摘要: 本文以一起行政复议案件为例,通过分析档案馆和行政复议机关对案件的看法,指出了档案部门应该用依法行政的要求审视未开放档案的利用工作,为此作者建议从以下四个方面加强未开放档案利用工作的法规制度建设。一是依法区分档案行政审批职能;二是加强利用环节法规制度建设;三是梳理特殊档案查阅限制规定;四是强化查档身份审查追溯管理。
　　关键词:未开放档案 档案利用 法规制度建设
　　
　　案情简介
　　
　　2009年11月某日,某律师事务所一律师持律师执业证、原告代理人的授权委托书及某法院的受理案件通知书来到某档案馆,要求查阅其代理的经济纠纷案件中的被告当事人的婚姻登记档案。因涉及第三人隐私,未提供该法院开具的有明确调查内容的协助调查函或调查令,接待人员拒绝了其查档要求。该律师对相关解释不认同,坚持认为受理案件通知书就是《婚姻登记档案管理办法》第十五条第四项规定的律师及其他诉讼代理人在诉讼过程中,持受理案件的法院出具的证明材料及本人有效证件可以查阅与诉讼有关的婚姻登记档案中所称的“证明材料”。次日,遂向区政府法制办提起行政复议,后由于其他原因该申请人以“民事诉讼案情发展需要为由”主动撤回申请,该案件因此而终止,是北京市首个提起档案行政复议的案件。
　　
　　点评分析
　　
　　该档案馆认为,该案件中档案馆未允许申请人查阅未开放档案依据充分。《中华人民共和国档案法》(以下简称《档案法》)第八条规定,地方各级各类档案馆,是集中管理档案的文化事业机构,负责接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范围内的档案。WWw.11665.COM《中华人民共和国档案法实施办法》(以下简称《实施办法》)第二十二条第四款、《北京市实施〈中华人民共和国档案法〉办法》(以下简称《北京市实施〈档案法〉办法》)第二十七条第一款规定,机关、团体、企业事业单位和其他组织以及中国公民利用档案馆保存的未开放的档案,须经保存该档案的档案馆同意,必要时还须经有关的档案行政管理部门审查同意。该案件中,申请人要求查阅其所代理的经济纠纷案件中对方当事人与第三方的婚姻登记档案,涉及公民个人隐私,依据《实施办法》第二十条第一款第二项和《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》第七条第十六项的规定,形成未满30年(便形成满30年),因涉及个人隐私,属于未开放档案。依据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第十七条第二项中,涉及个人隐私的材料,当事人及其诉讼代理人可以申请人民法院调查收集证据的规定,以及《婚姻登记档案管理办法》第十五条第四项的规定,档案馆只向持单位介绍信的人民法院工作人员,或持法院的协助调查函、调查令的委托人、诉讼代理人提供所要查阅的婚姻登记档案信息。因此,档案馆未允许申请人查阅婚姻登记档案依据充分。
　　该区政府法制办在该行政复议案件立案过程中认为:接待人员在办理查阅未开放档案的利用过程中,应留取或复印相关证件、证明等证据材料;对法规规章条款内涵不清楚的,不应以本机关的理解做出规定,应提请制发机关做出书面解释,在执行时依据更为充分。该档案馆已经就律师争议的“证明材料”的内涵,提请《婚姻登记档案管理办法》的制发机关民政部做出解释。
　　
　　案件启示与对策
　　
　　该行政复议案件对档案部门今后如何依法行政、依法利用档案具有导向和警示作用。通过办理该案件,笔者认为应该用依法行政的要求来审视区县级档案馆未开放档案的利用工作。2006年以来,北京市各级档案行政管理部门以法律为履行职责的依据,梳理、确认和公示了行政执法职权,在其他档案行政执法职权中确定了“利用档案馆未开放档案”的审批类项目。同时,“档案馆未开放档案的利用服务”作为档案馆服务项目,以受理、审查、审定、告知等为办理程序,同时公布。但档案馆在实际提供利用中,对利用未开放档案的,仅要求利用者填写查档登记表,询问要查阅的档案内容;对涉及个人隐私档案的,只要身份证件、证明材料符合要求的就准予查阅。对不符合要求的,口头答复予以拒绝,未按照程序办理。当今,我国处于黄金发展期,各种矛盾日益凸显,利益格局日趋多元化,弱势群体的利益诉求量大面广。①档案馆馆藏档案在为弱势群体解决落实政策、经济纠纷、维护权益、遗产继承等关系切身利益的问题中发挥着重要作用。