任何法律的执行和实施都是一个过程,这一过程必然要求符合一定的程序规定。自1989年《中华人民共和国行政诉讼法》第54条规定程序违法的行政行为将被撤销以来,行政程序的价值日益被人们发现和重视。1996年《中华人民共和国行政处罚法》首次规定了听证程序,2005年《中华人民共和国行政许可法》更是用13条的篇幅规定了行政许可的设定、实施和监督程序。在档案行政管理领域,国家档案局于2000年和2005年分别制发了《档案行政处罚程序暂行规定》和《档案行政许可程序规定》,弥补了《中华人民共和国档案法》和《<中华人民共和国档案法>实施办法》在程序方面的不足,标志着档案行政管理部门对档案行政执法程序的认识和应用提高到了新的水平。
一、档案行政执法程序的法理基础
档案行政执法程序是档案行政管理部门行使行政执法权力,实施行政执法行为所遵循的方式、步骤、顺序和时限的总和,它与档案行政立法程序、档案行政司法程序一起构成了档案行政法律程序的整体。由于历史背景、社会现实、法律传统与执法实践的不同,各国行政执法程序产生的理论基础有着不同的表现,但不外乎对程序的重视和对正义的追求。档案行政执法程序也是如此,它通过档案行政执法相对人对档案行政执法行为的接受与信任程度以及档案行政执法程序本身对执法相对人主体意识的尊重与关怀程度来体现对公平正义和权利衡平的永久追求。
(一)法理基础之一:追求公平正义
公平正义作为档案行政执法程序的重要理论基础,是从西方的“自然正义”和“正当程序”等法治精神、理念借鉴、发展而来的。www.11665.cOm美国学者罗尔斯在《正义论》一书中指出“程序正义是实体正义与形式正义的协调与平衡,是法律规划的正当性和制定规则的程序的正当性的结合,它强调对具有正当性的程序的正确适用,而这一程序的正当性则表现在它有助于提高结果公正的可能性”。档案行政管理部门代表国家行使档案行政执法权力,对于档案执法相对人来说,只要执法程序是公正的,即使最终的裁决不利于他,他也可能因为在程序中得到公正的对待而信任裁决的公正性,从而自觉地履行裁决结果。如档案行政管理部门在作出行政复议、行政裁决、行政处罚决定前,必须按照法定的程序要求为自已作出的决定说明依据和理由,必须给予有利害关系的行政执法相对人发表自己意见的机会,必须在合理时间内通知、告知并协助执法相对人履行其享有的正当程序权利,这是正义程序的最低要求,它客观上排除了档案行政管理部门及其执法人员在行使权力,作出决定过程中可能存在的恣意、专断、偏私等因素,能够使行政执法相对人相信,接受执法程序及其约束就是尊重自己的民主选择,从而更主动、更自觉地履行裁决结果。从这个意义上说,档案行政执法程序的正义直接体现着档案实体法律的正义,追求程序正义就是追求法律正义。
(二)法理基础之二:追求权利衡平
权利衡平作为档案行政执法程序产生的又一理论基础,是基于我国行政权利行使的客观现实。中国传统法律文化的特征之一是强调义务,漠视权利,法律与伦理道德一起作为统治阶级统治人民的工具,用来治理老百姓,对行政权利的制约甚少或是没有。而当代中国行政法学的理论基础是马克思主义政府理论,即政府由人民产生,政府由人民控制,政府对人民负责,政府与公民之间逐步实现平等化。随着我国改革开放的纵深发展,特别是市场经济中的平等、意思自治和契约自由等观念的影响,公众的权利意识、主体意识和公民意识开始被唤起,人们越来越重视自身的独立人格、自由、尊严和利益,对自身合法权利的存在和保护也提出了更高的要求。档案行政执法程序的产生正是基于这种变化,并沿着对档案行政执法权力运转进行规范和限制的轨道向前延伸,使档案行政管理部门从档案实体方面权利的享有者转化为程序方面义务的承担者,使档案行政实体法律关系中反映出来的双方当事人身份地位方面的差异,权利义务分配的不对等,重新得到平衡。如在档案行政处罚权这一实体权利的行使过程中,执法相对人所享有的法律法规规定的权利,都是档案行政管理部门的义务,后者必须按照《行政处罚法》和《档案行政处罚程序暂行规定》的要求履行传唤、询问、取证、裁决以及询问、查证、处罚时间受限制等程序性规定,这些义务如不被履行,执法相对人有提起行政复议或行政诉讼的权利,档案行政管理部门及其执法人员也必须为违反程序承担相应的法律责任。
