第二十四条所规定的给予行政处分的法定职责。因此，档案行政管理部门对人事档案管理领域的纠纷和违法行为的处理不闻不问、置身事外，是行政执法机关的失职行为。
最后需要指出的是，从档案违法行为的发生情况来看，违法者主要是法人单位，其中相当数量是有一定实权的国家机关。相对于其他行政执法部门主要面向以企业为主的社会组织和公民个人的执法工作而言，管理相对人地位的特殊性为档案执法工作带来了很大的困难和阻力。档案行政管理部门在具体处理人事档案管理领域的纠纷和违法行为时，既要讲原则，又要讲策略，在各司其职的基础上，应同人事主管部门和纪检监察部门等单位密切配合、协同作战，取得有关部门的支持和配合，这是做好档案执法工作的关键所在。
注释：
① 吴宝康、冯子直主编《档案学词典》第１５７页，上海辞书出版社１９９４年版。
②栗劲、李放主编《中华实用法学大辞典》第１６６３页，吉林大学出版社１９８８年版。
③张焕光、胡建淼主编《行政法学原理》第２７８页，劳动人事出版社１９８９年版。