面对来档案馆查档人员因档案当事人身体原因、外出(出境)、故亡等原因委托他人代查、继承人查阅的情况越来越多;面对查档人员收入水平、受教育程度不同、人员素质差异大等情况,如何进一步提高档案利用服务水平还不完全适应;随着法治建设的不断深入,依法行政的要求不断提高,制订和执行便民、高效的档案利用规章制度还相对滞后;未开放档案、特别是专门档案利用的某些条款规定原则性多、不详细,有的单位要求出具档案证明的内容多样,法院等单位开具的介绍信、证明格式内容不一。具体利用过程中对相关条款内涵理解不一、相关解释又不及时,导致执行不一等等。为确保档案部门依法行政、依法利用档案,正确作出未开放档案利用的审查批准决定,不致成为行政复议或行政诉讼的“输家”,提出如下对策:
　　对策一:依法区分档案行政审批职能
　　近几年,北京市各区县档案馆利用人次逐年攀升,有的档案馆年接待利用者近万人次,其中90%以上是公众个人且几乎都是利用未开放档案。如果全部履行审批手续,工作繁琐且不利于利用。档案行政管理机关应该对 “利用档案馆未开放档案”审批项目、档案馆服务项目“档案馆未开放档案的利用服务”中的未开放档案的内容以及利用者身份条件等加以区分,确定哪些实行行政审批固定程序审查同意准予利用;哪些由档案馆实行简易程序,对符合条件的准予利用。如可考虑对公众查阅涉及证明本人学籍学历、工龄、婚姻状况、财产(和本人继承财产)等类未开放档案的利用,实行简化利用程序:填写相关登记表格,接待人员审核,科长(或带班人)批准。而对档案当事人身份为外籍华人的、且查阅利用又涉及个人财产的;查阅《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》第七条规定的控制使用范围以外的特定范围的未开放档案信息的,严格履行申请受理、审查、合法性审查、审核、审定和告知的审批程序。上述程序可以在经办和审批环节的分工上加以区分。如利用接待部门接待人员经办,科长(在人员编制许可的情况下由法规部门)审核,主管领导批准。建立网上和实体的“办事指南、表格下载、填表说明、示范文本”使利用者一目了然,对低学历、年龄大、残障人员等实行“全程代理”、“一站式”服务,方便利用者。
　　对策二:加强利用环节法规制度建设
　　依法开展档案利用工作,其结果是要靠过程来保证的。应当由国家或省市档案行政管理部门制订利用者身份审查工作规则、出具档案证明规则、无档证明办理规则,作为法规规章或行业规则予以贯彻执行。由档案馆或同级档案行政管理机关制订查阅未开放档案的规定、查档接待人员行为规范、应对查档利用突发情况应急预案等。将上述制度的制订依据、办理程序和结果对外公布。上述法规制度都应与上位法的规定一致,条款细致,内容详尽,操作性强,确保档案利用始终依法规范运行。具体如下:
　　1.利用者身份审查工作规则。参照中国公证协会制订《审查自然人身份的指导意见》的做法,制订档案行业《利用者身份审查规则》②。规定利用者提交的证件种类,证件必须是有接待人员可视读的照片、且由户籍管理公安机关或全国性行业核发的居民身份证、工作证、护照、律师证等;建立审查证件的程序,核查利用者提交的身份证件是否真实、有效,与其提交的身份证件是否同一;建立审查证件的工作记录,如接谈笔录,复印或留存的相关证据材料等;无法提交居民身份证时的替代证件种类,如派出所证明、户籍簿,证明格式;委托他人代查代办的委托书规定格式、内容,是否需要留存原件等,特殊情况下的救济措施等。

　　2.出具档案证明规则。《实施办法》第二十一条和《北京市实施〈档案法〉办法》第二十七条都规定,档案缩微品和其他复制形式的档案载有档案收藏单位法定代表人的签名或者印章标记的,具有与档案原件同等的效力。某档案馆就曾有过一单位在司法诉讼过程中提出要档案馆在其提交法院的材料上盖档案馆证明专用章当证据的荒唐事,后被拒绝。这就要求对档案证明作出行业规范,避免证明被滥用。要规定对涉及工龄、婚姻、房产、学历学籍等身份的各类证明的格式,证明经办人、批准人等人员的权限;证明结果登记内容和方法;档案复制件上应标注的内容:如档号、使用范围,出具证明的时间,档案证明专用章加盖位置,页数,效力等等。
　　3.无档证明办理规则。近几年来,有关部门在办理婚姻、工龄确认等身份证明事项过程中,要求档案馆为无档者出具婚姻档案无档证明、或某人已查某某类档案证明的情况不断增多。档案行政管理部门应该制定档案行业无档证明的办理规则,就哪类档案经档案保管单位查找后确无档案内容记载的,可以出具无档案的证明,并对该证明的格式、效力等做出规定。