二、档案行政执法程序的价值目标
行政程序应当体现一定的价值目标,并以此指导程序的运作。档案行政执法程序作为行政程序的一部分绝不仅仅是对档案行政执法行为方式、步骤、顺序和时限的简单设定,它更是一种基于社会需求而应然产生的外在观念形态,负载了创建和谐行政秩序、提高档案执法效率的具体价值目标。
1、价值目标之一:创建和谐行政秩序
“秩序是自然界和平共处的社会运动、发展和变化的规律性现象。某种程序的一致性、连续性和稳定性是它的基本特征。”①如果说档案实体法律法规是国家档案行政权力行使主要依据的具体边界勘定书,那么档案行政执法程序就是为防止这种权力逾越边界而设计的具体操作流程,档案行政管理部门正是利用这种具体操作流程的连续性、一致性与稳定性使执法相对人了解到其对执法事项在事实和法律上的见解或态度,为执法相对人提供了秩序思维的行为惯常方式,凭借于此,档案执法相对人得以实现自己的权利,预测事件发展的过程、行为的后果从而安排、计划和调整自己的行为。如在档案行政许可中,档案行政管理部门的义务多为被动式作为性义务,即通过档案执法相对人的申请或提起方可履行作为职责,《档案行政许可程序规定》将这些义务通过操作性较强的许可程序转化为一系列方式、步骤、方法、时限予以规范,使那些本无所依托和体现的空洞许诺成为了执法相对人能够预测和实现的权利,从而增进了执法相对人与档案行政管理部门之间的信任关系,创建和维护了稳定、和谐的行政执法秩序。
2、价值目标之二:提高档案执法效率
当今社会,政府以一种公共权威的代表协调社会多元利益冲突推进公共利益和社会福利的同时,必然产生一套庞大的办事机构。如果其官僚作风严重,工作效率低下,那么巨大的行政权力反过来变成了社会良性运行的阻力,会造成社会资源的极大浪费。档案行政执法领域也是如此,档案行政管理部门拥有在档案事务方面的强大支配力,并且享有广泛的自由裁量权,只有通过行政执法程序规则的法律设定,才能保障行政权力以快捷、经济的方式及时有效运转,最大程度地提高档案执法效率。如在档案行政处罚过程中规定了处罚案件的决定程序:一般案件由行政机关负责人批准,作出决定;案情复杂或重大违法行为给予较重行政处罚的案件,由行政机关负责人集体讨论决定。在档案行政许可过程中规定了执法相对人提交材料的补救程序:申请材料存在可以当场更正的错误的,应当允许申请人当场更正;申请材料不齐全或不符合法定形式的,应当将需要补正材料的全部内容、要求当场或者在五日内告知申请人。这些明确要求不仅从程序上保障了公民、法人或者其他组织的合法权益,也使档案执法效率最大程度地得以实现。另外,执法过程中通知、告知、听证、行政行为说明理由等程序性规定从某一阶段看是增加了执法程序的环节,但从整体上看,它加强了执法相对人对档案行政管理部门的信任,减少了执法过程中的障碍及事后申请行政复议或者提起行政诉讼的可能,进而促进了执法效率的提高。
民主、公正、科学的档案行政执法程序不仅是档案实体法律法规得以施行,档案执法公平、准确的保障,更是现代文明的标志。然而档案行政执法程序如同中国行政程序法制一样,不是中国自身文化的产物,而是按照西方国家模式移植过来的,要让它在中国档案行政执法过程中彻底根植和发展还需要一个过程,需要更多地理论研究和实践摸索,笔者仅此提出一些粗浅认识,不当之处,还望与同行商榷。
注释:
①(美)e-博登海默.《法理学——法律哲学与法律方法》.中国政法大学出版社,1999年1月第1版:第219—220页。
参考文献:
1.章剑生.行政程序法原理.中国政法大学出版社,1994年版.
2.应松年主编.比较行政程序法.北京:法律出版社,1996年1月版.
3.李统祜.档案法学.江苏人民出版社,1990年版.
