论文摘要 现如今，随着社会的不断发展，政府部门的作用变得越来越大，行政自由裁量权作为行政权中的重要组成部分之一，其存在与发展已经成为一种必然趋势。然而，由于种种原因的影响，使得自由裁量权在实际使用过程中问题不断，这在一定程度上影响了其应有作用的发挥。本文首先从行政自由裁量权的内涵及其存在的必然性着手，进而分析了我国行政自由裁量权使用过程中存在的问题，并在此基础上提出几点完善行政自由裁量权的有效策略。
论文关键词 自由裁量权 行政执法 执法必严
一、行政自由裁量权的内涵及其存在的必然性
（一）行政自由裁量权的内涵
行政自由裁量权属于行政权的核心内容之一，在行政法学中，也是一个非常重要的概念。但是基于某些特殊原因的影响，国内外对于行政自由裁量权的概念并未达成一致。
1.国外对行政自由裁量权概念的界定。英美等一些国家认为，所谓的行政自由裁量权是确保行政机关实现公共利益的有效工具。从某个角度上讲，这仅仅属于一种定性的界定，却并未给出明确的解释。
2.我国对行政自由裁量权概念的界定。我国司法部教育司副司长王珉灿在其主编的《行政法概要》中明确指出，但凡法律没有明文规定，行政机关在处理具体事件的过程中，都可按照自己的判断采取最为合适的方法开展行政活动，这就是自由裁量的行政措施；而中国政法大学教授王名扬在《美国行政法》一书中指出，自由裁量就是指行政机关对于自身所作的决定具有较大的自由性，可在多种能够采取的方针中进行自由选择，并按照自己的判断选择采取或是不采取行动。www.11665.COm
虽然国内外及不同的专家学者对于行政自由裁量权的表述都各持己见，但是，大部分观点都认为行政自由裁量权具备以下几个方面的特征：其一，必须在法定限度内；其二，必须以法律法规为基础；其三，行政主体必须按照事件的情势并以自身的意志判断做出选择。综上所述，行政自由裁量权的内涵是：只有以合理行政监控行政自由、以合法行政限制自由行政，才能充分体现出自由裁量权的价值和作用。
（二）行政自由裁量权存在的必然性
行政自由裁量权的存在并非偶然，其存在具有一定的必然性。近些年来，随着服务行政这一理念的提出和深化，行政的范围已经不再仅仅局限于传统的行政领域当中，其现已涉及到人们生活的方方面面。正因如此，行政自由裁量权也随之广泛存在于社会的各个层面当中。从某种角度上讲，它的存在具有法律和社会两大方面的原因。
1.有利于弥补立法中的不足。就法律的制定而言，其全部都是以过去的某个节点作为参考依据，也就是说法律自制定实施之日起就已经落后于社会的发展，这是法律滞后性最为典型的特征之一。目前，我国有很大一部分行政法规制定的时间都比较久远，已经很难适应社会的发展需要。而通过赋予执法人员相应的自由裁量权，他们便可以按照事件的具体情况和性质，实施行政行为，这样一来便可以有效地弥补立法上的不足。
2.有助于确保行政效率。行政效率主要是指在开展行政活动的过程中，以最小的行政成本获得最大的社会成果。行政效率原则要求在实际的行政活动中，应当以最小的成本获取最高的产出。由于行政活动所提供的产品均属于无形的公共产品，而此类产品在生产和销售的过程中会产生出负的外部效益，这样一来便会使第三方乃至社会遭受不同程度的损失。此时行政机关借助自由裁量的原理便可以对这部分损失予以减少和补正。
3.有利于维护个案的公正性。法律存在的最终目的就是为确保社会关系中的公正性。法律不仅是指导人们日常行为的准则，而且也是统治阶层及社会公众对社会行为评价的标准。由于个体之间无可避免地存在一定的差异，如果没有自由裁量权，法律势必会忽视这种差异。然而，这些差异却又对个体生存起着决定性的作用，这样一来便无法真正实现个体的公正性。此外，因现代行政的涉及面较广，加之技术含量较高，而这些却是立法者不具备的条件，所以，只有通过自由裁量权，行政主体才能按照个体差异，实现社会成员之间的公平和正义。
二、我国行政自由裁量权使用过程中存在的问题分析
（一）使用中指导规则空白
现阶段，我国比较偏重于对行政机关自由裁量权的授予，但却严重忽视了对其行使的控制。由于我国一些经济管理领域中存在立法空白的现象，如政府采购、金融服务以及反垄断等，而这些环节又都是依靠行政权力进行调整，如此一来使得行政执法部门常常会面临无法可依的局面。就我国现行的一些法律法规及制度条例而言，其中对于自由裁量权的范围、幅度等规定的都比较模糊、原则、弹性过大，从而使得行政执法人员在行使自由裁量权的过程中，因感情、判断标准等方面的不同导致了行政管理中差异较大，以上种种皆是因为指导规则空白所致。
（二）使用中权利被滥用
行政自由裁量权最为典型的特征之一是隐蔽性，这一特征主要体现在其既合法而又不合理，由于这一特征的存在，使自由裁量权很容易转变为以权谋私的手段。在行政活动中，行政主体存在以下行为都属于自由裁量权滥用，如以权谋私、恶意刁难、区别对待、有失公正等等。行政自由裁量权的滥用具体体现在以下几个方面上：