　　4.利用未开放档案的规定。制定档案馆利用未开放档案的规定,可结合馆藏档案内容的实际情况由档案馆制订。应包括如下内容:未开放档案的定义、档案所属内容,利用者适应对象、档案的范围,查阅利用档案所持证件的种类,查阅特定档案的批准人和批准权限,对被委托人的证明要求,准许查阅内容,摘抄、复印等复制的批准与对外公布的限制,外借对象与范围;对专业专门档案的利用规定;对婚姻、房地产、会计、工商登记、人口普查等档案的管理规定,如《会计档案管理办法》、《城市房地产权属档案管理办法》、《婚姻登记档案管理办法》等专业档案法规,档案行政管理部门要及时搜集执行中遇到的规定不细致、理解执行易产生歧义等有关问题,及时协调有关部门加以解释,以便于档案利用部门操作。
　　5.查档接待人员行为规范。档案利用接待是一项实践性、操作性很强的工作。曾有一利用者与律师携录音笔前来档案馆查阅档案,接待过程中接待人员噤若寒蝉,不敢多说一句话,生怕会给单位带来不良后果。接待利用人员仅靠政治素质高、业务熟练、熟悉馆藏,已经远远不能适应未开放档案利用接待工作要求。应制定查档接待人员行为规范,对文明用语、服务忌语做出规定。制订接待回答用语规范,并根据情况变化及时补充修订,提高接待人员应答技巧;接待人员必须具备合理的能力结构,包括语言表达能力、公众交往能力、随机应变能力、适宜的心理素质。档案馆宜挑选开放型、稳重型、兴奋型性格的人员从事接待工作。
　　6.应对查档利用突发情况应急预案。近几年,醉酒查档闹事后拨打110报警者有之、因不合查档要求被拒绝后吵闹者有之,为避免不良后果的发生,制订应对查档利用过程中突发事件的处置预案,应引起我们的高度重视。要就应急处置流程、应急工作原则、危险性分析、组织机构及职责、指挥机构及职责、现场处置、培训与演练、应急抢救组织纪律和奖惩、事后的总结与评估等内容做出规定。
　　对策三:梳理特殊档案查阅限制规定
　　《档案法》第二十一条规定,向档案馆移交、捐赠、寄存档案的单位和个人,对其档案享有优先利用权,并可对档案中不宜向社会开放的部分提出限制利用的意见,档案馆应当维护他们的合法权益。据此,档案馆在办理单位和个人移交、捐赠、寄存档案时,应要求其出具书面限制利用意见,形成《档案馆移交、捐赠、寄存档案单位和个人限制利用意见汇集》,并将上述意见汇集在利用场所公示,供利用接待人员掌握,利用者周知,切实维护档案移交、捐赠、寄存单位和个人的合法权益。
　　对策四:强化查档身份审查追溯管理
　　档案馆在办理档案证明时,它不仅涉及利用者人身财产权益的保护,也关系到利用者身份审查过错责任的认定问题,更面临对身份确认有误可能引发的诉讼,以及相关的财产经济损失赔偿等风险,且风险系数越来越大。在科技水平日新月异,造假花样翻新、真假难辨的情况下,肉眼识别、“表面审查”已经过时。③在档案接待利用的实践中,应通过制度设计、科技手段保障等措施,提高利用接待人员对利用者身份的识假能力,为社会公众提供更加规范的服务。一是定期对接待人员进行身份识别培训。对档案利用接待人员就居民身份证、护照等证件的特点,机读视读防伪标识的内容、方法等进行定期培训,提高接待人员核查居民身份证和护照等证件的方法和技能。二是采取技术手段进行身份识别。如协调有关部门采取安装识别身份证专业仪器,登陆相关网站核实国家有关部门颁发的律师、记者等人员证件,提高识别身份准确性。三是建立利用者查档追溯档案。目前银行、通讯等单位在办理有关业务时,要求客户提供身份证件原件并留存复印件,已经十分常见。档案馆在利用过程中应在审查身份证件的基础上,留存复印件,与利用登记档案一起归档短期保存,以作为审查证据。应要求当事人在复印件上签注“本身份证件仅限于×年×月×日查档之用”,防止复印件被别有用心之人滥用,引出新的麻烦。只要档案馆依法定程序,采取合理的方式、审慎地履行审查义务且无过失,才有可能在诉讼中免除或减轻档案馆的相应责任。
　　
　　注释:
　　①蔡达峰常委代表民进中央:“矛盾凸显期”呼唤通畅的诉求渠道.中国政协,2009(6):13.
　　②中国公证协会《审查自然人身份的指导意见》 来源:/articles/2009-03-17/news20090317103835.shtml.
　　③康乐.从一个案例谈对《婚姻登记条例》、《婚姻登记档案管理办法》的修改建议,来源:/gd/t20090626_265355.htm.