1.行政机关及执法人员在行使裁量权的过程中，所作的决定和选择的行为方式，不是出于合理公正的理念，而是为了谋取一己私利，或是考虑到被执行人的职权、社会地位以及经济实力等因素，采取了徇私枉法的执法行为。
2.在具体实施过程中，未考虑政策、当前形势以及相关任务等因素，仅凭借主观判断，严重忽视客观存在的事实行使自由裁量权。
3.对事件考虑的不够全面，对违法情节及其产生的后果分析不全面，致使裁量决定避重就轻。
4.由于一些行政部门及执法人员与被执行人之间存在某种特殊关系，在实际执法中执法不严，法定职责履行不到位，有意拖延或者放弃使用自由裁量权。
（三）公开性和透明性不足
在行使行政权力的过程中，应当具有一定的公开性和透明性，这样能够使执法人员对自身的职权以及预期效果更加明确，使之不敢滥用权力。但是，目前我国行政自由裁量权使用中，却严重缺乏公开性和透明性，在公众眼中该权利具有较强的神秘感。
（四）对裁量权使用的监管力度不足
由于行政自由裁量权本身的伦理性以及合法不合理的隐蔽性特点，从而使得行政伦理监督的难度较大。此外，虽然我国的舆论监督已经基本成型，但是其仍未摆脱与政府之间的连带关系，致使监督作用无法充分发挥。因监管力度缺失，导致了裁量权在使用过程中经常出现执法不严的现象。
三、完善行政自由裁量权的有效策略
为了确保行政自由裁量权在使用过程中做到执法必严，有必要对其进行多元控制，具体可从以下几个方面着手进行完善：
（一）完善立法控制
相关法律的制定能够对行政自由裁量权的使用加以控制，有利于实现执法必严这一目标。为此，有必要加强对其的立法控制。结合我国当前的国情，笔者建议可从实体和程序这两个方面对立法进行完善。
1.实体方面。首先，为了防止裁量权随意执行以及执法不严等问题的发生，立法应当尽可能缩小弹性幅度，具体条款应当明确、详细，这样才能对裁量权起到一定的控制作用；其次，在立法时，对裁量权权限范围的规定应合理、适度。如果限制得过宽，起不到应有的控制效果，若是限制得过窄，则会使一些复杂问题无法解决。为此，立法者应当掌握好适当的度，对于必须授予应适度授予，对于没有存在必要的应予以取消；再次，应当加强立法解释。由于法律本身具有一定的滞后性，从而使得法律规定无法做到面面俱到。同时法律还具有稳定性，不可能经常性地修改。为此，应当对不合时宜的法律条款进行及时的解释，从而使自由裁量权在使用中有法可依，避免滥用权力的现象发生。
2.完善程序性法规。程序性法规的完善可从以下几个方面着手：其一，建立信息公开制度，完善信息公开程序、范围以及责任机制，并对不予公开的救济手段加以明确，以此来实现控制自由裁量权的目的；其二，建立听证制度。这是行政程序法中较为重要的一项制度，其充分体现出了公平、公开和民主。听证制度的完善不仅能够防止行政权的独断专行，而且还能使被执行人的不满情绪得以发泄，有利于避免暴力抗法等行为的发生。
（二）完善行政控制
立法控制属于一种外部控制手段，而行政控制则属于内部监控手段，其具有专业性和高效性等特点，针对目前我国行政控制的现状，可从以下几个方面着手加以完善：
1.完善裁量基准制度。该制度是对裁量权细化和量化的控制制度，它将实际中发生的问题和形成的结果转变为一种规则，是裁量权使用中的具体标准。为此，应明确裁量基准的制定标准及原则，并建立相应的公布机制，以此来确保裁量权行使过程中的透明性与公开性。
2.完善行政复议制度。该制度具有一定的自我纠错性，与诉讼制度相比，其属于一种自律性质较强的法律机制。目前，我国行政复议制度中存在的最大问题是审查的内部性，该特性造成了复议的公信力降低。为此，在完善的过程中，应当增加公开性，并以此来体现公正性，提高行政复议的公信力。
（三）完善司法控制
司法在对行政自由裁量权的控制上有着无可替代的优越性。对裁量权进行司法控制能够使法院通过受理被执行人的起诉，督促行政机关依照法律程序进行裁量，并且还能对被执行人的合法权益给予相应的救济。司法控制的完善可从以下几个方面着手进行：首先，应将一些比较抽象的行政行为纳入到司法审查的范围之内，以此来拓宽司法权对裁量权审查的广度；其次，应尽可能降低行政起诉门槛，使更多的利害关系人能够获得起诉的资格，这样有利于规范自由裁量权的使用；再次，应对我国行政诉讼法受案范围的立法模式进行修正，将现行的概括、列举、排除的混合模式改成概括加具体排除的明确模式。
总而言之，行政机关想要在自由裁量权的使用过程中真正做到执法必严，就必须不断提高对裁量权正确行使重要性的认识，还应对当前自由裁量权使用中存在的种种问题加以正视，同时在具体使用中，必须严格按照法律规定的权限及相关程序进行裁量。只有这样，才能真正实现执法必严，从而促进社会向和谐社会方向发展。
